<<
>>

§ 2. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС: «ЮРИСДИКЦИОННАЯ» КОНЦЕПЦИЯ

  Приступая к краткому анализу сущности «юрисдикционной» концепции административного процесса, необходимо напомнить современному читателю, что до середины 60-х годов прошлого века в отечественной науке не было специальных исследований такого правового явления, как административный процесс.
Публикуемые в ту пору работы отечественных правоведов содержали, как правило, отдельные высказывания, отражающие точку зрения авторов, специально не занимавшихся проблемами административного процесса[407]
Для понимания сущности позднее сформировавшейся «юрисдикционной» концепции административного процесса приведем некоторые характерные высказывания. Так, с точки зрения В. С. Тадевосяна, административным процессом является определенная деятельность по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений[408]. По мнению А. А. Мельникова, предметом административного процесса является разрешение административными органами спорных вопросов, относящихся к компетенции этих органов, и применение мер административного воздействия[409].
Теоретическое обобщение и дальнейшее развитие данная позиция получила в монографии Н. Г. Салищевой «Административный процесс в СССР», опубликованной в 1964 г. Не будет преувеличением сказать, что эта монография — первое специальное исследование административного процесса в отечественной правовой науке — стала заметным событием, сыгравшим немалую роль в активизации разработки проблем этого вида процесса[410].
Основу «юрисдикционной» концепции составляют следующие положения. По мнению Н. Г. Салищевой, административный процесс — особый вид исполнительной и распорядительной деятельности, связанной непосредственно с возможностью реализации в принудительном порядке соответствующих административно-правовых актов, определяющих права и обязанности участников материального административного отношения. «Можно ли утверждать, — спрашивает автор, — что административный процесс — это деятельность по разрешению всех индивидуальных дел в области государственного управления? Или административный процесс— это рассмотрение государственными органами споров, возникающих при разрешении индивидуальных дел, а также применение мер принуждения? Мы склоняемся ко второму мнению и тем самым даем ограничительное толкование понятию “административный процесс”»[411].
Правда, примерно за год до выхода в свет названной монографии, окончательно определившей кредо автора, Н. Г. Салищева в статье «К вопросу об административном процессе в СССР» придерживалась «расширительного» толкования понятия административного процесса и рассматривала его как порядок разрешения всех индивидуальных дел в
области исполнительной и распорядительной деятельности, выделив в
20
административном процессе десять производств . Характерная особенность рассматриваемой концегпфш состоит в признании тождественности понятия административного процесса содержанию понятий «гражданский процесс» и «уголовный процесс». По мнению сторонников этой концепции, процесс, как гражданский, так и уголовный, является способом обеспечения обязательности норм материального права и применения мер воздействия (принуждения) по отношению к лицам, нарушающим правовые нормы.
«Гражданский процесс, — считает Н. Г. Салищева, — невозможен, если нет спора между сторонами материального правоотношения. Точно так же, если нет спора между сторонами административного правоотношения или если не решается вопрос о применении принуждения, нет и административного процесса, нормы административно-процессуального права не применяются»[412].
По мнению О. В. Иванова, «процесс — это специальная деятельность, имеющая целью в установленном законом порядке добиться принудительного осуществления норм материального права, по властной их реализации, по применению мер принуждения являющихся санкциями за неисполнение норм материального права. Цель всякой процессуальной деятельности — добиться реализации прав и обязанностей вне правоотношений, которые они образуют помимо воли его участников или хотя бы одного из них. Это верно применительно как к уголовному и гражданскому процессам, так и к процессу административному» .
Еще более определенно на этот счет высказался А. В. Самойленко: «Административный процесс должен конструироваться по подобию давно и прочно устоявшихся процессуальных систем — уголовного и гражданского процессов. Рамки административного процесса должны логически замыкаться порядком применения мер административных взысканий и иных мер административного принуждения»[413]. Концепция юрисдикционного понимания административного процесса, оперируя понятиями «процесс» и «производство», вкладывает прямо противоположный смысл в их соотношение. В такой интерпретации административное производство оказывается явлением, более широким, нежели процесс. «Следует различать административное производство как процесс деятельности исполнительных и распорядительных органов и административный процесс как деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административноправовых отношений, а также по применению мер административного принуждения»[414].
Административное производство охватывает все стороны деятельности аппарата государственного управления, широкий круг общественных отношений в области государственного управления. По своему содержанию административное производство делится на несколько видов, отличающихся один от другого своими особенностями. В связи с этим предлагается различать:
а)              производство, связанное с осуществлением задач внутренней организации аппарата управления;
б)              производство, опосредующее взаимоотношения данного государственного органа с другими государственными органами, учреждениями и предприятиями;
в)              производство, связанное с отношениями между гражданами или общественными организациями и исполнительно-распорядительными органами.
Отсюда делается вывод: «Все виды административного производства в той или иной степени подвергаются правовому регулированию. Это регулирование осуществляется при помощи организационных норм, составляющих определенную группу норм материального административного права. Нормы, устанавливающие структуру аппарата и соотношение его звеньев, порядок деятельности коллегий, порядок издания актов управления и составления юридических документов, организацию и порядок осуществления контроля, регулируют тем самым административное производство»[415]. И еще одна «несущая конструкция» рассматриваемой концепции административного процесса, связанная с определением места и роли административно-процессуальных норм. Если, как было отмечено, административное производство— наиболее широкая часть государственной управленческой деятельности — регулируется хотя и специфической, но группой материальных норм административного права, то процессуальным нормам отведено регулирование лишь рассмотрения споров и применения мер принуждения органами государственного управления. Что же касается споров, то, как признает Н. Г. Салищева, «в сфере исполнительной и распорядительной деятельности споры между сторонами административно-правовых отношений составляют незначительное число всех дел, разрешаемых аппаратом управления»20.
Следовательно, основная сфера действия административнопроцессуальных норм охватывает, в сущности, лишь область применения мер административного принуждения, прежде всего и главным образом административных взысканий. «Если нормы материального административного права касаются всех сторон исполнительнораспорядительной деятельности, то нормы процессуального административного права имеют сравнительно узкую сферу регулирования и применения»[416].
В полном соответствии с логикой «юрисдикционной» концепции административно-процессуальные нормы рассматриваются в качестве правового института, нормы которого составляют одну из частей административного права28. Возражая оппонентам, Н. Г. Салищева отметила: «У нас уже сложился административный процесс как институт советского административного права» 9.
Завершая краткую характеристику данной концепции административного процесса, приведем определение, сформулированное
Н.              Г. Салищевой: «Таким образом, мы можем определить административный процесс как регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения»30.
<< | >>
Источник: В. Д. Сорокин. Избранные труды. 2005

Еще по теме § 2. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС: «ЮРИСДИКЦИОННАЯ» КОНЦЕПЦИЯ:

  1. Часть I ФОРМИРОВАНИЕ КОНЦЕПЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА И АДМИНИСТРАТИВНОПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРАВА ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА
  2. § 3. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС: «УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ» КОНЦЕПЦИЯ
  3. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС И АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПРАВО
  4. § 3. ОТЛИЧИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА ОТ ПРОЦЕССОВ ГРАЖДАНСКОГО И УГОЛОВНОГО
  5. Раздел I АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС
  6. Г лава 2 УЧАСТНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА
  7. § 1. Понятие и содержание административного процесса
  8. §8. ИНЫЕ УЧАСТНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА
  9. § 4. ПРИНЦИПЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА
  10. § 1. СУЩНОСТЬ СОВЕТСКОГО АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА
  11. Глава 1 ПОНЯТИЕ И ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА