КОММЕНТАРИЙ ИЗБРАННЫХ МЕСТ КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

После многих перипетий подготовительного периода, в конце декабря 2001 г. Государственная Дума вторично приняла, Совет Федерации одобрил и 30 декабря 2001 г. Президент Российской Федерации В.

5.13 июня 1996 г. — Уголовный кодекс РФ; 8 января 1997 г. — Уголовно-исполнительный кодекс РФ; 19 марта 1997 г. — Воздушный кодекс РФ;

© Печатается по: Юридическая мысль. Специальный выпуск. СПб.: Иэд-во Юридического института. 2002. № 4.85 с. 7 мая 1998 г. — Градостроительный кодекс РФ; 31 июля 1998 г. — Бюджетный кодекс РФ; 31 июля 1998 г.— Налоговый кодекс РФ, Часть 1; 5 августа 2000 г.

На разных стадиях рассмотрения в Государственной Думе находятся проекты еще нескольких кодексов Российской Федерации.

Для правильной оценки роли и социальной значимости КоАП РФ необходимо иметь в виду, что среди кодексов России два из них — Уголовный кодекс и КоАП — отличаются важной особенностью: они регулируют соответствующие виды юридической ответственности — уголовную и административную. В этом состоит их главная и единственная задача. Вот как об этом, например, сказано в ст. 2 УК РФ:

«1. Задачами настоящего Кодекса являются: охрана прав и свобод человека и гражданина, собственности, общественного порядка и общественной безопасности, окружающей среды, конституционного строя Российской Федерации от преступных посягательств, обеспечение мира и безопасности человечества, а также предупреждение преступлений. Для осуществления этих задач настоящий Кодекс устанавливает основание и принципы уголовной ответственности, определяет, какие опасные для личности, общества или государства деяния признаются преступлениями, и устанавливает виды наказаний и иные меры уголовно-правового характера за совершение преступлений».

В соответствии со ст. 1.2 КоАП РФ «задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и го

сударства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений»[915].

Таким образом, на федеральном уровне два вида юридической ответственности — уголовная и административная — регулируются специальными кодексами.

Между тем, как известно, в Российской Федерации существуют еще два вида юридической ответственности — дисциплинарная и гражданско-правовая, регулирование которых соответственно обеспечивается двумя кодексами России— Трудовым и Гражданским. Однако для этих кодексов характерно то, что функция привлечения тех или иных субъектов к дисциплинарной или гражданско-правовой ответственности является сугубо вспомогательной, поскольку центр тяжести их регулятивного воздействия лежит в совершенно иной плоскости. В этом нетрудно убедиться, познакомившись, например, с положениями ст. 1 Трудового кодекса РФ, согласно которой основными задачами трудового законодательства являются создание необходимых правовых условий для достижения оптимального согласования интересов сторон трудовых отношений, интересов государства, а также правовое регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений: по организации труда и управления трудом; трудоустройству у данного работодателя; профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации работников непосредственно у данного работодателя; социальному партнерству, ведению коллективных переговоров, заключению коллективных договоров и соглашений; участию работников и профессиональных союзов в установлении условий труда и применении трудового законодательства в предусмотренных законом случаях; материальной ответственности работодателей и работников в сфере труда; надзору и контролю (в том числе профсоюз-

ному контролю) за соблюдением трудового законодательства (включая законодательство об охране труда); разрешению трудовых споров.

Как сказано в ст. 2 ГК РФ, гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников.

Что же касается упомянутой функции привлечения к дисциплинарной и гражданско-правовой ответственности, то о ее роли свидетельствуют следующие данные: в Трудовом кодексе Российской Федерации вопросам дисциплинарной ответственности посвящены ст. 192-195 гл. 30 «Дисциплина труда»; в Гражданском кодексе Российской Федерации ответственность за причинение вреда предусмотрена ст. 1064— 1101 гл. 59.

Можно сказать, что УК РФ и КоАП РФ занимают особое место в системе кодексов России и, стало быть, в отечественном законодательстве вообще, поскольку они специально предназначены для регулирования наиболее острых форм государственного принуждения— уголовного и административного. Именно поэтому к названным кодексам правомерно предъявлять весьма жесткие требования, касающиеся максимальной четкости в определении идеологии, формулировок их статей как Общей, так и Особенной частей, не допускающих ни малейшей двусмысленности в содержании устанавливаемых ими юридических правил.

Разумеется, эти требования касаются абсолютно каждого из нормативных юридических актов, независимо от того, является ли он кодексом или текущим законом, принят на федеральном уровне или на уровне субъекта Российской Федерации и т. д.

Все это так, но тем не менее... Неточности бывают разные. Вот лишь несколько примеров, касающихся текущего законодательства.

Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях»2 от 26 сентября 1997 г. в ст. 1 говорит: «Настоящий федеральный закон регулирует правоотношения в области прав человека и гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания...» Однако предме-

том правового регулирования являются не правовые отношения, как написано в Законе, а общественные отношения, которые как раз и становятся правовыми под воздействием названного регулирования.

Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 1997 г. № 1648 названо, вероятно, с намеком: «О межведомственной комиссии по социальной профилактике правонарушений Правительства Российской Федерации»[916].

А вот когда, например, ст. 2.4 нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, о чем разговор еще предстоит, относит к должностным лицам, скажем, мелких уличных торговцев, действующих «без образования юридического лица», то здесь характер неточности уже совершенно иной.

Итак, УК РФ и КоАП РФ в известном смысле объединяя^ два важных обстоятельства. Первое заключается в нормативном закреплении того факта, что на федеральном уровне оба кодекса выступают как своего рода законы-монополисты, которые в совершенно естественном и необходимом «одиночестве» регулируют «свои» виды юридической ответственности. Как сказано в ст. 1 УК РФ, «уголовное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса. Новые законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат включению в настоящий Кодекс».

Аналогичную норму на федеральном уровне закрепляет теперь и новый КоАП РФ. Пункт 1 ст. 1.1 КоАП РФ гласит: «Законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях».

Здесь уместно предварительно отметить, что в необходимости обеспечения аналогичного положения применительно к определению роли КоАП РФ на федеральном уровне законодатель около десяти лет «сомневался», пока, видимо, не убедился в йелепости затеянного им процесса декодификации законодательства об административных правонарушениях. Подробнее об этом — в последующих разделах комментария[917].

Второе принципиальное положение, обусловленное самим характером уголовной и административной ответственности и, следователь

но, определенным образом объединявшее УК РФ и КоАП РСФСР, — это привлечение соответствующих лиц, совершивших преступления и административные правонарушения, исключительно за виновные деяния, предусмотренные соответствующими разделами названных кодексов Российской Федерации.

Вот как об этом сказано в ст.

« 1. Лицо подлежит уголовной ответственности только за те общественно опасные действия (бездействие) и наступившие общественно опасные последствия, в отношении которых установлена его вина. Объективное вменение, то есть уголовная ответственность за невиновное причинение вреда, не допускается».

Глава 5 УК РФ закрепляет классические формы вины — умысел и неосторожность.

Преступлением, совершенным умышленно, признается деяние, совершенное с прямым или косвенным умыслом.

Преступление признается совершенным с прямым умыслом, если лицо осознавало общественную опасность своих действий (бездействия), предвидело возможность или неизбежность наступления общественно опасных последствий и желало их наступления.

Преступление признается совершенным с косвенным умыслом, если лицо осознавало общественную опасность своих действий (бездействия), предвидело возможность наступления общественно опасных последствий, не желало, но сознательно допускало эти последствия либо относилось к ним безразлично (ст. 25 УК РФ).

Преступлением, совершенным по неосторожности, признается деяние, совершенное по легкомыслию или небрежности.

Преступление признается совершенным по легкомыслию, если лицо предвидело возможность наступления общественно опасных последствий своих действий (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение этих последствий.

Преступление признается совершенным по небрежности, если лицо не предвидело возможности наступления общественно опасных последствий своих действий (бездействия), хотя при необходимой внимательности и предусмотрительности должно было и могло предвидеть эти последствия (ст. 26 УК РФ).

Прошу прощения у читателя за пространное цитирование известных положений, ибо, как станет ясно из последующего изложения, такое обращение к классике является необходимым.

Согласно принципу презумпции невиновности, провозглашенному ст. 1.5 КоАП РФ, «лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина». Признание вины как основания для привлечения лица к административной ответственности сопровождается установлением двух форм вины, которые, аналогично УК РФ, рассматриваются как умысел и неосторожность, хотя при этом не дается различий самих видов умысла и неосторожности. Тем не менее в данном случае важен сам факт закрепления в КоАП РФ классических форм вины (ст. 2.2 КоАП РФ).

Для последующей характеристики некоторых разделов КоАП РФ необходимо констатировать по крайней мере три первостепенной важности обстоятельства. Во-первых, названные федеральные кодексы, регулирующие уголовную и административную ответственность, устанавливая классические формы вины — умысел и неосторожность, тем самым отражают единую сущность этих двух видов юридической ответственности, которой подлежат исключительно физические лица за совершение ими преступлений или административных правонарушений.

Во-вторых, нормы упомянутой ст. 2.2 КоАП РФ о формах вины, несомненно, имеют своим своеобразным первоисточником аналогичные положения, сформулированные в уголовном законодательстве. Здесь уместно напомнить, что законодательство об административных правонарушениях кодифицировано сравнительно недавно, во всяком случае значительно позднее законодательства уголовного. Как известно, первый Кодекс РСФСР об административных правонарушениях вступил в силу с 1 января 1985 г., а его ст. 11 «Совершение административного правонарушения умышленно» и ст. 12 «Совершение административного правонарушения по неосторожности» естественно продолжили линию уже много десятилетий до того действовавшего Уголовного кодекса РСФСР.

При этом обращает на себя внимание и то, что КоАП РСФСР изначально был задуман и реализован как закон, регулирующий административную ответственность исключительно физических лиц, о чем однозначно свидетельствует содержание его ключевой гл. 2.

В связи с этим не представляется возможным согласиться с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в его определении от 1 октября 1998 г. по запросу Законодательного собрания Нижегородской области о проверке конституционности части первой ст. 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. С точки зрения Конституционного Суда Российской Федера-

ции, «не является препятствием к установлению административной ответственности юридических лиц и положения Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, поскольку, согласно части третьей его статьи 2, положения данного Кодекса распространяются и на правонарушения, ответственность за совершение которых предусмотрена законодательством, еще не включенным в этот Кодекс»5.

Аргумент, скажем прямо, довольно странный, ибо: а) КоАП РСФСР рассчитан только на физических лиц; б) следовательно, он не может распространять свои положения на законодательные акты о привлечении к административной ответственности теперь уже юридических лиц, поскольку положения Кодекса для этой категории правонарушителей просто не годятся; в) как показало время, вопреки ожиданиям Конституционного Суда РФ, никто и не собирался включать эти посторонние духу и букве КоАП РСФСР законы в названный Кодекс, поскольку уже реально набрал силу процесс декодификации законодательства об административных правонарушениях. К этому сюжету предстоит еще вернуться.

В-третьих, нельзя забывать и о том, что вина как основание дисциплинарной ответственности закреплена также и Трудовым кодексом Российской Федерации, ст. 102 которого гласит: «За совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; увольнение по соответствующим основаниям» (курсив мой. — В. С).

В свою очередь, гражданско-правовая ответственность, наступающая за причинение вреда, распространяется на все категории субъектов права, т. е. на физических и юридических лиц. В этом — ясно выраженная специфика гражданско-правовой ответственности, отличающая ее по субъектному составу от уголовной, административной и дисциплинарной ответственности.

В гражданско-правовой ответственности своеобразно проявляется и категория вины, о чем свидетельствует прежде всего ст. 1064 ГК РФ, устанавливающая общие основания ответственности за причинение вреда. Согласно п. 2 этой статьи, «лицо, причинившее вред, освобожда-

ется от возмещения вреда, если докажет, что вред причинен не по его вине. Законом может быть предусмотрено возмещение вреда и при отсутствии вины причинителя вреда».

С другой стороны, гражданско-правовой ответственности известен также и принцип вины потерпевшего. В соответствии со ст. 1088 ГК РФ вред, возникший вследствие умысла потерпевшего, возмещению не подлежит (п. 1 ст. 1088). Если вина потерпевшего в форме грубой неосторожности содействовала возникновению или увеличению вреда, в зависимости от степени вины потерпевшего размер возмещения должен быть уменьшен (п. 2).

Характерным для гражданско-правовой ответственности является то, что в случаях, предусмотренных законом, она наступает независимо от вины причинителя. Примером может служить положение’^. 1070 ГК РФ, установившей ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. В п. 1 статьи сказано: «Вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом»[918].

И еще одна особенность гражданско-правовой ответственности предусматривается ст. 1081 ГК РФ, закрепившей право регресса к лицу, причинившему вред. Как сказано в статье, лицо, возместившее вред, причиненный другим лицоЛ (работником при исполнении им служебных, должностных или иных трудовых обязанностей, лицом, управляющим транспортным средством и т. п.), имеет право обратного требования (регресса) к этому лицу в размере выплаченного возмещения, если этот размер не установлен законом.

При этом право регресса не может быть применено в случаях, предусмотренных ст. 1073-1076 ГК РФ.

\ Итак, сказанное позволяет показать магистральную линию, которая определенным образом объединяет три вида юридической ответственности— уголовную, административную и дисциплинарную, наступающие соответственно за преступления, административные правонарушения и дисциплинарные проступки, совершаемые виновно (умышленно или по неосторожности) только физическими лицами, ибо невозможно опровергнуть классическое определение вины как психического отношения лица к совершенному им правонарушению и к его последствиям. Однако если не представляется возможным опровергнуть, то можно попытаться найти другой способ преодоления этого препятствия. О том, как это делает КоАП РФ, разговор впереди.

Принятие и вступление в силу нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях — событие неординарное в нашем законодательстве. Еще более возрастает роль этого события, когда речь идет о кодексе, регулирующем самый распространенный вид юридической ответственности — административной. Надо ли доказывать, что каждое положение этого закона, особенно норм его Общей части, устанавливающих правила принципиального свойства, несет в себе весьма серьезный социальный заряд в виде государственного принуждения, наступающего за административные правонарушения.

Как известно, новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях— это второй систематизированный закон, который с 1 июля 2002 г. принял своеобразную эстафету от своего предшественника — Кодекса РСФСР об административных правонарушениях 1985 г. Поэтому для более полной характеристики нового КоАП РФ целесообразно напомнить ряд обстоятельств, касающихся первого КоАП РСФСР, условий его разработки и принятия, а также ряда основных положений, которые не могут не войти в новый Кодекс и т. д.

Как очевидец тех процессов, имеющих прямое отношение к развитию законодательства об административных правонарушениях, считаю полезным предложить современному читателю предельно краткий, изложенный в популярном стиле экскурс в сравнительно недавнее прошлое с тем, чтобы показать некоторые особенности законодательного регулирования вопросов административной ответственности в Российской Федерации за период после окончания Великой Отечественной войны 1941-1945 гг. и по настоящее время.

•• /«?‘1

Здесь вырисовываются три этапа. Первый — от окончания войны/и до 1985 г.; второй— с 1985 г. до начала 90-х гг.; третий— с начала 90-х гг. до настоящего времени.

Первый период характеризуется крайней разрозненностью законодательства об административных правонарушениях. Не будет преувеличением расценить его состояние как хаотическое. Собственно говоря, иным оно просто не могло быть, поскольку нормы об административной ответственности физических лиц устанавливались широким кругом центральных и местных органов государственной власти и государственного управления — от Верховного Совета СССР и Верховного Совета РСФСР до районных и городских Советов народных депутатов и их исполнительных комитетов. Регулированием административной ответственности занимались также и некоторые центральные мйнистерст- ва и ведомства. Такое обилие нормотворческих органов нередко приводило к несогласованности их решений.

В связи с этим вспоминается любопытный эпизод, своего рода юридический казус, который случился в Ленинграде в марте 1962 г. Дело обстояло следующим образом. В ту пору, поскольку КоАП РСФСР еще не существовал, административная ответственность по кругу вопросов, связанных с охраной общественного порядка, благоустройством, сохранением жилищного фонда, пользованием местным городским транспортом, и некоторым другим устанавливалась специфическими нормативными актами исполкомов городских и районных Советов — так называемыми решениями с административной санкцией. В обиходе они чаще назывались «общеобязательные решения». Своеобразие их заключалось в том, что, распространяясь исключительно на физических лиц, эти решения, как содержащие административные санкции, вступали в силу через 15 дней после своего официального опубликования (чтобы население могло ознакомиться с ними и усвоить их положения) и действовали не свыше 2 лет (чтобы соответствующий исполком каждые два года определял необходимость их существования).

В Ленинграде такого рода решения традиционно каждые два года принимал исполком Ленинградского городского Совета. Однако в 1960 г., в связи с повышением роли Советов как представительных органов государственной власти, исполнительные комитеты передали Советам полномочия по принятию этих «общеобязательных решений». И тут случилась своего рода «нестыковка» двух такого рода решений. Исполком, как орган более оперативный, проводил свои заседания, на которых решал подобные вопросы, один раз в две недели, а сессии Ленин

градского городского Совета проводились один раз в три месяца. Поэтому в марте 1962 г. «старое» решение, принятое еще исполкомом Ле^горсовета в 1960 г., автоматически прекратило свое действие, а новое^ принятое уже Ленинградским городским Советом, так сказать, держало 15-дневную паузу и должно было вступить в силу лишь через шесть дней после прекращения действия предыдущего решения. Это означало, что в течение почти недели фактически отсутствовала административная ответственность за безбилетный проезд в средствах городского транспорта.

Правда, об этом юридическом казусе мало кто в городе знал. Контролеры, ничтоже сумняшеся, штрафовали «зайцев», которые совершенно не возражали против явного «беззакония», продолжавшегося в городе без малого неделю, поскольку не имели никакого представления о том, что если нормативным правовым актом не предусмотрена ответственность за совершение такого рода действий — безбилетный проезд в средствах городского транспорта, то эти действия не считаются правонарушениями и не влекут административную ответственность.

Кстати, при некотором стечении обстоятельств, аналогичная картина может сложиться и в современных условиях на региональном уровне. Как известно, КоАП РСФСР в п. 5 ст. 128 за безбилетный проезд пассажиров на городском транспорте установил административное взыскание в виде штрафа в размере одной десятой минимального размера заработной платы. В новом же Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях административная ответственность за это деяние вообще не предусмотрена, поскольку такие полномочия переданы законодательству субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 11.18 КоАП РФ, административная ответственность наступает за безбилетный проезд: в пригородном поезде; в поезде местного и дальнего сообщения; на судне морского транспорта пригородных линий или на судне внутреннего водного транспорта пригородного сообщения; на судне морского транспорта дальних (транзитных) линий или на судне внутреннего водного транспорта дальних (транзитных) линий.

В соответствии с п. 2, 3, 4 ст. 11.18 административная ответственность наступает также за безбилетный полет на судне воздушного транспорта, за безбилетный проезд в автобусе междугородного сообщения, а также за провоз без билета детей, проезд которых подлежит частичной оплате.

Из этого следует, что органы законодательной власти субъектов Российской Федерации должны теперь сами позаботиться об установлении административной ответственности за проезд в средствах местного транспорта, не предусмотренных ст. 11.18 КоАП РФ, т. е. в трамваях, троллейбусах, городских автобусах и т. д., если, конечно, сочтут такую ответственность необходимой.

К сожалению, в Санкт-Петербурге на этот раз упомянутая ранее «пауза» оказалась значительно длиннее предыдущей — шестидневной. Судите сами. 10 июля 2002 г. Законодательное собрание Санкт-Петербурга приняло Закон «Об административной ответственности за нарушение правил пользования наземным пассажирским транспортом общего пользования в Санкт-Петербурге и правил пользования Петербургским метрополитеном»7. 26 июля 2002 г. названный Зедрн был подписан губернатором Санкт-Петербурга и согласно ст. 5 вступил в силу по истечении 10 дней со дня его официального опубликования, т. е. 10 августа 2002 г. Если вспомнить, что норма п. «б» ст. 128 КоАП РСФСР прекратила действие с 1 июля 2002 г., то упомянутая правовая «пауза» продолжалась, так сказать, сорок дней и ночей!

Статья 2 Закона посвящена административной ответственности за нарушения правил пользования наземным пассажирским транспортом общего пользования в Санкт-Петербурге.

Она гласит: «1. Безбилетный проезд влечет наложение административного штрафа в размере одного минимального размера оплаты труда. Провоз багажа без оплаты влечет наложение административного штрафа в размере одной второй минимального размера оплаты труда за каждое место багажа. Проезд в пачкающей одежде, провоз предметов и вещей, загрязняющих подвижной состав и одежду пассажиров, нарушение правил провоза домашних животных влечет наложение административного штрафа в размере одной второй минимального размера оплаты труда. Приведение в действие сигналов тормоза или механизмов для открывания дверей, кроме необходимости предотвращения несчастных случаев, препятствование закрытию дверей или открытие дверей до полной остановки транспортного средства, отвлечение водителя от управления транспортным средством и ведение разговоров с ним влечет наложение административного штрафа в размере одного минимального размера оплаты труда».

\ Процитированная норма ст. 2 Закона весьма оригинально воплотилась в анонимных объявлениях, вывешенных в салонах наземного транспорта Са\псг-Петербурга. Объявление выгладит следующим образом.

Этот листок заслуживает, по меньшей мере, три серьезных упрека.

Во-первых, в его части первой неточно передан смысл ст. 4 Закона, где упоминается о необходимости предотвращения несчастных случаев.

Во-вторых, это— демонстрация весьма низкого уровня правовой культуры, ибо требовалось элементарно обратить внимание пассажиров, что это — правило Закона Санкт-Петербурга.

В-третьих, мы имеем дело с проявлением явного неуважения к жителям и гостям Санкт-Петербурга.

Оценивая первый этап в развитии интересующего нас законодательства, справедливости ради надо отметить, что в рассматриваемый период принимались нормативные акты, сыгравшие весьма заметную роль в будущей консолидации законодательства об административных правонарушениях. Так, 4 июня 1961 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке». Основная идея Указа состояла в прекращении не оправдавшей себя практики наложения административных штрафов на предприятия и учреждения. В соответствии с Указом к административной ответственности должны были привлекаться конкретные виновники — должностные лица, чьи действия образуют состав административного правонарушения. Тем самым была прекращена порочная практика, существовавшая до Указа: совершал правонарушение один субъект (должностное лицо), а к ответственности за это деяние привлекался другой субъект (предприятие или учреждение). Похоже, как будет показано в дальнейшем, новый КоАП РФ эту практику восстановил, и притом в несравненно большем масштабе.

Ключевую роль сыграл и документ, принятый в 1980 г. Верховным Советом СССР, — «Основы законодательства Союза ССР и союзных

республик об административных правонарушениях». Подобно другим разновидностям Основ, данный общесоюзный Закон стал необходимой правовой базой для разработки союзными республиками своих кодексов об административных правонарушениях.

Второй этап ведет свое начало с рождения первого в отечественной правовой истории систематизированного закона, целиком и полностью посвященного регулированию одного из самых распространенных видов юридической ответственности, — Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Он был принят Верховным Советом РСФСР 20 июля 1984 г. и введен в действие с 1 января 1985 г. Стало быть, история отвела ему немногим более 17 лет.

КоАП РСФСР коренным образом изменил состояние законодательства в данной области государственной деятельности. Строго говоря, преимущества систематизированного закона— Кодекса—^по сравнению с еще недавно крайне разрозненным законодательством настолько очевидны, что вряд ли есть необходимость эти преимущества специально доказывать. И тем не менее, некоторые принципиальные положения как положительного, так и отрицательного свойства, присущие названному Кодексу, надо обозначить.

Продолжая стратегическую линию Основ Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, КоАП РСФСР зафиксировал ряд существенно важных положений.

Во-первых, его регулятивное воздействие распространялось только на физических лиц, о чем свидетельствуют нормы ряда ключевых статей его Общей части— 10, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22 гл. 1, а также ряд статей иных глав.

Во-вторых, физические лица привлекаются к административной ответственности исключительно за виновные деяния, т. е. в том случае, если эти лица совершили административные правонарушения умышленно или по неосторожности — ст. 11 и 12 гл. 1 КоАП РСФСР.

В-третьих, на общереспубликанском уровне Кодекс собрал все существовавшие в ту пору составы административных правонарушений, что кардинально облегчило правоприменительным органам и должностным лицам поиск и применение соответствующей нормы закона.

В-четвертых, Кодекс органично соединил в себе ранее разрозненные материальные и процессуальные нормы, рейдирующие административную ответственность, посвятив процессуальным нормам два самостоятельных раздела — четвертый и пятый.

В-пятых, Кодекс впервые унифицировал само производство об административных правонарушениях, закрепив основные стадии этой процедуры, а также порядок исполнения административных взысканий.

Можно приводить иные достоинства названного Кодекса, но главное уже сказано.

Вместе с тем КоАП РСФСР оказался несвободен и от недостатков. Так, он проявил непоследовательность в обеспечении, говоря современным языком, необходимого монополизма, по крайней мере на общереспубликанском уровне, в деле регулирования вопросов административной ответственности, что нашло отражение в ст. 2, 4, 5, 6 гл. 1. Как явствует из содержания перечисленных статей, помимо КоАП в Российской Федерации действовали акты Верховного Совета СССР, его Президиума, Совета Министров СССР, а также акты Верховного Совета РСФСР, органов государственного управления республики, акты местных Советов народных депутатов, их исполнительных комитетов. Как и следовало ожидать, упомянутая непоследовательность уже в скором времени после вступления в силу КоАП РСФСР все более заметно в отрицательном плане стала сказываться на роли самого Кодекса.

Второй период, так сказать, «безоблачного» существования КоАП РСФСР оказался на редкость коротким, поскольку уже с начала 90-х гг., т. е. спустя всего пять-семь лет после вступления его в силу, фактически зародился и стал стремительно набирать темпы своеобразный третий этап в развитии законодательства об административных правонарушениях.

Поскольку этот этап, продолжающийся и сейчас, по своему содержанию и направленности, пожалуй, коренным образом отличается от предшествующего периода, необходимо в связи с этим отметил» некоторые обстоятельства. Как известно, с середины 90-х гг. началась практическая разработка проекта нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Причин для этого было немало. Достаточно сказать, что КоАП РСФСР был законом социалистического государства, а всего лишь через десять лет после его принятия это государство фактически перестало существовать, уступив место государству с иным экономическим, политическим и общественным строем. Ясно, что среди многих новых законов, естественно, необходим и современный Кодекс РФ об административных правонарушениях.

К этому времени, во второй половине 90-х гг., в развитии законодательства об административной ответственности со всей определенностью проявились некоторые новые явления, дающие основания расценивать их как две параллельно действующие, взаимосвязанные и по- своему негативные тенденции. В начале 1999 г. журнал «Правоведение» опубликовал мою статью «О двух тенденциях, разрушающих целостность института административной ответственности», которая затем вошла в Ежегодник российского права за 1998-1999 гг., вышедший в 2000 г. Статья содержит данные о двух, с моей точки зрения, негативных процессах, которые приобрели явные признаки устойчивых взаимосвязанных тенденций.

Как отмечено в статье, одна из тенденций заключалась в том, что на протяжении 90-х гг. беспрепятственно набирал обороты совершенно противоестественный процесс практической декодификации законодательства об административных правонарушениях; другая — проявилась в столь же неестественном распространении административной ответственности сперва на предприятия, учреждения, организаций, объединения и т. д., т. е. на хозяйствующие структуры, а затем вообще на юридических лиц как таковых.

Первая тенденция реально привела к своеобразному «размыванию» единого правового поля, в котором действует институт административной ответственности, и, следовательно, его целостности. Практически дело обстояло таким образом, что на протяжении примерно 10 лет многие составы административных правонарушений, формируемые принимаемыми в этот период нормативными правовыми актами разного уровня, оставались в составе этих актов и вовсе не предназначались для пополнения действующего КоАП РСФСР, систематизированного закона, специально предназначенного для регулирования именно этого вида правонарушений. Не Moiy гарантировать, что собраны абсолютно все нормативные акты такого рода. Такая задача в упомянутой статье мной и не ставилась, ибо, как говорится, на виду оказалось такое их количество, что само по себе дает серьезные основания для выражения крайней озабоченности по этому поводу.

Как это выглядело практически — видно из приводимого ниже перечня нормативных актов, действовавших параллельно с КоАП РСФСР.

Именно эти данные были приведены мной в упомянутой статье в журнале «Правоведение»[919]. Тогда был подведен, как теперь стало ясно,

в Сорокин В. Д. О двух тенденциях, разрушающих целостность института административной ответственности // Правоведение. 1999. № 1.

некий промежуточный итог: к тому времени КоАП РСФСР содержал 278 составов административных правонарушений, а помимо него «располагалось» в правовом поле еще 239 составов!

Далее процесс декодификации развивался следующим образом:

Таким образом, по состоянию на 30 декабря 2001 г. общий итог оказался весьма впечатляющим: в пока еще действующем КоАП РСФСР насчитывается 292 состава административных правонарушений, в то время как за его пределами «обретается» 285 составов (вполне возможно, что учтены не все разрозненные акты). Как говорится, «один к одному». В течение всего лишь немногим менее десяти лет Кодекс РСФСР об административных правонарушениях успешно превратили в «полукодекс»!

Не представляется возможным понять, для чего, например, Градостроительному кодексу Российской Федерации[920] иметь в своем составе ст. 66, в которой сформулированы 18 своих «собственных» составов административных правонарушений. И что мешало законодателю, при наличии специального закона в виде КоАП РСФСР, включить в этот КоАП специальную главу, назвав ее «Административные правонарушения в области градостроительства».

Трудно поверить, но Градостроительный кодекс «отличился» в совершенно несвойственном для законов подобного типа плане. В заключительной ст. 73, п. 2, записано следующее: «Внести изменения в ста- тъю 143 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.., изложив ее в следующей редакции:

Статья 143. Строительство объектов недвижимости без разрешения на строительство.

Строительство объектов недвижимости без разрешения на строительство (самовольная застройка) — влечет наложение штрафа в разме-

ю

ре от десяти до тридцати минимальных размеров оплаты труда» .

Как было отмечено в печати, это, несомненно, уникальный случай, когда кодекс выполняет явно несвойственную ему функцию: вносит изменения в статью другого кодекса. Обычно это делается с помощью специального акта, рассчитанного на однократное исполнение, в данном случае — федерального закона, для этой цели предназначенного. Иное дело кодекс. По самой своей природе он рассчитан на длительную «юридическую жизнь». Пройдут годы, десятилетия, будет, несомненно, принят новый КоАП Российской Федерации, и номер злополучной статьи у него будет другой... И если законодатель не исправит свою ошибку, то по-прежнему Градостроительный кодекс Российской Федерации будет отягощать несуразный «довесок» в виде п. 2 ст. 73 как свидетельство того, что этот пункт родился в «Стране юридического недомыслия»[921].

При внимательном рассмотрении приведенного перечня нормативных юридических актов, устанавливающих помимо КоАП РСФСР административную ответственность, среди них обнаруживаются нормативные акты некоторых федеральных ведомств — органов исполнительной власти, которые ни по каким показателям не могут осуществлять полномочия, присущие, согласно пункту «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации, только законодательной власти.

Что касается Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, то его существование может быть оправданным лишь при одном непременном условии, если он включает в себя все до единого составы административных правонарушений. В этом смысле Кодекс, предназначенный для того, чтобы специально регулировать все вопросы самого распространенного вида юридической ответственности, не может быть ничем иным, кроме как своего рода монополистом. Надо ли доказывать, что КоАП РФ — именно та форма правового монополизма, которая единственно отвечает требованиям эффективности регулирования этого вида общественных отношений, требованиям, характерным для правового государства. Параллельное же существование КоАП РФ с десятками отдельных нормативных актов разного уровня, регулирующих «свои» административные правонарушения, является бессмысленным[922].

Между тем в административно-правовой литературе это явно ненормальное состояние дел оценено, на мой взгляд, неадекватно его опасности. По мнению Д. Н. Вахраха, процесс декодификации законодательства об административных правонарушениях имеет две причины. Первая заключается в том, что кодекс (имеется в виду действующий КоАП РСФСР. — В. С.) объединил только нормы об ответственности граждан, а йовое законодательство либо устанавливает административную ответственность только организаций, либо и граждан, и организаций.

Второй причиной, по мнению автора, стало бурное законотворчество Субъектов Российской Федерации[923]. Однако то, что Д. Н. Бахрах считает причинами, на самом деле таковыми не являются, ибо никакими причинами невозможно объяснить, а тем более оправдать процесс так называемой декодификации, являющийся противоестественным с любой точки зрения. Автор не дает ответа на главный вопрос, почему оказывается возможным такое. Ведь, идя по этому пути декодификации, мы, вне всякого сомнения, в не очень отдаленном будущем возвратим данную область законодательства в «пещерное» состояние, в котором она пребывала до 1985 г., вместо того чтобы обеспечить единообразное регулирование всех оттенков административной ответственности в одном всеохватывающем документе, каким только и может быть Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

В таком, довольно неприглядном, виде, в состоянии постоянно возрастающей раздробленности находилось законодательство об административных правонарушениях ко времени принятия нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Пришла пора принимать кардинальные решения. О характере такого решения мы узнаем в следующих разделах настоящего комментария.

III

Если первая тенденция, напомню, связанная с декодификацией, наносит целостности института административной ответственности, так сказать, количественный ущерб, то вторая — посягает уже на качественную характеристику названного института, в чем прежде всего и проявляется ее опасность.

Суть дела в следующем. Примерно с начала 80-х гг. появляются специальные законы и иные нормативные правовые акты федерального уровня, которые, помимо действующего КоАП РСФСР, стали устанавливать административную ответственность теперь уже на предприятия, учреждения, организации, иные подобного рода структуры, преимущественно хозяйственного, производственного назначения. Одним из первых таких актов стал Федеральный закон «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства» от 17 декабря 1992 г14.

Согласно ст. 2 Закона, предприятия, независимо от их ведомственной подчиненности и форм собственности, выполняющие проектные, строительно-монтажные работы, производящие строительные материалы, конструкции и изделия, являющиеся заказчиком в строительстве или совмещающие функции заказчика и подрядчика, подвергаются штрафу, налагаемому в административном порядке, за следующие правонарушения: за строительство объекта без полученного в установленном порядке разрешения; за нарушения обязательных требований нормативных актов в области строительства при выполнении проектных, строительномонтажных работ, при производстве строительных материалов, конструкций и изделий, влекущие снижение параметров прочности производимых строительных материалов, конструкций и изделий, снижение или потерю прочности, устойчивости, надежности зданий, строений, сооружений, их частей или отдельных конструктивных элементов; за уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний, выданных органами Государственного архитектурно- строительного надзора Российской Федерации; за осуществление строительной деятельности без полученной в установленном порядке лицензии; за нарушение правил приемки объекта в эксплуатацию.

Несколько примечательных деталей, содержащихся в Законе. Во- первых, помимо традиционного штрафа, Закон установил в п. 3 ст. 2 новую меру административного взыскания— приостановление действия лицензии на осуществление строительной деятельности сроком до трех месяцев; во-вторых, представительным органам государственной власти республики в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей городов Москвы и Ленинграда Закон предоставил право принимать нормативные правовые акты, устанавливающие на их территориях административную ответственность за другие виды правонарушений в области строительства, предусматривать иные размеры штрафа, но не выше верхних пределов санкций, установленных за соответствующие правонарушения Законом; в- третьих, что весьма любопытно, дела о правонарушениях, гфедусмот- ренных настоящим Законом, рассматриваются органами Государственного архитектурно-строительного контроля Российской Федерации в порядке, установленном гл. 21 КоАП РСФСР (курсив мой. — В. С).

Пикантность данной ситуации заключается в совершенно неосновательном обращении к гл. 21 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях — закона, который вовсе не предназначен для привлечения к ответственности коллективных субъектов. Более того, названный Кодекс по понятным причинам даже не включает предприятия, организации и прочие структуры в перечень лиц, которые могут участвовать в производстве по делам об административных правонарушениях. Именно поэтому ссылка на гл. 21 КоАП РСФСР совершенно беспочвенна.

В полном соответствии с логикой зарождающегося явления, вслед за Федеральным законом от 17 декабря 1992 г. — материальным нормативным актом, последовал процессуальный документ — постановление Правительства Российской Федерации от 27 июля 1993 г., которым было утверждено «Положение о порядке наложения штрафов за правонарушения в области строительства»[924]. Видимо, понимая, что обращение

Закона к гл. 21 КоАП РСФСР является безосновательным, Правительство Российской Федерации установило свой, параллельно существующий с разделами IV и V КоАП РСФСР, порядок производства по делам об административных правонарушениях в области строительства. Стало быть, оно «пошло другим путем».

Чтобы более не возвращаться к административно-процессуальным аспектам анализируемой тенденции, приведу лишь некоторые места из этого документа.

Так, правомочные рассматривать дела подобного рода должностные лица должны известить о времени и месте рассмотрения дела заинтересованных лиц. При этом в обязательном порядке приглашаются руководители предприятий, «виновных в правонарушении»... Ничего себе формулировка: приглашаются «невиновные руководители виновных предприятий».

Далее. При рассмотрении дела о правонарушении, допущенном при выполнении строительно-монтажных работ, должностное лицо устанавливает также степень вины в этом правонарушении подрядчика, заказчика, проектной организации, предприятий по производству строительных материалов, конструкций и изделий. Примечательно, что приглашаются не конкретные виновники— персонально обозначенные руководители и должностные лица, а сами организации. Не здесь ли корень: административные правонарушения в области строительства совершают одни, а административную ответственность за это несут совершенно другие субъекты, в тени которых, естественно, оказываются конкретные виновники правонарушений. Как говорится, субъект правонарушения и субъект ответственности не совпадают. Однако такой поворот дел совершенно не учитывается ни материальным Законом от 17 декабря 1992 г., ни постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июля 1993 г. Попытка связать воедино ответственность этих двух категорий участников будет предпринята позднее, а именно в новом Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, о чем еще разговор предстоит.

органы РФ и субъектов РФ, Правительство РФ, правительства и администрации субъектов РФ, а при стихийных бедствиях и эпидемиях—и органы местного самоуправления.

При этом ссылка на положения КоАП РСФСР неправомерна, поскольку с момента принятия Конституции Российской Федерации названные положения КоАП вступили в противоречие с п. «к» ст. 72 Конституции России. Тот факт, что это противоречие сохранялось до 1 июля 2002 г., следует адресовать в веде упрека федеральному законодателю (см.: Административное право / Под ред. Ю. М. Козлова и Л. Л. Попова М., 2000. С. 338).

В этом ряду следует упомянуть еще одно постановление Правительства Российской Федерации процессуального характера— «Положение о рассмотрении федеральными органами власти по регулированию естественных монополий дел о нарушениях Федерального закона «О естественных монополиях», принятое 24 марта 2000 г.16 Здесь установлен ряд «своих» процессуальных правил, регулирующих порядок рассмотрения данной категории дел. Так, например, ст. 22 Положения гласит. «Рассмотрение дел о наложении штрафа на субъекта естественной монополии осуществляется в соответствии с настоящим Положением».

Следуя этому примеру, и другие федеральные органы исполнительной власти также начинают обзаводиться собственными процессуальными правилами рассмотрения соответствующих дел об административных правонарушениях. Так, постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 7 июня 1999 г. утверждено «Положение

о              порядке рассмотрения дел и наложения штрафов за нарушения законодательства Российской Федерации о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»17.

Итак, «процесс пошел», постепенно обогащаясь новыми подробностями, но одновременно испытывая все возрастающие трудности.

Упомянутые трудности чисто юридического плана просто не могли не возникнуть, ибо строилась в известном смысле искусственная конструкция, опирающаяся при этом на «несущие детали», которые по своей природе были для нее совершенно чужеродными. Но поскольку их нечем было заменить ни в частности, ни вообще, приходилось идти на всевозможные ухищрения. А поскольку «конструкция», образующая содержание второй рассматриваемой тенденции, создавалась одновременными усилиями ряда ведомств, то и результаты этих усилий оказывались весьма своеобразными. Вот несколько примеров на этот счет.

Распространение административной ответственности на коллективных субъектов, как и следовало ожидать, определенным образом соединилось с рассмотренной ранее первой тенденцией в части определения, что считать административным правонарушением.

Сопоставим позиции трех авторитетных источников федерального уровня и обнаружим следы творческого подхода к данному предмету: у каждого из них свое понимание административного правонарушения и элементов его состава.

КоАП РСФСР, ст. 10: «Административным правонарушением (проступком) признается посягающее на государственный или общественный порядок, социалистическую собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность». Напомню читателю, что субъектом административного правонарушения КоАП РСФСР признает только физическое лицо. В соответствии со ст. 230 Таможенного кодекса Российской Федерации «нарушением таможенных правил признается противоправное действие либо бездействие лица, посягающее на...» Далее цитировать не имеет смысла, ибо главное сказано и, кроме того, текст статьи явно претендует на роль примера, демонстрирующего, как не надо формулировать статьи закона. Для полноты картины необходимо отметить, что

ч.              5 ст. 231 ТК РФ предусматривает административную ответственность физических лиц и должностных лиц в случаях нарушения ими таможенных правил умышленно или по неосторожности 8. Иную позицию занимает Налоговый кодекс Российской Федерации (ч. 1). Как сказано в ст. 106, «налоговым правонарушением признается виновно совершаемое противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, налогового агента и их представителей, за которое настоящим Кодексом установлена ответственность». При этом ст. 107 поясняет, что подобного рода нарушения могут совершать «организации и физические лица». А из смысла п. 4 ст. 108 следует, что за данные правонарушения наступает ответственность административная, коль скоро эти деяния не содержат признаки преступления.

Итак, три кодекса — три различных подхода к одному и тому же правовому явлению — административному правонарушению. В первом случае (КоАП РСФСР) административная ответственность наступает за противоправные виновные деяния физических лиц; во втором (Таможенный кодекс РФ) — за противоправные виновные деяния физических лиц и противоправные деяния юридических лиц; в третьем (Налоговый кодекс РФ) — за противоправные виновные деяния физических и юридических лиц.

Здесь уместно остановиться, чтобы воздать должное Налоговому кодексу РФ: он, уважая юридическую классику, привлекает юридических лиц не вообще, а за виновные правонарушения, которые, естественно, могут быть как умышленными, так и неосторожными (п. 2 ст. 110 Налогового кодекса РФ). Все строится по классической схеме. За что же тогда воздается? Только за оригинальный способ «определения» вины юридического лица (организации как налогоплательщика), авторство которого принадлежит п. 4 ст. 100: «Вина организации в совершении налогового правонарушения определяется в зависимости от вины ее должностных лиц либо ее представителей, действия (бездействие) которых обусловили совершение данного налогового правонарушения».

Несомненно, это новое слово в законодательной практике, и оно по праву принадлежит Налоговому кодексу РФ. Все теперь оказывается очень просто: совершило должностное лицо организации налоговое правонарушение, скажем, умышленно, стало быть, в этом уйысле повинна и вся организация... Совершил представитель организации налоговое правонарушение по неосторожности, например,. забыл подать декларацию, как того требует ст. 116, и вся организация, оказывается, «слегка запамятовала».

В процитированной фразе, правда, есть не совсем понятное положение: названы два вида налоговых правонарушителей — должностное лицо и представитель. Из данного контекста явствует, что представитель, названный отдельно, не относится к должностным лицам. Тогда кто же он такой, если его деяния (действия или бездействие) способны определять вину целой организации?

Однако вот какая карусель получается. Пункт 4 ст. 108 Налогового кодекса РФ гласит: «Привлечение организации к ответственности за совершение налогового правонарушения не освобождает ее должностных лиц (а представителей?— В. С.) при наличии соответствующих оснований от административной, уголовной или иной ответственности, предусмотренной законами Российской Федерации».

Значит, опираясь на п. 4 Ьт. 108 НК РФ, привлекаем организацию к ответственности за налоговое правонарушение и решаем вопрос об административной ответственности ее должностных лиц. Но мы не можем этого сделать, ибо согласно п. 4 ст. 110 НК РФ, прежде чем привлечь эту самую организацию к упомянутой ответственности, надо, естественно, определить ее вину (куда без вины денешься). Но определить вину организации возможно только по форме вины соответствующих должностных лиц, а также и представителей, как того требует п. 4 ст. 110 НК РФ... Ну прямо как у Козьмы Пруткова: «Где начало того конца, которым оканчивается начало»!

Думается, что даже предложенная читателю краткая характеристика положения дел (о последующем развитии этих дел несколько позже) в законодательном распространении административной ответственности на юридических лиц, как различные виды коллективных субъектов, позволяет квалифицировать это состояние как устойчивую тенденцию. Более того, в уже упоминавшемся Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 октября 1998 г. по запросу Законодательного собрания Нижегородской области есть любопытные, в юридическом плане, строки: «Что касается вопроса о возможности привлечения юридических лиц к административной ответственности, то он решен федеральным законодателем в ряде актов, принятых после введения в действие Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. В частности, юридические лица могут быть привлечены к административной ответственности в сфере налоговых и таможенных отношений, строительства и градостроительства, обеспечения пожарной безопасности»[925].

В связи с тем, что Конституционный Суд Российской Федерации не высказал своего отношения к происходящему процессу декодификации законодательства об административных правонарушениях, то федеральный законодатель, круто изменивший свою линию в этом вопросе, как будет показано позднее, некоторым образом оказался несколько «ненадежным», на действия которого не всегда можно положиться.

Справедливости ради надо сказать, что в своеобразном положении оказались и некоторые авторы, которых соответствующим образом «подвел» федеральный законодатель. Например, П. И. Кононов как положительный факт оценивает существование административной ответственности, применяемой таможенными, налоговыми и некоторыми иными органами исполнительной власти, за совершение, как выражается автор, соответствующих отраслевых правонарушений[926]. Теперь же, в свете Федерального закона «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30 декабря г., названный факт, хотя бы применительно к таможенным органам, придется квалифицировать как отрицательный.

Надо сказать, что административно-правовая литература, как учебная, так и монографическая, содержит ряд весьма оригинальных высказываний по поводу понятия и особенностей вины юридических лиц.

В одном из новейших учебников по административному праву двумя авторами, к сожалению, без необходимых пояснений, предложены два взаимоисключающих друг друга положения, касающиеся существа административной ответственности как таковой. В первом случае отмечается, что «правонарушитель подлежит административной ответственности только за совершение тех опасных действий или бездействие и их вредных последствий, в отношении которых установлена его личная вина»[927]. С этим нельзя не согласиться. И уже согласившись, примерно через двадцать страниц учебника встречаем уже нечто иное, совершенно ни на что не похожее. «В административном праве, — пишет другой автор, — может существовать комплексное понимание вины юридического лица, включающее объективный и субъективный подходы.

Объективная вина — это вина организации с точки зреййя государственного органа, налагающего административное взыскание в зависимости от характера конкретных действий или бездействия юридического лица, нарушающего установленные правила; субъективная вина — отношение организации в лице ее коллектива, администрации, должностных лиц к противоправному деянию»[928].

Хорошенькое дело! Если вспомнить классическую формулу вины, которая есть не что иное, как психическое отношение лица и к совершенному им деянию, и к его последствиям, то на этом фоне процитированное положение учебника по административному праву выглядит, мягко говоря, невразумительным.

Во-первых, так называемая объективная вина представлена как тавтология — «вина есть вина с точки зрения». Даже в искусственном словосочетании «объективная вина» существительное «вина» ни в коей мере не утрачивает характер индивидуального отношения кого-то к чему-то.

Во-вторых, «субъективная вина» — словосочетание, в котором прилагательное является излишним, в данной трактовке не может «не распадаться» на множество* вариантов индивидуального восприятия и отношения к факту правонарушения: у администрации— одно, с вариациями — у каждого из представителей администрации, у должностных лиц — у каждого, естественно, свое, а в совокупности весьма разнообразное; что касается коллектива, то тут и говорить нечего.

В-третьих, существенный практический вопрос: кто и как должен будет выявлять вину, т. е. отношение к содеянному, в той последовательности, которая намечена автором, — у коллектива, затем у администрации, далее у должностных лиц... И все это, заметим, по поводу конкретного административного правонарушения!

Как считает А. А. Солдатов, «виновность юридического лица предопределяется виновностью его руководителя. Она может выражаться в форме умысла или неосторожности»[929]. О чьей вине, собственно говоря, идет речь — руководителя или юридического лица, руководимого им? Конечно, элементарная логика подсказывает единственно верный вариант, касающийся руководителя, ибо, по меткому замечанию В. В. Денисенко, «наделять юридическое лицо (т. е. юридическое понятие) психическими возможностями бессмысленно»[930].

«Вне всякого сомнения, — пишет В. В. Денисенко, — вину следует рассматривать в качестве обязательного признака при установлении физического лица, а значит объективное вменение в уголовном праве и административном праве (для данной категории субъектов) — недопустимо. Вместе с тем, в отличие от уголовного права, являющегося публичным правом «в чистом виде», и от гражданского права — права цивильного, — административное право следует рассматривать как право частнопубличное, в котором принцип презумпции невиновности сочетается с принципом презумпции виновности юридических лиц»25.

Вероятно, в какой-то степени административное право можно рассматривать как частнопубличное. Но в том-то и дело, что именно институт административной ответственности, как юридическая форма государственного принуждения, в структуре административного права в полном объеме и без всяких изъятий в «чистом виде» является институтом публично-правовым. Не случайно материальные и процессуальные нормы, регулирующие административную ответственность, сосредоточены в специализированном федеральном законе — Кодексе РФ об административных правонарушениях.

Возникает закономерный вопрос: кому и зачем нужны всевозможные ухищрения— на первый взгляд «хитроумные», а на самом деле бессмысленные формулировки относительно вины юридических лиц и т. д. Ведь в конечном счете— это попытки замаскировать принцип объективного вменения. Вот и В. В. Денисенко не исключает того, что «в дальнейшем административная ответственность юридических лиц

будет строиться исключительно на объективном вменении», хотя по его собственному признанию, автор «далек от того, чтобы такой шаг был поспешным и недостаточно аргументированным»[931].

Но вот серьезное свидетельство другого рода. Судья Конституционного Суда Российской Федерации A. JI. Кононов в Особом мнении по поводу Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 апреля 2001 г. по делу и проверке конституционности ряда положений Таможенного кодекса Российской Федерации отметил, что практика привлечения организаций к административной ответственности в таможенной сфере имеет «простое объяснение в ведомственном интересе, поскольку существенным образом облегчает таможенным органам процедуру привлечения к ответственности, не обременяя их обязанностью доказывания вины».              *4

Вот где «зарыта собака». Понятно, что «ведомственный интерес» отнюдь не ограничивается таможенной сферой, как показывает действительность, налицо устойчивая и активная тенденция к расширению сферы действия этого «интереса». К тому же он получает юридическое закрепление в соответствующих правовых нормах, в которых, как отметил судья А. Л. Кононов, требования установления вины в отношении юридических лиц практически приводят к объективному вменению.

Объективное вменение — весьма опасное явление, несовместимое с правовым государством и обществом, поскольку начисто, в угоду «ведомственному интересу» отрицает такие основополагающие категории, как вина, презумпция невиновности, бремя доказывания и т. п.

«То, что ответственность за нарушение таможенных правил, — подчеркнул судья A. JI. Кононов, — носит публичный административно-правовой характер, неоднократно отмечалось Конституционным Судом Российской Федерации (например, в Постановлении от 11 марта 1998 г.). Здесь, в отличие от гражданско-правовой ответственности, существует неравноправие сторон, действуют отношения власти и подчинения между государственным органом, налагающим взыскание, и субъектом ответственности. И именно поэтому презумпция невиновности носит характер особой конституционной и общеправовой гарантии от произвола обвиняющей власти...»[932]

Здесь придется сделать небольшое отступление, чтобы попытаться выяснить, почему вообще возникла проблема привлечения к административной ответственности коллективных субъектов, в том числе и юридических лиц. И почему потребовалось приспособить фундаментальную правовую категорию — категорию вины — к юридическим лицам, если она применительно к таким видам юридической ответственности, как уголовная, административная и дисциплинарная, может существовать исключительно как индивидуальное психическое отношение данного физического лица к содеянному и его последствиям, обязательно проявляясь при этом в соответствующей форме личного волеизъявления конкретного человека, деяние которого (действие или бездействие), предусмотренное законом, стало основанием для привлечения его к одному из трех названных видов юридической ответственности.

Если говорить кратко, то проблема ответственности юридических лиц, прежде всего хозяйствующих субъектов различной формы собственности, возникла под влиянием потребностей самой жизни, нарождающихся экономических условий, вызванных возвращением в стране частной собственности. Эта проблема стала все больше привлекать к себе внимание с начала 90-х гг.

Стремительно множились случаи нарушений российских законов разного рода предприятиями, объединениями, всевозможными коммерческими структурами на фоне почти полного отсутствия законодательного регулирования указанных ситуаций. Понятно, что в первую очередь требовалось найти действенные формы привлечения к реальной ответственности такого рода группы субъектов права.

При этом в арсенале государства имеются четыре вида юридической ответственности: уголовная, административная, дисциплинарная и гражданско-правовая. Какой вид наиболее подходит для решения проблемы ответственности юридических лиц? Уголовная отпадает, поскольку она изначально «приспособлена» только к регулированию ответственности физических лиц. Дисциплинарная— явно не годится, ибо объявлять дисциплинарное взыскание юридическому лицу просто смешно. Гражданско-правовая ответственность по своей природе, как говорится, подходит более всего, но она не очень привлекательна из-за своей «медлительности» — достаточно сложной и длинной процедуры ее реализации обязательно через суд, которому, как известно, еще надо доказать свою правоту, и нет гарантии, что это удастся сделать.

Словом, «все взоры» обратились на ответственность административную, которая, вроде бы, по всем параметрам подходит к новым ситуациям. Во-первых, она охватывает всю сферу государственного управления, в том числе и экономическую, во-вторых, реализуется преимущественно и главным образом органами исполнительной власти (и лишь за отдельные правонарушения — судьями), в-третьих, что, пожалуй, главное— административная ответственность по своей природе является весьма оперативной, здесь не требуются длительные процедуры, да и сроки достаточно привлекательные, в-четвертых, этот вид ответственности имеет в своем арсенале удобную и, значит, привлекательную меру— штраф, которому, руководствуясь государственным фискальным интересом, совсем не трудно придать такие параметры, чтобы, с одной стороны, дать почувствовать юридическому лицу, что так делать нельзя, а с другой — более или менее ощутимо пополнить государственную казну, страдающую от постоянного дефицита.

Словом, административная ответственность — это такой вид юридической ответственности, который, кажется, без особых хлопот и усилий позволит решить «все и сразу».

Видимо, так или примерно так рассуждали «заинтересо^нные силы», постепенно вводя с начала 90-х гг. административнукгответствен- ность сперва для «предприятий, учреждений, организаций и объединений», а затем и вообще для юридических лиц в виде штрафа соответствующего размера.

И процесс пошел. Правда, в эту картину явно не вписывались два довольно «неприятных» обстоятельства: действующий Кодекс РСФСР об административных правонарушениях и основополагающая для административной ответственности категория вины.

Как известно, к началу упомянутого процесса уже несколько лет с января 1985 г. действовал Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, вобравший в себя, как это ему и положено, все составы административных правонарушений, которые по представлениям тех времен могли совершать индивидуальные субъекты, т. е. прежде всего граждане России. Это препятствие в виде КоАП РСФСР было преодолено легко и изящно: его просто игнорировали вновь принимаемые законы об административных правонарушениях коллективных субъектов. Эти нормативные правовые *акты включить в Кодекс было просто невозможно, поскольку он не был рассчитан на применение к коллективным субъектам. Таким образом, КоАП РСФСР остался сам по себе, а текущее законодательство в этой области пошло «другим путем», в скором времени реально превратив его в «полу ко деке».

Со вторым обстоятельством — с категорией вины как основанием административной ответственности — дело серьезно осложнилось без всяких видимых перспектив выхода из положения. Игнорировать принцип вины было нельзя, ибо мы сразу получали объективное вменение— явление, непригодное для демократического государства. Тут нужны были иные решения, и нормативно воплотить эти решения предстояло новому Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях.

Для полноты картины вернемся к проекту названного Кодекса на заключительной стадии его подготовки. Даже по неполным, отрывочным данным, отдельным публикациям достаточно ясно просматривались трудности подготовки проекта, попытки преодолеть его внутренние противоречия. Так, например, вариант проекта, опубликованный в 1998 г., соглашался с параллельным существованием иных законов, предусматривавших административную ответственность за определенные виды правонарушений (Таможенный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ и некоторые другие).

Далее. Сравним между собой три ключевые статьи проекта: ст. 1.5 «Презумпция невиновности»; ст. 1.6 «Принцип вины» и статью 2.1 «Административное правонарушение». Поскольку речь пойдет о кардинальных положениях, названные статьи целесообразнее всего процитировать.

Статья 1.5 гласит: «Физическое или юридическое лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном настоящим Кодексом порядке».

Согласно же ст. 1.6 «физическое или юридическое лицо подлежит административной ответственности только за те нарушения, в отношении которых установлена его вина. Административная ответственность за невиновное причинение вреда физическим лицом не допускается» (курсив мой. — В. С.).

Итак, вина однозначно объявляется органическим элементом, необходимым для привлечения к административной ответственности не только физических, но и юридических лиц.

А далее— совершенно неожиданный «пассаж»— ст. 2.1, в которой сказано уже нечто другое, не сопрягающееся с двумя предыдущими процитированными статьями: «Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие либо бездействие физического лица или противоправное действие либо бездействие юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации установлена административная ответственность. Назначение административного взыскания на юридическое лицо не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо» (курсив мой. — В. С.).

Стало быть, для привлечения юридического лица к административной ответственности однозначно требуется его вина (ст. 1.5 и 1.6), а основанием такой ответственности является всего лишь противоправное деяние оного юридического лица! Неустранимое противоречие между ст. 1.5 и 1.6, с одной стороны, и ст. 2.1 — с другой, является поучительным свидетельством непригодности попытки встроить совершенно посторонний «агрегат» в классическую конструкцию института административной ответственности. Ведь если продолжить логику ст. 1.5 и 1.6, то неизбежно придется четко сказать и о формах вины юридических лиц, привлекаемых за административные правонарушений!, формах вины, специфичных именно для коллективных субъектов отличающихся от форм вины лиц физических настолько, насколько вообще физические лица отличаются от лиц юридических. Использовать же формы вины, свойственные физическим лицам, практически невозможно без ущерба для здравого смысла.

В конце декабря 2000 г. все перипетии, связанные с разработкой проекта нового КоАП РФ, подошли, казалось бы, к счастливому концу. Государственная Дума превратила проект в Кодекс, Совет Федерации с этим превращением согласился, и Кодекс РФ об административных правонарушениях поступил на подпись Президенту Российской Федерации.

И тут случилась осечка. 28 декабря 2000 г. «Российская газета» под заголовком «Президентское вето» сообщила следующее: «Президент Российской Федерации В. Путин отклонил Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и направил об этом письма Председателю Совета Федерации Е. Строеву и Председателю Государственной Думы Г. Селезневу.

По мнению Президента, *в Кодексе содержатся концептуальные недостатки. Некоторые его положения не в полной мере соответствуют Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

В частности, в Кодексе не дается определение понятия вины — одного из обязательных признаков административного правонарушения. «При этом толкование понятия вины в форме умысла или неосторожности в классическом ее понимании, то есть как психического отношения лица и к совершаемому им действию (бездействию), и к его последствиям, на мой взгляд, вряд ли применимо к юридическим лицам как к субъектам административных правонарушений. Полагаю, что в Кодексе должно быть дано

соответствующее определение, в том числе установлены критерии виновности юридических лиц», — подчеркнул Президент»28.

Наступила пауза длительностью около года. В конце 2001 г., как сообщалось в средствах массовой информации, Г осу дарственная Дума, в результате достигнутого компромисса, вновь приняла, Совет Федерации согласился и 30 декабря 2001 г. Президент Российской Федерации

В.              Путин подписал, а «Российская газета» уже 31 декабря 2001 г. опубликовала новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

Как бы там ни было, но принятие нового КоАП РФ — важное событие в отечественном законодательстве и прежде всего в области регулирования вопросов административной ответственности. В новом КоАП РФ много положительных сторон, выгодно отличающих его в этом плане от предыдущего КоАП РСФСР.

Однако нельзя не признать, что в новом Кодексе Российской Федерации заложены и такие положения принципиального свойства, которые, на мой взгляд, чреваты серьезными отрицательными последствиями.

IV

Прежде чем обратиться к анализу ключевых положений нового КоАП РФ, необходимо высказать несколько предварительных замечаний. Во-первых, с целью формирования у читателя более полного представления об архитектонике нового КоАП полезно сопоставить его в этом плане с предшественником— Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, сыгравшим заметную роль в формировании законодательства в этой области государственной деятельности. Одновременно можно будет помочь читателю выявить и некоторые, так сказать, технические, особенности нового КоАП РФ, статьи которого пронумерованы таким образом, что без калькулятора не представляется возможным выявить его ключевые параметры — общее количество статей, количество составов административных правонарушений, содержащихся в его Особенной части и т. д.

Таким образом, имеются определенные структурные различия между названными кодексами. Особенно они видны при сопоставлении II, III и IV разделов.

Во-вторых, в порядке общего знакомства с комментируемым документом необходимо отметить исключительно важное значение его первого раздела. Не будет преувеличением сказать, что нормы этого раздела КоАП РФ, равно как и аналогичных разделов других кодексов Российской Федерации, несут большую правовую и социальную нагрузку, особенно если pe4jgt; идет о кодексе, специально предназначенном для регулирования соответствующего вида юридической ответственности. А применительно к КоАП РФ имеется в виду самый распространенный вид юридической ответственности — административной.

Конечно, не все нормы первого раздела в равной степени имеют такую нагрузку. Но среди них есть правила, которые формируют своего рода идеологию данного Кодекса, выстраивают определенную магистраль, по которой развертывается регулирующее воздействие норм последующих разделов, например, закрепляющих составы административных правонарушений, систему и полномочия субъектов, правомочных рассматривать дела об административных правонарушениях, регулирующих порядок производства по делам об административных правонарушениях и т. д.

Надо ли доказывать, что ряду норм первого раздела, своего рода несущим конструкциям сложного «юридического сооружения», каким несомненно является КоАП РФ, должны быть предъявлены чрезвычайно высокие требования, ибо малейший дефект в формулировании таких фундаментальных юридических правил с большой степенью вероятности может повлечь серьезные отрицательные последствия.

С другой стороны, четко сформулированная правовая норма такого рода способна внести существенные изменения в действующее законодательство.

В этом плане, несомненно, привлекает к себе внимание норма п. 1 ст. 1.1 КоАП РФ, который гласит: «Законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях».

Значит, новый КоАП РФ в соответствии с п. «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации с 1 июля 2002 г. на федеральном уровне стал единственным законом, регулирующим все вопросы административной ответственности, независимо от отраслевой «принадлежности» соответствующих административных правонарушений. Это значит, что ни один федеральный закон, помимо КоАП РФ, не может отныне содержать ни одной нормы, относящейся к институту административной ответственности.

Первым шагом в реализации этого принципиальной важности положения стал Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», в соответствии с которым полностью или частично утрачивают силу 137 федеральных законов, имевших ранее отношение к регулированию вопросов административной ответственности.

Особенно «пострадал» Таможенный кодекс Российской Федерации, ранее относящийся к категории, так сказать, «неприкасаемых». С 1 июля 2002 г. перестали действовать его статьи: 230-289, 291-299, 306- 366, 386, гл. 49-51 разд. X, гл. 63 разд. XIV — всего 166 статей, т. е. примерно 35% общего числа его статей. Прилагательное «неприкасаемый» применительно к Таможенному кодексу употреблено не случайно. Дело в том, что на извилистом пути подготовки проекта нового Кодекса РФ об административных правонарушениях одно время в нем была статья, которая указывала на то, что «в порядке исключения» Таможенный кодекс имеет свои составы административных правонарушений (52 состава), а также процессуальные нормы, регулирующие порядок привлечения к административной ответственности за правонарушения в таможенной области.

Затем исключение распространилось на Градостроительный кодекс РФ, первую часть Налогового кодекса РФ и далее на ряд текущих законов. А результат известен: понадобилось всего несколько лет «расползания» исключения, чтобы КоАП РСФСР превратился в «полукодекс».

Пресловутый принцип «в порядке исключения», как известно, обладает странной особенностью: он никогда не ограничивается, так сказать, единственным числом, а всегда стремится к неопределенно возрастающему числу исключений, постепенно и наклонно приводя к ликвидации того главного правила, исключением из которого кОгда-то стало само исключение.

К сожалению, есть основания полагать, что таким исключением теперь становятся положения другого «неприкасаемого» кодекса России, а именно ст. 116-129 ч. 1 Налогового кодекса Российской Федерации, содержащие 14 составов административных правонарушений, за совершение которых, согласно п. 3 и 4 ст. 108 Налогового же кодекса, наступает административная ответственность. При этом, Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», вопреки указанию п. 1 ст. 1.1 КоАП РФ, из упомянутых 14 составов административных правонарушений неизвестно по какой причине отменил с 1 июля г. только одну — ст. 124 «Незаконное воспрепятствование доступу должностного лица налогового органа на территорию или в помещение». Остальные 13 статей, формулирующих «свои» составы административных правонарушений, остались в неприкосновенности и образуют то самое пресловутое «исключение».

Однако существование нынешнего «исключения» порождает пря- мо-таки удивительную юридическую картину, которая едва ли не впервые образовалась в новом законодательстве, регулирующем административную ответственность.

К 1 июля 2002 г. ничего не изменилось. Мы стали свидетелями редкостного явления: начал действовать юридический «дуэт», участниками которого стали Налоговый кодекс РФ и Кодекс РФ об административных правонарушениях. Вот как это выглядит:

Если Государственная Дума не перенесет нормы об административной ответственности из Налогового кодекса в КоАП, где им и надлежит пребывать, то после 1 июля 2002 г. останется только одно: договориться, как эти два кодекса будут вести свой «дуэт». Видимо, оба сразу на одного нерадивого налогоплательщика — это, пожалуй, слишком. Ведь при тождестве диспозиций указанных статей санкции у них совершенно разные. Может быть такой вариант: по четным дням месяца нарушителей привлекает один кодекс, а по нечетным — другой или наоборот...

В связи со сказанным становится очевидной принципиальная особенность юридических норм, так сказать, стратегической направленности: их положения несовместимы ни с какими исключениями, особенно когда дело касается юридической ответственности, в том числе и ответственности административно^.

Если говорить серьезно, то законодательно не составит труда преодолеть на федеральном уровне упомянутый остаток принципа «в порядке исключения» и обеспечить полную концентрацию нормативного материала, касающегося административной ответственности, в новом КоАП РФ. Это полностью выстроит в единую линию положения п. 1 ст. 1 Уголовного кодекса РФ и п. 1 ст. 1.1 КоАП РФ — двух федеральных систематизированных законов, каждый из которых функционально в полном объеме, «монопольно» обеспечивает регулирование соответственно уголовной и административной ответственности. Исходя из этого, не могу согласиться с мнением JI. Иванова, полагающего, ЧТ9 «необходимо, наконец, отойти от традиции некритического перенесения уголовно-правовых конструкций вины в административное право»[933].

Здесь, скажем прямо, претензия явно не по адресу, ибо «уголовноправовые конструкции вины» абсолютно ни при чем, поскольку они, в отличие от многих законов об административных правонарушениях и, к сожалению, нового КоАП РФ, ясно и недвусмысленно отражают сущность вины как категории общеправового характера. Более того, в любом учебнике по теории права можно прочитать о том, что к принципам юридической ответственности относятся: законность, ответственность за вину, справедливость, гуманизм, целесообразность, неотвратимость, индивидуальность[934] (курсив мой. — В. С.).

А вот когда распространяется административная ответственность на коллективных субъектов — предприятия, учреждения и подобного рода структуры — и делается это явно негодными средствами, используя формы вины индивидуальных субъектов, тогда, конечно, «уголов- но-правовые конструкции вины» — явная помеха, от которой хорошо бы избавиться поскорее и полностью.

С моей точки зрения, федеральный законодатель поступил, мягко говоря, опрометчиво, отказавшись от упомянутой традиции, и анализ того, что из этого получается, составляет содержание следующего комментария.

V

Центральное положение в разд. I «Общие положения» занимают статьи главы второй: ст. 2.1 «Административное правонарушение»; ст. 2.2 «Формы вины»; ст. 2.4 «Административная ответственность должностных лиц»; ст. 2.10 «Административная ответственность юридических лиц». Названы не все статьи данной главы, а лишь те, которые так или иначе обосновывают концепцию привлечения к административной ответственности юридических лиц.

«Связке» этих статей главы второй логически предшествуют две статьи— 1.4 и 1.5. Согласно п. 1 ст. 1.4, «лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств».

Здесь специально следует отметить тот факт, что ст. 1.4 КоАП РФ — первая, которая в ряду других норм распространила административную ответственность на юридических лиц, официально признав их на уровне федерального закона субъектами данного вида юридической ответственности. Теперь, стало быть, в определенном плане деятельность юридических лиц впервые оказывается «в зоне внимания» одновременно двух кодексов — Гражданского кодекса РФ и Кодекса РФ об административных правонарушениях.              **              .

Статья 1.5 «Презумпция невиновности» устанавливает, что:

«1. Лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа должностного лица, рассмотревших дело. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица».

В гл. 2 КоАП РФ ключевая роль, безусловно, принадлежит ст. 2.1, три пункта которой, образно говоря, по нарастающей кривой закрепляют основания для привлечения к административной ответственности юридических лиц. Именно вокруг этой статьи в процессе подготовки проекта КоАП РФ кипели нешуточные страсти, в результате которых содержание и структура статьи неоднократно менялись. Так, насколько можно судить, первоначально статья состояла из двух пунктов, затем всего лишь из одного, наконец, в заключительном варианте их стало три. Именно этот вариант, надо полагать, заключает в себе тот самый компромисс, достижение которого и позволило «отправить в действие» новый КоАП РФ с 1 июля 2002 г.

Ввиду исключительной важности названной статьи каждый из ее пунктов будет объектом комментария.

Пункт 1 ст. 2.1 гласит: «Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность» (курсив мой. — В. С.).

Если говорить в общем плане, то процитированный пункт ст. 2.1 примечателен тем, что в нем впервые «сошлись» непосредственно две категории: «юридическое лицо» и «вина». Все предыдущие статьи, например ст. 1.5, употребляли в некотором роде абстрактный термин «лицо», применительно к которому употреблялся термин «вина». Теперь в п. 1 ст. 2.1 они соединились, ибо просто не могли не соединиться. Напомню, что на этапе подготовки проекта КоАП РФ предлагалось привлекать юридических лиц только за противоправные действия, т. е. при отсутствии вины. Теперь идея получила законодательное закрепление.

Поэтому первым делом, естественно, возникает вопрос, что собой представляют юридические лица. Вопрос отнюдь не риторический, как может показаться на первый взгляд, ибо повод для такого вопроса дает само федеральное законодательство. Дело в том, что, как уже отмечалось, первоначально, когда только зарождалась тенденция привлечения этой категории субъектов к административной ответственности, судя по формулировкам федеральных законов той поры, имелись в виду исключительно хозяйствующие субъекты, подпадающие под понятие, сформулированное ст. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В соответствии с этой статьей юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

К юридическим лицам относятся хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия, финансируемые собственником учреждения, общественные и религиозные организации (объединения), благотворительные и иные фонды, объединения юридических лиц (ассоциации и союзы).

Именно эти структуры, как явствует из названия, имел в виду Федеральный закон от 17 декабря 1992 г. «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства» — один из первых нормативных юридических актов указанной направленности. Уже несколько иначе был назван Федеральный закон от 8 июля 1999 г. «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»[935]. А Федеральный закон от 12 мая 2000 г. следующим образом определил субъектов административной ответственности. Закон назван «Об административной ответственности организаций за нарушение законодательства в области использования атомной энергии» [936]. ЙОжалуй, поиски наиболее удобного названия завершил Федеральный закон от 6 декабря 1999 г. «Об административной ответственности , юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах»[937].

Действительно, это самая лаконичная формулировка, охватывающая к тому же все разновидности юридических лиц. Но в этой всеохватывающей формулировке как раз и таится неожиданность, поскольку в этом варианте административная ответственность распространяется на такую группу юридических лиц, как федеральные органы исполнительной власти.

Попробуем с этим разобраться. О принадлежности федеральных органов исполнительной власти к категории юридических лиц косвенно можно судить по смыслу п. 1 ст. 125 ГК РФ, в которой сказано, что «от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов».

Правда, несколько иначе выглядит формулировка п. 3 этой же статьи: «В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане». Здесь, как видим, юридические лица оказались несколько отделенными от государственных органов.

И тем не менее, есть прямые указания о том, что федеральные органы исполнительной власти— суть юридические лица. Эти прямые указания содержатся в положениях о федеральных министерствах, государственных комитетах, федеральных службах, российских агентствах, федеральных надзорах. Положения о названных органах утверждаются Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации.

Ведущую группу среди названных органов составляют федеральные министерства. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 14 августа 1996 г.[938] Министерство Российской Федерации— это федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Ниже приводится перечень федеральных министерств с указанием даты принятия положения о нем и номера статьи, закрепляющей статус министерства как юридического лица.

По состоянию на 20 мая 2002 г. в Российской Федерации имелись следующие федеральные министерства: по атомной энергии — 5 апреля 1997 г. (ст. 13)[939]; внутренних дел — 18 июля 1996 г. (ст. 6)[940]; по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий — 2 августа 1999 г. (ст. 4)[941]; по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства — 12 июля 1999 г. (ст. 15)[942]; по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций— 10 сентября 1999 г. (ст. 14)[943]; по налогам и сборам — 3 июня 1997 г. (ст. 15)[944]; здравоохранения — 3 июня 1997 г. (ст. 15)[945]; имущественных отношений — 18 июня 2000 г. (ст. 14)[946]; иностранных дел — 14 марта 1995 г. (ст. 13)[947]; культуры — 6 июня 1997 г. (ст. 12)[948]; обороны — 11 ноября 1998 г. (ст. 5)[949]; образования — 24 марта 2000 г. (ст. 12)[950]; природных ресурсов — 27 сентября 2000 г. (ст. 16)[951]; промышленности, науки и технологий — 26 сентября 2000 г. (ст- 12gt;[952]’ путей сообщения — 18 июля 1996 г. (ст. 4) ; по связи и информатизации — 28 марта 2000 г. (ст. 7)[953]; сельского хозяйства — 23 июня 2000 г. (ст. 14)[954]; транспорта — 30 декабря 2000 г. (ст. 16)[955];              Ч труда и социального развития — 23 апреля 1997 г. (ст»Л0)[956]; финансов — 6 марта 1998 г. (ст. 15)[957]; экономического развития и торговли — 21 декабря 2000 г. (ст. 16)[958]; энергетики — 12 октября 2000 г. (ст. 12) ; юстиции — 2 августа 1999 г. (ст. 4)[959].

Государственный комитет Российской Федерации— федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. В эту группу входят государственные комитеты: по рыболовству; по стандартизации и метрологии — 17 мая 1999 г. (ст. 14)[960]; по физической культуре и спорту — 25 января 2001 г. (ст. 12)[961]; по статистике — 2 февраля 2001 г. (ст. 16)[962]; по строительству и жилищно-коммунальному комплексу — 24 ноября 1999 г. (ст. 16Г; Таможенный комитет — 25 октября 1994 г. (ст. 13)[963]; по военно-техническому сотрудничеству с иностранными государствами — 1 декабря 2000 г. (ст. 4)3.

Федеральная служба России, российское агентство, Федеральный надзор России — федеральные органы исполнительней власти, осуществляющие специальные— исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах деятельности.

К группе федеральных служб относятся: Государственная фельдъегерская служба— 10 августа 2000 г. (ст. 4)«; внешней разведки; архивная — 28 декабря 1998 г. (ст. 14)[964]; геодезии и картографии — 8 сентября 1999 г. (ст. 14)[965]; железнодорожных войск — 26 декабря 1995 г. (ст. 5)[966]; земельного кадастра России — 11 января 2001 г. (ст. 13)[967]; по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды — 20 мая 1999 г. (ст. 15)[968]; безопасности — 6 июля 1998 г. (ст. 6)[969]; по финансовому оздоровлению и банкротству— 4 апреля 2000 г. (ст. 10)[970]; налоговой полиции — 25 сентября 1999 г. (ст. 6)[971];

охраны Российской Федерации; пограничная — 2 марта 1995 г. (ст. 13)[972]; специального строительства — 1 августа 2000 г. (ст. 6)[973].

Российские агентства: авиационно-космическое — 25 октября 1999 г. (ст. 12)[974]; по боеприпасам; по обычным вооружениям — 31 января 2000 г. (ст. 12^[975]; по системам управления — 23 декабря 1999 г. (ст. 12) [976]; по судостроению — 21 декабря 1999 г. (ст. 12)[977]; по патентам и товарным знакам; по государственным резервам — 14 февраля 2000 г. (ст. 15)[978]; правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации.

Федеральные надзоры:              ^              . Государственный горный и промышленный надзор России — 3 декабря 2001 г. (ст. 14)[979]; по ядерной и радиационной безопасности — 22 апреля 2002 г. (ст. 22)[980].

Федеральные комиссии: по рынку ценных бумаг — 3 апреля 2000 г. (ст. 20)[981]; Федеральная энергетическая комиссия.

Таким образом, практически все федеральные органы исполнительной власти по определению являются юридическими лицами.

Это на федеральном уровне, а как обстоят дела на уровне субъектов Российской Федерации? А вот как. Согласно ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с Уставом муниципального образования[982].

Вместе с тем ряд федеральных законов применяют, скажем так, несколько уклончивые формулировки. Имеется в виду, например, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г., ст. 6 которого наделяет законодательный орган субъекта Российской Федерации «правами юридического лица», а ст. 20 того же закона предоставляет «права юридического лица» высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации[983].

Это довольно лукавые положения. Упоминание лишь о правах юридического лица, без указания на обязанности и ответственность данной структуры, практически ничего не означает, ибо юридическим лицом может быть только такой субъект, который одновременно обладает правами, обязанностями и ответственностью.

Пример такого лукавства отнюдь не единичен. Интересные на этот счет высказывания содержатся в Федеральном законе «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г[984]. Сопоставим несколько статей.

Статья 8, ч. 4, гласит: «В случае государственной регистрации общественной организации ее постоянно действующий орган осуществляет права юридического лица от имени общественной организации».

Статья 11, ч. 4: «В случае государственной регистрации общественное учреждение осуществляет свою деятельность в порядке, установленном Гражданским кодексом Российской Федерации».

Статья 12, ч. 4: «В случае государственной регистрации органа общественной самодеятельности данный орган приобретает права и принимает на себя обязанности юридического лица в соответствии с уставом».

Такая, вот, разноголосица в пределах одной главы упомянутого Закона. Оказывается, в одном случае орган общественного объединения вполне удовлетворяется «правами юридического лица», в другом случае орган общественного объединения наделяется «правами и обязанностями юридического лица», в третьем, действуя по правилам ГК РФ, орган общественного объединения обладает полным набором признаков юридического лица: правами, обязанностями, ответственностью и т. д.

Но есть еще одна сторона вопроса. Действующее законодательство, оказывается, предусматривает вариант, при котором реально существующая организация, т. е. коллективный субъект права, тем не менее

юридическим лицом не является и, стало быть, формально не подпадает под действие КоАП РФ об административных правонарушениях. Так, ст. 18 Федерального закона «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. устанавливает, что «решения о создании общественного объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов принимаются на съезде (конференции) или общем собрании. С момента принятия указанных решений общественное объединение считается созданным: осуществляет свою уставную деятельность, приобретает права, за исключением прав юридического лица, и принимает на себя обязанности, предусмотренные настоящим Федеральным законом. Правоспособность общественного объединения как юридического лица возникает с момента государственной регистрации данного объединения».              '              -

Однако статья Закона предусматривает, что «общественное объединение вправе не регистрироваться в органах юстиций. В данном случае данное объединение не приобретает прав юридического лица»86.

Тем не менее общественное объединение и его органы фактически действуют на основании своего устава и, следовательно, их действия могут быть и неправомерными с точки зрения законодательства об административных правонарушениях и подпадать под действие соответствующей статьи КоАП РФ, хотя данное объединение не является юридическим лицом.

В свете сказанного положение ст. 1.4 о юридических лицах, а также п. 1 ст. 2.1 о юридических лицах как субъектах административной ответственности, поскольку в тексте КоАП РФ не содержится никаких оговорок на этот счет, надлежит толковать буквально, распространяя эту норму на все разновидности юридических лиц, в том числе и на федеральные органы исполнительной власти, не говоря уже об органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

Можно предположить, чтй федеральный законодатель не в полной мере учитывал всю пестроту спектра юридических лиц, в противном случае в КоАП РФ следовало ожидать соответствующее разъяснение по поводу того, что некоторые юридические лица, например федеральные органы исполнительной власти, вряд ли целесообразно привлекать к административной ответственности именно как коллективных субъектов.

А, впрочем, почему бы и нет..? Ведь перед законом все должны быть равны!

/

1015

VI

Часть 2 ст. 2.1 гласит: «Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению».

Прежде всего важно отметать, что приведенная формулировка появилась в ходе доработки КоАП РФ после его отклонения Президентом Российской Федерации в конце декабря 2000 г. Поэтому вполне логично предположить, что в ней воплощен тот самый компромисс, который позволил преодолеть возражения Главы государства. Понадобилось, таким образом, около года для выработки упомянутой фразы, воплотившей в себе, с точки зрения комментатора, прямо-таки некий концентрат серьезных юридических погрешностей, что, к сожалению, не только не снимает проблему, но, напротив, загоняет ее вглубь, создавая опасную иллюзию того, что теперь привлечение юридических лиц к административной ответственности опирается на незыблемое юридическое основание, коим является п. 2

Прежде чем высказать ряд принципиальных замечаний в адрес процитированного положения, проделаем несложную и вполне правомерную операцию: заменим для наглядности в этой фразе абстрактное словосочетание «юридическое лицо», выступающее как некая категория, на конкретное наименование структуры, имеющей реальный статус юридического лица. Название будет вымышленным, хотя сама структура вполне реальна.

Итак, в такой интерпретации положение п. 2 ст. 2.1 будет выглядеть следующим образом: «Тьмутараканская фабрика массовых резиновых изделий признается виновной в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у означенной фабрики имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данной Тьмутараканской фабрикой не были приняты все зависящие от нее меры по их соблюдению».

Даже слегка приблизив эту «высокую» формулировку к реальной действительности, можно без труда заметить, что она приобрела своеобразное звучание, показывающее, что положение совершенно не изме

нилось, что никакого «компромисса» нет, да и не может быть в принципе, по той простой причине, что юридическое лицо, как бы его ни называть, признается виновным с использованием все тех же классических форм вины — умысла и неосторожности, совершенно непригодных для лиц юридических.

В связи с этим обращает на себя внимание любопытное обстоятельство. Сравним две статьи: ст. 2.1 и 2.2. Первая из названных статей в своих трех пунктах оперирует категориями «физическое лицо» и «юридическое лицо» — п. 1; «юридическое лицо» — п. 2; «юридическое лицо» и «физическое лицо» — п. 3.

В противоположность своей предшественнице, ст. 2.2 в своих двух пунктах существительное «лицо» почему-то употребляет к^к-то абстрактно, без двух прилагательных «физическое» и «юридическое». К чему бы это? А к тому, что ст. 2.2 — это своего рода «обязательная» статья в Кодексе, регулирующем вопросы юридической ответственности, поскольку она закрепляет общеизвестные формы вины — умысел и неосторожность. Но, полагаю, ни один самый решительный сторонник привлечения юридических лиц к административной ответственности как среди ученых, так и среди практиков не рискнет в ст. 2.2 снабдить существительное «лицо» двумя привычными для него прилагательными. Поэтому в порядке, так сказать, маскировки ст. 2.2 удовлетворилась только существительным.

Если иметь в виду, что порядок расположения статей Кодекса, прежде всего его Общей части, имеет особый смысл, заключающийся в определяющей роли предыдущих статей по отношению к последующим, то по логике вещей для формулировки ст. 2.2 более подходит следующий вариант: «1. Административное правонарушение признается совершенным умышленно, если физическое или юридическое лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично. Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если физическое или юридическое лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть».

Теперь для полноты картины конкретизируем ситуацию и вместо слов «юридическое лицо» употребим его реальное воплощение в лице знакомой нам «Тьмутараканской фабрики», которая, совершая административное правонарушение, «сознавала противоправный характер», «предвидела», «желала наступления», «сознательно их допускала», «относилась к ним безразлично», «самонадеянно рассчитывала» и т. д. и т. п.

Внешне, конечно, ситуация выглядит комичной, но тут уж, как говорится, не до смеха. Это ведь не эстрадные шутки, а ответственные юридические конструкции, которые являются нормами федерального закона — Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающего совершенно реальные и весьма ощутимые меры правовой ответственности в виде административных наказаний, степень тяжести которых будет варьироваться в зависимости от того, умышленной или неосторожной будет признана «вина» юридического лица.

Формулировка п. 2 ст. 2.1 КоАП РФ вызывает и ряд других замечаний.

Во-первых, совершенно непонятно, почему этой формулировке придан, образно говоря, эксклюзивный характер и эта норма распространяется только на юридических лиц, пытаясь тем самым выдать это за свойство, присущее только данной категории субъектов административной ответственности и никому более. Ничего подобного! С равным основанием эта норма без малейших изъятий должна быть адресована и физическими лицам, ибо каждое из них «признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него (физического лица) имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом (физическим, разумеется) не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению».

Познакомившись с таким вариантом формулировки, становится совершенно очевидно, что она как раз и относится к физическому лицу, но никак не к юридическому. Достаточно спросить, если юридическое лицо— это, как правило, коллективный субъект, то кто практически должен «принимать зависящие от него меры», юридическое лицо в целом? Но это можно представить только в упомянутом учебнике под рубрикой — «вина в субъективном смысле».

Во-вторых, из содержания рассматриваемой нормы следует, что юридическое лицо привлекается к административной ответственности за несоблюдение соответствующих «правил и норм». Как известно, правовая наука исходит из того, что соблюдение — это способ реализации запрещающих правовых норм вообще, административно-правовых в частности. Особенность данного способа реализации состоит в требовании пассивного поведения субъекта — в контексте КоАП РФ — физического и юридического лица в пределах, предусмотренных запрещающими нормами права, реализация которых как раз и требует упомянутого варианта поведения. Стало быть, несоблюдение, т. е. совершение активных действии субъектом, тогда как этих действий не должно быть, рассматривается как правонарушение.

Дело, однако, в том, что помимо соблюдения существуют и другие способы реализации административно-правовых норм, среди которых распространен такой способ, как исполнение, наиболее характерный именно для сферы государственного управления. Исполнен^, в отличие от соблюдения, требует совершения активных действий субъектом. Если эти действия, объем и характер которых предусматриваются соответствующей материальной нормой, не выполняются либо выполняются ненадлежащим образом с нарушением установленных обязывающих правовых норм, то в этом случае также наступает административная ответственность. Поэтому, согласно п. 2 ст. 2.1, юридические лица должны привлекаться за упомянутый вариант «поведения», однако такая ситуация статьей вообще не предусмотрена. Все ограничивается ответственностью лишь за несоблюдение соответствующих «правил и норм». Позиция п. 2 ст. 2.1 не согласуется с многими статьями Особенной части КоАП РФ, которые предусматривают случай, когда бездействие лица, в том числе лица юридического, обязанного в данной ситуации действовать справедливо, расценивается как правонарушение. Так, например, ст. 5.31 устанавливает административную ответственность «за нарушение или невыполнение обязательств по коллективному договору, соглашению».

Вот какая любопытная‘складывается картина, если провести выборку составов Особенной части КоАП РФ на предмет определения удельного веса вариантов административной ответственности за «несоблюдение» и «нарушение», в том числе юридическими лицами.

Приведенные данные показывают, что рассматриваемая норма п. 2 ст. 2.1 не согласуется с реальным положением дел, которое более полно отражено в статьях Особенной части КоАП РФ. Так, по терминологии КоАП РФ, из 402 статей этого раздела за несоблюдение установленных норм административная ответственность предусмотрена 72 статьями (17,4%), тогда как за нарушение норм — 331 статьей (81,6%).

В-третьих, мелочь, конечно, но вряд ли уместная в статье закона, которая говорит о несоблюдении «правил и норм», фактически являющихся синонимами. В любом учебнике по теории говорится о том, что норма права — это правило поведения, установленное или санкционированное государством87.

Таковы некоторые соображения по поводу формулировки п. 2 ст. 2.1 КоАП РФ. В целом нельзя не признать, что это весьма неудачная формулировка. Она производит впечатление какой-то вымученности, заданности. Правовая норма этого пункта, вопреки объективному положению дел, соединяет совершенно несовместимые категории — юридическое лицо как преимущественно и главным образом коллективное правовое образование, и категорию вины — явление, имеющее отношение только к индивидуальным субъектам, действующим в сфере административной ответственности. Теперь новый КоАП РФ эти две субстанции соединил, образовав нечто, противоречащее здравому

смыслу, поскольку установил, что юридические лица совершают административные правонарушения в форме проступков умышленно или по неосторожности.

Нельзя не отметить, что предложение Президента Российской Федерации, высказанное им в декабре 2000 г. в связи с отклонением КоАП РФ, практически осталось нереализованным, ибо нельзя же в самом деле считать невразумительную формулировку п. 2 ст. 2.1 решением поставленной Президентом России задачи — дать соответствующее определение вины юридического лица и установить критерии виновности этой категории субъектов административной ответственности[985].

При подготовке материала к печати появилась возможность посмотреть, что говорят вышедшие к этому времени комментарии к Кодексу РФ об административных правонарушениях, в частности, по поводу ч. 2 ст. 2.1 Кодекса.

При этом прошу извинения у читателя за повторное цитирование

ч.              2 статьи 2.1 КоАП, которая фактически является «ответом» на упомянутое замечание Президента Российской Федерации, опубликованное в Российской газете 28 декабря 2000 г. Это необходимо для того, чтобы наглядно сопоставить указанную формулировку и ее интерпретации в трех комментариях, о которых пойдет речь: «Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению».

Итак, слово трем комментаторам. Первый из них, JI. О. Иванов, расценил эту норму закона следующим образом. «Часть 2 статьи 2.1 КоАП дает определение вины юридического лица (курсив мой. —В. С.). Из этой формулировки следуем, что законодатель выделил два критерия (или условия), позволяющие признать вину юридического лица: наличие у него возможности выполнить предписания соответствующих правил и норм и 2) непринятие всех зависящих от него мер по их соблюдению»[986].

Быть может, читатель, познакомившись с этим высказыванием комментатора, окажется более удачливым и отыщет в ней определение вины названного лица. Мне, признаться, этого сделать не удалось по той причине, что в цитируемой норме КоАП нет никакого определения понятия вины именно юридического лица, на что обратил внимание Президент.

Не найдя определения, быть может, мы выйдем на это понятие через умышленные или неосторожные формы его реализации, что непосредственно закреплено ст. 2.2 КоАП. Вновь предоставим слово Л. О. Иванову: «В коммментируемой статье даются определения умышленной и неосторожной вины, по существу повторяющие положения прежнего КоАП РСФСР. Указанные положения относятся только к физическим лицам; это вытекает из того, что, во-первых, в предыдущей статье (ч. 2 ст. 2.1) содержится иная формулировка вины, адресованная юридическому лицу (курсив мой. — В. С); во-вторых, определения, приводимые в комментируемой статье, последовательно построены на использовании психологических понятий («сознавало», «сознательно допускало», «самонадеянно рассчитывало»), применимых только к физическим лицам»[987].

Час от часу не легче: оказывается, вина юридического лица, по мнению комментатора, четко определена, но форм ее реализации, без которых вина, как говорится, ничто, опять же, по категорическому утверждению комментатора, практически не существует, ибо они, эти нормы, предназначены исключительно физическим лицам. Вот такой, с позволения сказать, комментарий! Но как в таком случае быть читателю, в том числе и главным образом правоприменителю.

Второй вариант комментария ч. 2 ст. 2.1 КоАП, как мы сейчас убедимся, ничего общего не имеет с предыдущим. Так, по мнению

С.              Р. Футо, «противоправное деяние для признания его административным правонарушением должно быть совершено виновно, т. е. с определенным психическим отношением физического или юридического лица (курсив мой. — В. С.)»[988].

Как говорится, придя в себя после первого варианта комментария, читатель, прежде всего правоприменитель, да и не только, приглашается отыскивать «психическое отношение» юридического лица, скажем, многотысячного коллектива предприятия, учреждения, организации... Надо полагать, комментатор благоразумно воздержался от того, чтобы показать, как это надо делать,— выявлять «психическое» отношение такого субъекта административной ответственности к содеянному и его последствиям.

Впрочем, такой рецепт оказался, что называется, под рукой. Его предложил Ю. Ю. Колесниченко. Как считает автор, «рассмотрение вины юридического лица как элемента субъективной стороны состава правонарушения... посредством субъективного подхода как продукта высшей нервной деятельности людей позволяет определить вину юридического лица через вину его коллектива, но не всего коллектива, а только той его части, которая является носителем доминирующей воли и каковая и привела к совершению административного правонарушения. Носитель доминирующей в коллективе воли— администрация юридического лица, ее полномочные должностные лица, виновность которых является основанием для признания организации виновной и привлечения к административной ответственности»[989]. ** •

Придя в себя от некоего шока, читатель вправе задать несколько естественных вопросов, поскольку речь идет о юридической ответственности. Вопрос первый: с учетом огромного количества юридических лиц, притом различной формы собственности, кто конкретно должен выявлять «носителей доминирующей воли», среди которых, совершенно естественно, нет единства взглядов?

Вопрос второй: каким образом зафиксировать, что мы имеем дело действительно с доминирующей волей?

Вопрос третий: каким образом процессуально оформить обнаружение этой самой воли, иначе говоря, какой документ должен удостоверить этот факт?

Вопрос четвертый: по рецепту автора выявлены «полномочные должностные лица», виновность которых является основанием для привлечения организации к административной ответственности, спрашивается, почему в этом случае должно страдать большинство невиновных членов данного юридического лица?

Вопрос пятый: как быть с ситуацией, предусмотренной ч. 3 ст. 2.1 КоАП, согласно которой за преступление сотрудника юридического лица, привлеченного к уголовной ответственности, административную ответственность несет все юридическое лицо?

Пожалуй, достаточно вопросов, хотя их число можно и увеличить.

Однако нас ждет обещанный третий комментарий, который принципиально несовместим с двумя предыдущими. Так, отметив, что новый КоАП РФ устранил имевшиеся пробелы в законодательстве об административной ответственности юридических лиц, Н. Ю. Хаманева пишет: «В ч. 2 ст. 2.1 обозначено, что юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению, иными словами, избран принцип объективного вменения (курсив мой. —В. С.)[990].

Читатель вправе спросить: если в норме закона однозначно говорится о вине данного субъекта, то при чем здесь объективное вменение, которое, как известно, означает привлечение лица к ответственности только по факту совершения правонарушения?

Какой же вывод напрашивается из знакомства с приведенными комментариями? Вывод может быть только один: если одна и та же статья закона способна порождать, по крайней мере, одновременно три варианта комментариев, принципиально несовместимых между собой, и со здравым смыслом, то это означает полную несостоятельность цитируемой нормы, в данной случае ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ.

В завершение сюжета уместно привести многозначительное признание уже цитируемого комментатора Л. О. Иванова: «Отсутствие как в статье 2.1 КоАП, так и в статьях Особенной части Кодекса положений, точно устанавливающих случаи привлечения к административной ответственности только физического или юридического лица либо того или другого вместе (?!) объясняется осторожностью законодателя, который, вводя новый правовой институт, предпочел (?) доверить самому правоприменителю (в установленных законом рамках) искать решения, исходя из конкретных фактических и правовых обстоятельств дела (курсив и вопросы мои. — В. С.)».[991]

Что и говорить, изрядный «подарок» преподнес «осторожный законодатель» тому самому правоприменителю, имя которому легион, «подарок», к тому же сопровождающийся несовместимыми между собой комментариями.

Если не наступать на грабли типа «одобрямс», а называть вещи своими именами, то упомянутую «осторожность» законодателя, правильнее, на мой взгляд, квалифицировать в данном случае как несо-

стоятельность, свидетельствующую о том, что включение в механизм административной ответственности несвойственного ей агрегата в виде ответственности юридических лиц фактически разрушает этот механизм. По образному признанию профессора Э. Н. Ренова, «оставаясь административной по форме, административная ответственность становится все менее административной по содержанию»95.

Во всей этой истории есть один нюанс, который непременно, как правило, неожиданно, но всегда малоприятным для конструкторов образом будет демонстрировать искусственность созданной конструкции, как говорится, «будут торчать уши».

Да, приходится, с сожалением, констатировать, что новый КоАП РФ в классический механизм административной ответственности «вмонтировал» посторонний агрегат — административную'*)тветствен- ность юридических лиц. Факт, можно сказать, свершившийся. А вот и «уши» тут как тут. В КоАП РФ есть две совершенно обязательные статьи, которые перечисляют обстоятельства, смягчающие, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность теперь уже в том числе и юридических лиц. Посмотрим, как эти статьи подходят к данной категории субъектов административных правонарушений.

Статья 4.2 перечисляет обстоятельства, смягчающие административную ответственность: раскаяние лица, совершившего административное правонарушение; предотвращение лицом, совершившим административное правонарушение, вредных последствий административного правонарушения, добровольное возмещение причиненного ущерба или устранение причиненного вреда; совершение административного правонарушения в состоянии сильного душевного волнения (аффекта) либо при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств; совершение административного правонарушения несовершеннолетним; совершение административного правонарушения беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка.

Предоставим возможность читателю самому определить, что и в какой мере можно адресовать такому субъекту, как юридическое лицо, которому специально посвящен п. 2 ст. 2.1 КоАП РФ. Разве только «раскаяние» юридического лица...

Статья 4.3 КоАП РФ перечисляет обстоятельства, отягчающие административную ответственность: продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его; повторное совершение однородного административного правонарушения, если за совершение первого административного правонарушения лицо уже подвергалось административному наказанию..; вовлечение несовершеннолетнего в совершение административного правонарушения; совершение административного правонарушения группой лиц; совершение административного правонарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах; совершение административного правонарушения в состоянии опьянения.

Здесь, прямо скажем, хорош п. 4. Поскольку подавляющее большинство юридических лиц представляют собой коллективные образования, т. е. выступают «как группа лиц», то, следовательно, они тем самым перманентно действуют в обстоятельствах, отягчающих административную ответственность этих субъектов.

Между тем постоянно не оставляет «крамольная» мысль: зачем все это надо, для чего, как говорится, «наводить тень на плетень» с этой самой виной юридических лиц. Не лучше было бы вернуться к тому варианту, который на определенном этапе подготовки проекта КоАП уже входил в формулировку ст. 2.1? Согласно этому варианту юридические лица, в отличие от физических лиц, должны были привлекаться к административной ответственности лишь за противоправные деяния (действия и бездействие), предусмотренные соответствующими правовыми нормами. Что предпочтительнее — сказать прямо, что мы за объективное вменение в отношении привлечения к административной ответственности юридических лиц, по крайней мере, на определенный период времени, или изворачиваться, хитрить, придумывать неуклюжие формулировки закона, которые рассчитаны фактически на то, чтобы «задрапировать» применение этого самого объективного вменения. Что и говорить — проблемы и острые, и сложные. Но как бы там ни было, ясно одно: административная ответственность при всей ее кажущейся привлекательности однозначно «не подходит» к лицам юридическим, поскольку по своей природе она опирается на вину — состояние, свойственное только физическому лицу, иначе говоря, индивидуальному субъекту.

С другой стороны, невозможно оставлять без адекватного юридического реагирования и определенные варианты деяний коллективных субъектов, в том числе и юридических лиц, поскольку эти деяния названных субъектов не только способны, но и реально наносят разнообразный и значительный ущерб обществу и государству.

Думается, наиболее целесообразным выходом из создавшегося положения были бы соответствующие научные и законодательные разработки возможностей финансовой ответственности юридических лиц за причинение ими ущерба в результате совершения административных правонарушений. При этом наступление финансовой ответственности юридических лиц обязательно должно сопровождаться применением мер административного наказания за виновные действия конкретного должностного лица, действующего в структуре данного коллективного субъекта.

VII

Пункт 3 ст. 2.1 КоАП РФ гласит: «Назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо».

Есть необходимость анализу этой нормы предпослать краткий экскурс в недавнее прошлое. Дело в том, что в отличие от п. 2 ст. 2.1, который вообще появился впервые в окончательном варианте проекта и вошел в текст закона, п. 3 данной статьи под номером 2 уже присутствовал в проекте КоАП РФ.

В упомянутой публикации «О двух тенденциях, разрушающих целостность института административной ответственности» мне уже довелось соответствующим образом отреагировать на эту формулу: «Читатель в меру своей фантазии без труда может представить неисчислимое множество ситуаций, порождаемых данным юридическим афоризмом. А когда, паче чаяния, это станет законом..?»96.

Оно-таки стало законом, но в результате «усовершенствования» приобрело такой вид, который не могла предвидеть даже самая изощренная фантазия. Но об этом несколько позднее.

Как уже было отмечено, принятый в 2000 г. Государственной Думой вариант КоАП РФ эту формулировку не содержал, видимо, в последний момент здравый смысл возобладал. Но эта одиозная формулировка «не пропала», а все-таки оказалась законом, ибо нашла «пристанище» в ст. 6 Федерального закона «Об административной ответственности организаций за нарушение законодательства в области использования атомной энергии» от 12 мая 2000 г97. В статье сказано: «Наложение административного взыскания на организацию не освобождает от ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к ответственности виновного физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение организацию». Оставим без комментариев эту формулировку, хотя она еще более неудачна, чем ее прототип в проекте нового КоАП РФ, поскольку она утратила силу с 1 июля 2002 г., правда, передав своеобразную эстафету своему преемнику — п. 3 ст. 2.1 КоАП РФ.

Затем, «обогатившись» совершенно невероятным дополнением, данная формулировка стала п. 3 ст. 2.1 КоАП РФ.

При характеристике названного пункта прежде всего обращает на себя внимание совершенно некорректное соединение двух самостоятельных, достаточно специфичных видов субъектов права— физических и юридических лиц. Соединение некорректно прежде всего потому, что физическое лицо— это человек, гражданин, не только обладающий правосубъектностью, но и наделенный широким спектром психофизических качеств, характеризующих индивидуальность его личности. Надо ли говорить, что юридическое лицо имеет совершенно иной «облик», будучи исключительно правовой конструкцией.

Кроме того, отмеченное соединение имеет место в специфическом правовом поле, где действует административная ответственность — самый распространенный вид юридической ответственности. Поэтому данная «связка» изначально обладает внутренней противоречивостью, поскольку один компонент «связки» — физическое лицо — может быть привлечен к административной ответственности по классической схеме— исключительно за виновные деяния, тогда как другой компонент — юридическое лицо — в эту классическую схему принципиально не вписывается, хотя, как было показано в предыдущем комментарии, закон теперь «уложил» это лицо в своего рода «прокрустово ложе».

Надо ли доказывать, что за небольшим исключением (имеется в виду индивидуальные предприниматели, зарегистрированные в качестве юридического лица) абсолютное большинство юридических лиц — это коллективные субъекты, состоящие из определенного числа соответствующим образом организованных физических лиц — от нескольких человек до многих тысяч или десятков тысяч людей. При этом обнаруживается важная подробность, которую нельзя игнорировать. Как известно, физические лица, входящие в коллектив предприятия, учреждения, объединения, органа государственной власти и т. д., словом — юридического лица, являются работниками данной структуры. Оставаясь физическими лицами в собственном смысле слова, обладающими общей право- и дееспособностью, они, как работники данной структуры, обладают еще и специальной право- и дееспособность^ объем и характер которой определяется должностью, которую по штатному расписанию занимает в этой структуре тот или иной работник.

Вот некоторые данные, которые, как говорится, оказались под руками. Так, например, Министерство культуры Российской Федерации как юридическое лицо имеет центральный аппарат, предельная численность которого установлена в количестве 569 человек (без персонала по охране и обслуживанию зданий). Министру культуры разрешено иметь 8 заместителей министра, в том числе двух первых, и коллегию в количестве 25 человек.

Другой пример. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2001 г. №81 предельная численность работников центрального аппарата Министерства Российской Федерации по налогам и сборам установлена в количестве 1042 единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий). Министр имеет 13 заместителей, в том числе двух первых, в коллегию министерства входит 26 человек.

Примеры подобного рода можно продолжить. Однако уже сказанное дает основание спросить, как именовать сотрудников центрального аппарата названных органов, людей, которые имеют самое непосредственное отношение к деятельности данной структуры в целом, т. е. юридического лица. Видимо, абстрактное наименование «физическое лицо» менее всего подойдет к описываемой ситуации.

Далее. Совершенно невозможно обойти вниманием и такую категорию среди указанных работников, как должностное лицо, категорию, которая к тому же официально признана КоАП РФ. (О них разговор еще предстоит.)

После всего сказанного уместно вновь процитировать сначала первую часть фразы, составляющей содержание п. 3 ст. 2.1 КоАП РФ: «Назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо...»

Во-первых, в связке «юридическое лицо— виновное физическое лицо», как видим, «виноватым» названо только физическое лицо, но не юридическое, которое, следовательно, привлекается к административной ответственности без вины, что прямо противоречит п. 1 ст. 2.1 КоАП РФ, согласно которому юридическое лицо подлежит ответственности только за те правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

И еще. Если в контексте ст. 2.1 КоАП РФ согласиться, что юридическое лицо привлечено к ответственности за свое виновное действие, то тогда возникнет странная ситуация: юридическое лицо вместе с виновным физическим лицом умудрились совершить одно и то же правонарушение, за которое им обоим «светит» административная ответственность в виде, скажем, штрафа, разумеется, разных размеров. Прямо какая-то виртуальная получается картина. Это, несомненно, «ноу хау»!

Во-вторых, если все же посмотреть на ситуацию с реальных жизненных позиций, то признание физического лица виновным в совершении административного правонарушения делает неизбежным вопрос: какое отношение к содеянному физическим лицом имеет юридическое лицо, т. е., как говорится в одном учебнике по административному праву, его администрация, должностные лица, коллектив..?

В-третьих, кого практически надлежит отнести к категории физического лица, виновное деяние которого не освобождает от ответственности за данное правонарушение юридическое лицо? Ведь, как таковые, физические и юридические лица могут быть совершенно посторонними один другому и даже не подозревать о таком совместном существовании, хотя именно такую формулу предлагает ст. 2.1 и все ее пункты. Значит, речь может идти о такой «неразлучной паре» субъектов двух видов, которые определенным образом позитивно юридически связаны, говоря иными словами, находятся в служебных или трудовых правоотношениях. В этом случае, если допустить, конечно, административную ответственность юридического лица, более логично говорить не о физическом лице, которое вообще может быть в данной ситуации посторонним субъектом, а о работнике, точнее — должностном лице, деятельность которого непосредственно и многообразно сказывается, в ряду других должностных лиц, на

функционировании того юридического лица, в аппарате которого действует упомянутое должностное лицо.

Процитируем теперь вторую часть фразы из п. 3 ст. 2.1: «...равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо».

Эго поразительно! Даже в порядке самого первого впечатления не составит труда представить картину, в которой начнется взаимное привлечение к ответственности физических и юридических лиц. Поэтому необходимо отметить, что закрепление новым КоАП РФ абстрактной связки «физическое лицо — юридическое лицо» проявляется со всей очевидностью как определенная позиция, причем весьма уязвимая и непоследовательная.              *4

По сравнению с прежней редакцией п. 3 ст. 2.1, эта фрава.пополнилась указанием на уголовную ответственность, что нельзя расценивать иначе, как парадоксальное «соединение» в одном правонарушении двух самостоятельных видов юридической ответственности — уголовной и административной, в результате чего одно и то же правонарушение, одновременно, но для разных субъектов, оказывается уголовным преступлением и административным правонарушением. Это, несомненно, еще одно «ноу хау»!

По сравнению с прежней редакцией, которая сама по себе не выдерживала критики, новая редакция, несомненно, превзошла предыдущую. Можно предположить, что кому-то показалось мало только административной ответственности физического лица, поэтому решено было в эту, и без того юридически несостоятельную конструкцию, «вмонтировать» еще и уголовную ответственность. В результате новый КоАП РФ официально устанавливает два варианта проявления названной ситуации.

Вариант 1-й. «Физическое лицо» совершает административное правонарушение. За данное правонарушение типа «проступок» юридическое лицо, надо полагать, надлежащее, а не первое попавшееся, также несет административную ответственность.

Здесь невозможно понять главное: на каком основании привлекается к административной ответственности юридическое лицо, если, выражаясь в стиле п. 3 ст. 2.1 КоАП РФ, юридическое лицо «данное правонарушение» практически совершить просто не может, будучи коллективным субъектом. Ну не дано ему природой совершать такие деяния!

Но тогда неизбежно возникает в высшей степени странная ситуация, притом вполне реальная, представив себе которую, становится как- то не по себе: при таком законодательном «раскладе» юридическое лицо во многих случаях будет привлекаться к административной ответственности, не совершив никакого противоправного деяния. Оно здесь в принципе ни при чем.

Обращаю внимание: не за противоправное деяние, т. е. без вины, как планировалось ранее, а не совершив вообще никакого деяния. Если привлечение к ответственности без вины, но за противоправные деяния расценивается как объективное вменение, то как расценить привлечение к административной ответственности так, ни за что ни про что! И это при том, что привлекаемое к ответственности юридическое лицо никаких действий не совершало, не должно было совершать, ибо просто не в состоянии по объективным причинам их совершать и, следовательно, абсолютно никакого отношения не имеет к административному правонарушению, совершенному «первым членом» упомянутой связки, т. е. физическим лицом! Трудно подобрать название, но это нечто большее, нежели объективное вменение.

Вариант 2-й. «Физическое лицо» совершает преступление, привлекается к уголовной ответственности, а юридическое лицо, также соответствующее, за данное преступление физического лица привлекается к административной ответственности.

Поразительно! Это уже некоторым образом смахивает на какой-то «геноцид» юридических лиц, которые с 1 июля 2002 г. начнут в массовом порядке «расплачиваться наличными» за широкий спектр административных правонарушений и преступлений, совершаемых множеством физических лиц.

Одна иллюстрация к данному варианту. Должностное лицо (будем считать его разновидностью физического лица) предприятия, учреждения, органа государственной власти и т. д. совершило преступление, предусмотренное ст. 290 УК РФ (получение взятки). Не такое уж, скажем, редкое явление, скорее наоборот. Теперь, после вступления в силу КоАП РФ, в соответствии с п. 3 ст. 2.1 это не освобождает юридическое лицо от административной ответственности. Но тогда для юридических лиц, которые, как известно, взяток не берут, возникает неожиданная и весьма реальная опасность разориться (!?) на административных штрафах за своих взяточников, ибо, как отметил Президент Российской Федерации в Ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации, «любые административные барьеры преодолеваются взятками. Чем выше барьер, тем больше взяток»[992]. Картина станет более впечатляющей, если напомнил» о существовании варианта № 1, согласно которому юридические лица также будут расплачиваться за административные правонарушения своих «физических лиц».

VIII

И еще один сюжет из Общей части КоАП РФ. В отличие от своего предшественника новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не только констатирует ответственность такой самостоятельной категории субъектов административной ответственности, как должностные лица, но и дает определение понятия должностного лица в примечании к ст. 2.4.

На первый взгляд, ничего примечательного здесь нет^Но если представить, что положения ст. 2.4 и приложения к ней есть не что иное, как очередной вариант своего рода «ведомственного» подхода к этой общеправовой категории, которой, несомненно, является должностное лицо, то данное обстоятельство не может не вызвать к себе соответствующего внимания.

Если говорить кратко, то проблема понятия должностного лица на протяжении многих десятилетий остается, образно говоря, в подвешенном состоянии. Основу научных представлений о данной категории субъектов ряда отраслей российского права составляет суждение о том, что должностное лицо — это прежде всего государственный служащий, который в силу своих служебных полномочий имеет право или обязан совершать юридически значимые действия, т. е. действия, влекущие правовые последствия для других субъектов — физических и юридических лиц. Этот подход впервые в административно-правовой литературе был предложен профессором Ц. А. Ямпольской еще в конце 40-х гг. На эту тему имеется обширная литература монографического и учебного характера, но формат предлагаемого читателю комментария лишает автора возможности высказаться на эту тему более подробно 9.

Важно подчеркнуть главное: понятие должностного лица неразрывно связано со специфической деятельностью, именуемой службой в государственных и негосударственных структурах. При этом для полноты картины уместно привести следующую формулу: каждое должностное лицо — это служащий, но не каждый служащий — должностное лицо.

Должностное лицо является таковым отнюдь не потому, что занимает должность соответствующего уровня, а потому, что осуществляет деятельность, характеризующуюся юридическим содержанием и юридическими последствиями. Именно это обстоятельство не учитывается должным образом, о чем свидетельствует следующий сюжет.

Консультант отдела строительства администрации области М. был признан субъектом должностного преступления в связи с тем, что при выполнении должностных обязанностей по подготовке проектов постановлений администрации внес ряд предложений, за которые получил от

ООО              «Каменный брод» взятку в сумме 401 тыс. неденоминированных рублей. Был привлечен к ответственности по п. «г» ч. 4 ст. 290 УК РФ.

Последовал протест прокурора, в котором указывалось, что М. неосновательно признан должностным лицом.

Президиум Верховного Суда Российской Федерации протест отклонил, поскольку «должность консультанта, которую занимал М. в соответствии с реестром государственных должностей государственной службы, утвержденным постановлением областной думы, относится к государственным должностям категории «В»100.

Пример показывает, что в данном случае критерием стал не характер полномочий должностного лица, а занимаемая им формальная должность. Ведь в реестре должностей государственной службы есть, например, такая: референт государственной службы 3 класса, занимающая низшую строку из 15 уровней нынешней «табели о рангах» и изящно названную «младшая государственная должность государственной службы».

В период существования Союза ССР по поручению Президиума Верховного Совета СССР группой ученых и практических работников разрабатывался проект Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о государственной службе, но так и не был принят.

По непонятным причинам уклонился от определения понятия и основ юридического статуса должностного лица и Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. Парадоксально, но факт— названный Закон вообще не употребляет словосочетание «должностное лицо»[993].

Между тем и до, и после принятия данного Федерального закона российское законодательство без всяких ограничений оперирует этой юридической категорией. Можно привести массу примеров, когда законодательно регулируется деятельность именно должностных лиц сообразно особенностям их правового статуса. Ограничусь лишь двумя. Статья 165 й КоАП РСФСР, включенная в Кодекс Федеральным законом от 19 июля 1995 г.[994], гласила: «Неявка без уважительных причин должностного лица по вызову прокурора для дачи объяснений по поводу нарушений закона — влечет наложение штрафа в размере до десяти минимальных размеров оплаты труда».              *4

Другой пример. Федеральным законом от 2 января 2000 г.[995] в КоАП РСФСР были внесены несколько статей— 4013,4015, 4021, предусматривающие административную ответственность исключительно для должностных лиц.

Итак, главный Федеральный закон о государственной службе «уклонился» от официального определения понятия и статуса должностного лица как общеправовой категории, иначе говоря, совершенно необходимого базового определения. Отсутствие же базового определения, как и следовало ожидать, привело к тому, что многие ведомства, каждое для себя, руководствуясь своими соображениями и потребностями, стали вырабатывать соответствующие формулировки. И как станет ясно несколько позднее, наиболее оригинальное решение принадлежит новому КоАП РФ.

Приведем имеющиеся законодательные определения понятия должностного лица в хронологической последовательности. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г[996], записал в ст. 1: «Должностное лицо местного самоуправления — выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих». Здесь и далее выделяются положения, определяющие, где, в каких структурах функционируют должностные лица. Федеральный закон от 12 января 1996 г. «О профессиональных

                                                        105              о г\

союзах, их правах и гарантиях деятельности» в ст. 30 устанавливает, что «за нарушение законодательства о профсоюзах должностные лица государственных органов, органов местного самоуправления, работодатели, должностные лица их объединений (союзов) несут дисциплинарную, административную, уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами». Примечание к ст. 285 УК РФ гласит: «Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерацию). В отличие от Федерального закона о местном самоуправлении, иной точки зрения на этот счет придерживается Федеральный закон «О судебных приставах» от 21 июля 1997 г.[997], который в п. 2 ст. 3 записал: «Судебный пристав является должностным лицом, состоящим на государственной службе». Согласно ст. 3 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации» от 21 июля 1997 г.,[998] «должностными лицами таможенных органов являются граждане, занимающие должности в таможенных органах, которым в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, присвоены специальные звания». 7 июля 1999 г. Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) утвердила «Положение о порядке рассмотрения дел и наложения штрафов за нарушения законодательства Российской Федерации о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»[999], в котором записано: «Под должностным лицом понимается лицо, постоянно, временно либо по специальному полномочию выполняющее организационно-распорядительные или административно- хозяйственные обязанности в коммерческой организации независимо от формы собственности, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением». Закон Ленинградской области «О выборах депутатов.лредстави- тельных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Ленинградской области» от 22 августа 2000 г.[1000] в ст. 2 определил: «Выборное должностное лицо местного самоуправления (должностное лицо местного самоуправления) — должностное лицо, избранное населением непосредственно и наделенное согласно Уставу муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения». Привлекает изящество стиля: выборное должностное лицо — должностное лицо, избранное населением... Настала очередь в этом ряду и нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, формулировка которого должна быть признана наиболее впечатляющей. Статья 2.4 гласит: «Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей» (курсив мой. — В. С ). Здесь все правильно и логично, ибо особенность должностных лиц заложена в их служебных правах и обязанностях.

Статья содержит примечание, в котором сказано: «Под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т. е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно ли

цо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное» (курсив мой. — В. С).

Такая вот неожиданная концовка, пополнившая категорию должностных лиц, скажем, мелкими торговцами, имя которым легион... Позвольте, а как эта концовка сопрягается с магистральным положением самой статьи, в которой черным по белому написано, что основанием для привлечения должностных лиц к административной ответственности является «неисполнение или ненадлежащее исполнение ими своих служебных обязанностей»! Почему примечанию позволено искажать до неузнаваемости главное положение статьи? Кто может вразумительно ответить на этот вопрос?

На фоне отмеченного разнообразия «творческих» подходов ведомств в отношении «своих» контингентов должностных лиц, казалось бы, уже ничего добавить нельзя. Но поистине нет пределов упомянутому творчеству. Придется признать, что новому КоАП РФ удалось заметно обогатить палитру взглядов на сей предмет, равно как и существенно расширить «контингент» этих лиц, правда, пожертвовав при этом здравым смыслом. Думается, «жертва» эта продиктована фискальным интересом, который, в отличие от иных положений, так сказать, замаскированных, в данном контексте опрометчиво оказался на поверхности.

Ларчик открывается просто: статьи Особенной части КоАП РФ, упоминающие должностных лиц, устанавливают для них штрафные санкции, значительно превосходящие размеры штрафов, налагаемых на простых физических лиц, хотя и заметно уступающие размерам штрафных санкций, предусмотренных для лиц юридических. Между прочим, здесь обнаруживается отнюдь не малый резерв: надо только индивидуальных предпринимателей в обязательном порядке сделать юридическими лицами, что было бы более логичным, нежели «делать» его должностным лицом, да и прибыль, естественно, возрастет.

И еще одно соображение, завершающее комментарий некоторых статей Общей части КоАП РФ. Так, не может не насторожить пояснение, содержащееся в п. 2 ст. 2.10, который гласит: «В случае, если в статьях разделов I, III, IV, V настоящего Кодекса не указано, что установленные данными статьями нормы применяются только к физическому лицу или только к юридическому лицу, данные нормы в равной мере действуют в отношении и физического, и юридического лица, за исключением случаев, если по смыслу данные нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу» (курсив мой. —В. С.).

Это поразительно! Законодатель признается в том, что разработанные им правила в своих хитросплетениях вполне могут завести правоприменителей в тупик. Поэтому следует прибегать к помощи здравого смысла. И надо сказать, что к такому спасительному средству^придется прибегать сплошь и рядом. Вот несколько примеров такой неопределенности в статьях КоАП РФ, когда решать придется, руководствуясь только смыслом нормы, а каждый решающий, естественно, по-своему воспринимает этот самый смысл...

Статья 14.25 «Нарушение законодательства о государственной регистрации юридических лиц органами, осуществляющими государственную регистрацию юридических лиц» в своих четырех пунктах предусматривает административную ответственность должностных лиц органов, осуществляющих государственную регистрацию, в виде административного штрафа соответствующего размера. Уясняем смысл. В названии статьи, в отличие от текста, сказано, что государственную регистрацию осуществляют органы, а не должностные лица. Размышляем: кого привлекать — орган, осуществляющий регистрацию, как говорит наименование статьи, или должностное лицо этого органа. Уясняя смысл дальше, припоминаем, что орган, осуществляющий регистрацию, — это, несомненно, юридическое лицо, а на него можно наложить штраф значительно большего размера, нежели на должностное лицо. Уясняя дополнительно, убеждаемся, что в соответствии с п. 3 ст. 2.1, а также п. 2 ст. 2.10 можно привлечь к административной ответственности орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц.

Другой пример. Статья 18.13 КоАП РФ устанавливает, что «осуществление деятельности по трудоустройству граждан Российской Федерации за границей без лицензии или с нарушением условий, предусмотренных лицензией, — влечет наложение штрафа на граждан в размере от 5 до 10; на должностных лиц — от 10 до 20; на юридических лиц — от 100 до 200 минимальных размеров оплаты труда».

\ В порядке уяснения смысла санкции нормы этой статьи обращает на себя внимание такая деталь: все три вида субъектов — гражданин, должностное лицо и юридическое лицо, образно говоря, разделены между собой одним и тем же знаком препинания— точкой с запятой. Продолжая уяснять смысл, видим, если по отношению к двум субъектам — гражданину и должностному лицу — этот знак абсолютно оправдан, ибо в данном контексте они друг другу суть посторонние, то по отношению к другой паре субъектов — должностному лицу и юридическому лицу — он принципиально не вписывается в норму ст. 2.1 КоАП РФ, ибо фактически, как ни крути, а применительно к конкретному факту административного правонарушения деяние должностного лица есть составляющая функций и задач того юридического лица, в котором служит упомянутое должностное лицо. Собственно говоря, должностное лицо немыслимо вне того или иного юридического лица, разве только в случае, предусмотренном примечанием к ст. 2.4, согласно которому, как уже упоминалось, к должностным лицам приравниваются совершенно не подходящие для этого лица.

Таким образом, во второй связке «должностное лицо — юридическое лицо» вместо точки с запятой должна быть только запятая или соответствующий союз, тем более, что по смыслу п. 2 ст. 2.1 КоАП РФ привлечение к административной или уголовной ответственности должностного лица (в смысле физического) не освобождает от административной ответственности юридическое лицо, и наоборот, правда, исключая ответственность уголовную.

Между тем санкции многих иных статей Особенной части КоАП РФ достроены именно таким способом, разве только в ином сочетании субъектов ответственности. Например, ч. 3 ст. 19.5 предусматривает, что «невыполнение в установленный срок законного предписания органа регулирования естественных монополий, его территориального органа — влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 40 до 50 минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц — от 2 до 5 тыс. минимальных размеров оплаты труда». Но по смыслу же ст. 2.1 вместо точки с запятой нужен соединительный союз «и».

IX

Заключительный сюжет из Общей части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях связан с краткой характеристикой мер административной ответственности, установленных

для физических и юридических лиц, совершивших административ правонарушения.

Нормы этой группы сосредоточены в гл. 3 «Административное наказание». Прежде всего обращает на себя внимание изменение названия принудительных мер, применяемых за административные правонарушения. Если КоАП РСФСР именовал их административными взысканиями, то теперь, по новому Кодексу, они выступают в качестве административных наказаний.

Не уверен, что это правильно. С одной стороны, известным образом девальвируется самая значительная форма государственного принуждения за наиболее тяжкие правонарушения — уголовное наказание. Ее некоторая обособленность от массы проступков административного и дисциплинарного характера теперь «растворяется» в преобладающей массе административных «наказаний», которые, к тому жег обнаруживают иногда явное несоответствие между содеянным и мерой воздействия, достаточно напомнить, что теперь предупреждение является административным наказанием.

С другой стороны, в соответствии с КоАП РФ административные наказания распространяются и на юридических лиц. Как бы там ни было, но наказывается, в сущности, коллектив предприятия, учреждения, организации, исполнительного органа государственной власти и иные структуры, которые в своем подавляющем большинстве суть коллективные субъекты.

Изменение названия мер административной ответственности, применяемых за соответствующие правонарушения, разумеется, не главное новшество рассматриваемой главы КоАП РФ. В ней есть более серьезные новеллы, заслуживающие краткого комментария. Более обстоятельно, по сравнению с предшествующим КоАП РСФСР, сформулированы цели наказания ст. 3.1, которая гласит:

«1. Административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица».

И. Общее число мер административного наказания сохранилось на прежнем уровне — их восемь. Однако новый КоАП РФ исключил из системы наказаний такую меру административного воздействия, как исправительные работы (ст. 31 КоАП РСФСР). Думается, это совершенно правильно, поскольку названная мера полностью себя изжила.

Вместе с тем гл. 3 КоАП РФ закрепила новую меру административного наказания — дисквалификацию.

III. В соответствии со ст. 3.2 за совершение административных правонарушений могут устанавливаться и применяться следующие административные наказания: предупреждение; административный штраф; возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация.

В отношении юридического лица могут применяться следующие административные наказания: предупреждение; административный штраф; возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения.

Важно подчеркнуть, что административные наказания, кроме предупреждения и административного штрафа, устанавливаются только настоящим Кодексом, следовательно, субъекты Российской Федерации вправе устанавливать только такие меры, как предупреждение и административный штраф.

Как видим, система мер административного воздействия сохранила, за небольшим исключением, основные формы воздействия на лиц, совершающих административные правонарушения. В то же время в рассматриваемой главе есть ряд новых положений. Наиболее заметные из них следующие.

а)              Несравненно более четко сформулированы положения, характеризующие самую массовую меру административной ответственно- /

сти — штраф. В КоАП РСФСР ст. 31, посвященная штрафу (в редакций Федерального закона от 1 июля 1993 г.), была наглядной демонстрацией того, как не надо формулировать статьи закона.

Оставляя в стороне подробности, следует отметить ряд важных положений, касающихся штрафа. Так, новый КоАП РФ четко определил обязательные для всех субъектов Российской Федерации параметры штрафа: минимальный размер для граждан — одна десятая минимального размера оплаты труда (для юридических лиц минимум не определен); максимальный, исходя из минимального размера оплаты труда, для физических лиц— не свыше 25 минимальных размеров оплаты труда; для должностных лиц — 50; для юридических лиц — не свыше тысячи минимальных размеров оплаты труда.

Части 2 и 3 ст. 3.5 предусматривают более высокие суммы штрафа для должностных лиц — не свыше 200 минимальных размеров оплаты труда; для юридических лиц — не свыше 5000.

Согласно п. 4 ст. 3.5 размер административного штрафа, исчисляемого исходя из стоимости предмета административного правонарушения, а также исходя из суммы неуплаченных налогов, сборов, не может превышать трехкратный размер стоимости соответствующего предмета, суммы неуплаченных налогов, сборов.

б)              Принципиально новое положение, связанное с административной конфискацией, закрепила ст. 3.7, реализовав таким образом указания Конституционного Суда Российской Федерации. Суть дела в следующем.

Постановлением от 11 марта 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 266 Таможенного кодекса Российской Федерации, ч. 2 ст. 85 и ст. 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан М. М. Гаглоевой и А. Б. Пестрякова Конституционный Суд Российской Федерации признал административную конфискацию не соответствующей ч. 3 ст. 35 Конституции Российской Федерации, согласно которой «никто не может быть лишен своего

110

имущества иначе как по решению суда»

Руководствуясь этим актом Конституционного Суда Российской Федерации, КоАП РФ в ст. 3.7 установил, что конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения назначается судьей.

И вот здесь, как говорится, замаячил некий юридический казус — своеобразное и закономерное следствие реализации конституционного положения о возможности лишения гражданина его имущества исключительно по решению суда. С целью выяснить, что же закон понимает под имуществом, открываем Гражданский кодекс Российской Федерации и в ст. 128 читаем: «К объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество...»

Из перечня объектов внимание, естественно, привлекает такая разновидность вещей, как деньги. Значит, если вещь, как таковую, можно изъять у собственника только по решению суда, в отношении административной конфискации — судьи, то распространяется ли это положение на деньги как признанную ст. 128 ГК РФ разновидность имущества? Видимо, ответ может быть только положительным. Но тогда необходимо поставить под сомнение возможность внесудебного изъятия денег, по крайней мере у физических лиц, т. е. путем применения административного штрафа.

Это в высшей степени любопытная юридическая ситуация, из которой возможны два выхода: один невероятный, а другой чрезвычайно сложный и трудный. Первый выход— изменить норму ст. 128 ГК РФ таким образом, чтобы не считать деньги имуществом, т. е. объектом гражданских прав. Другой выход — по аналогии с конфискацией передать правомочие применять административный штраф в качестве меры административного наказания только судьям. Сложности на этом пути, как говорится, немеренные. Но решать-то ведь придется, ибо в противном случае потребуется объяснить, почему один вид имущества может быть изъят у физического лица только в результате судебного решения, а другой вид имущества — деньги — под этот конституционный принцип не подпадает.

в) Среди мер административного наказания заключительную строку занимает новый вид — дисквалификация. Ей посвящена ст. 3.11, которая гласит:

«1. Дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей. Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет. Дисквалификация может быть применена к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно- хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица(?!), в том числе к арбитражным управляющим».

Два замечания по поводу содержания этой статьи. Во-первых, термин «физическое» лицо в данном контексте совершенно неуместен, поскольку фактически имеются в виду, судя по наименованию должностей, определяющих весьма обширные и ответственные функции их носителей, должностные лица — категория субъектов административной ответственности, официально признанная КоАП РФ.

Во-вторых, опять тут «вклинились» индивидуальные предприниматели без образования юридического лица, которые, как было уже отмечено, в известном смысле приравнивались к должностным лицам, а теперь, так сказать, к ответственным руководителям. Искусственность такого «включения» в обойму ответственных руководителей высокого ранга названной категории лиц становится достаточно ясной, если представить, что собой представляет данное лицо по роду своих предпринимательских занятий, если оно не является юридическим лицом.

Завершая комментарий магистральных норм Общей части КоАП РФ, необходимо подчеркнуть следующее. Статья 1.1 КоАП РФ в сущности положила конец нелепому процессу декодификации российского законодательства об административных правонарушениях, максимально приблизив Кодекс к естественному состоянию монополиста в названной области государственной деятельности. Надо только устранить некоторые остатки этого процесса. Вместе с тем вызывает серьезную озабоченность другая тенденция, распространяющая административную ответственность на такую категорию субъектов российского права, как юридические лица. Зафиксированная новым КоАП РФ ситуация еще более осложнилась, запуталась, открывая тем самым широкие возможности для принятия многочисленными правоприменителями индивидуальных решений, связанных с применением административных наказаний не по закону, а по понятиям.

Между тем в юридической литературе данная ситуация не вызывает никаких сомнений, а в ряде случаев находит свое теоретическое обоснование. Вот некоторые примеры тому.

Ко времени работы над подготовкой рукописи к печати в поле зрения автора оказались некоторые учебники по административному праву, опубликованные уже после вступления в силу нового КоАП РФ. В одном из них, без какого бы то ни было анализа, читателю предложен краткий пересказ ст. 2.1 КоАП, в котором как положительный факт отмечается, что в КоАП содержится «качественно новое определение административного правонарушения», «четко указаны субъекты административного правонарушения»; «дано определение должностного лица». Отмечаются также и иные, по мнению авторов, особенности нового КоАП РФ. И ни малейшего намека на неточности, имеющиеся в этом законе[1001].

Описательность— отличительная особенность и для раздела об административной ответственности другого учебника по административному праву, подписанного в печать 13 августа 2002 г., к тому же содержащего существенные ошибки и проявления элементарной неряшливости[1002].

Так, при характеристике понятия административного правонарушения авторы ограничились воспроизведением лишь п. 1 ст. 2.1 КоАП, тем самым представив этот пункт как статью в целом. Такой подход принципиально искажает смысл данного явления, поскольку существенно важные его составляющие содержатся в п. 2 и п. 3 ст. 2.1. Но они даже не упоминаются.

Учебник вышел в свет после вступления в силу нового КоАП. Следовательно, у авторов были реальные возможности вникнуть в содержание этого закона и, по меньшей мере, точно их воспроизвести. Между тем в упомянутом учебном издании содержится много суждении, элементарно не соответствующих новому Кодексу, а также ему противоречащих.

Несколько примеров.

Из смысла ряда статей КоАП РФ следует, что к субъектам административных правонарушений относятся: физические лица (п. 1 ст. 2.1; ст. 2.3); должностные лица (ст. 2.4); военнослужащие и иные лица, на

которых распространяется действие дисциплинарных уставов (ст. 2.5); иностранные граждане и лица без гражданства (ст. 2.6); юридические лица (ст. 2.10), в том числе и иностранные (ст. 2.6).

В учебнике же, без упоминания о КоАП РФ, сказано следующее: «Принято различать два вида субъектов административного правонарушения: Индивидуальный— граждане и другие категории лиц, обладающие административно-правовым статусом, совершившие административное правонарушение. К данному виду субъектов относятся граждане и специальные лица, т. е. лица, обладающие специальным администра- тивно-правовые статусом, с учетом их правового положения, выполняемых профессиональных и социальных функций. Коллективный — юридические и иные коллективные образования, совершившие административное правонарушение. Организации признаются субъектами административного правонарушения нормами таких отраслей права, как земельное, финансовое, налоговое, природоохранительное и т. д. (см. с. 164-165 учебника).

Авторам неведомо, что вторая фраза второго пункта цитаты противоречит п. 1 ст. 1.1 КоАП РФ, согласно которому «законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях». Следовательно, на уровне Российской Федерации только один закон — КоАП РФ — устанавливает, кто может быть субъектом административного правонарушения.

Кроме того, упомянутое положение учебника противоречит Федеральному закону от 30 декабря 2001 г. «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»113, который с 1 июля 2002 г. признал утратившими силу многие десятки нормативных актов, ранее регулировавших, параллельно с КоАП РСФСР, вопросы административной ответственности, в том числе и в области строительства, например, Закон от 17 декабря 1992 г. «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства» — области хозяйствования, названной в учебнике.

В учебнике, далее, сказано, что законодатель выделяет ряд обстоятельств, которые могут исключить административную ответственность либо освободить от нее (с. 169-170). Одним из таких обстоятельств названа традиционная необходимая оборона. Но в том-то и дело, что новый КоАП по совершенно непонятным причинам ее не упоминает, ограничившись лишь не менее традиционной крайней необходимостью. Можно, конечно, относиться к этому факту по-разному, — соглашаться или возражать, — но сказать об отсутствии этого обязательного положения в КоАП РФ авторы были элементарно обязаны.

Невозможно понять, почему учебник многократно употребляет термин «административные взыскания», не обращая внимания на то, что новый КоАП РФ узаконил термин «административное наказание».

Вводит читателя в заблуждение и указание в учебнике на то, что «за нарушение таможенных правил предметы контрабанды подлежат конфискации независимо от того, являются ли они собственностью лица, совершившего нарушение таможенных правил, а также независимо от того, установлено ли это лицо или нет» (с. 178). При этом дается ссылка на ч. 1 ст. 380 Таможенного кодекса Российской Федерации.

Здесь две серьезные неточности. Во-первых, известно, что Конституционный Суд Российской Федерации постановлением от 11 марта 1998 г. административную конфискацию, предусмотренную ТК РФ, признал противоречащей ч. 3 ст. 35 Конституции Российской Федерации, согласно которой «никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда», что обязывает органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях, при применении конфискации имущества, обеспечивать соблюдение судебной процедуры Таким образом, тезис, обозначенный в учебнике 2002 г., «не работает» уже с 1998 г.!

Во-вторых с 1 июля 2002 г. ст. 380 ТК РФ, среди 166 других статей этого Кодекса, регулирующих административную ответственность, утратила силу.

Даже краткий анализ недостатков одного из разделов учебника порождает несколько вопросов.

а)              достаточно ли у авторов знаний для того, чтобы издавать добротный вузовский учебник? Есть информация, что, по крайней мере, два из трех соавторов являются штатными преподавателями кафедры совершенно иного профиля;

б)              чем объяснить позиции рецензентов — двух докторов юридических наук, профессоров, не обративших внимание на явные ошибки в рецензируемом ими учебнике;

в)              чем руководствовалось Министерство образования Российской Федерации, рекомендуя это явно слабое издание, снабдив его грифом учебника?

Более обстоятельного анализа требует позиция авторов учебника по административному праву под ред. профессора Л. Л. Попова115.

Процитировав п. 1 ст. 2.1, учебник совершенно справедливо подчеркивает, что понятие административного правонарушения охватывает собой ряд признаков. Во-первых, это деяние, т. е. действие или бездействие; во-вторых, общественно опасное; в-третьих, противоправное; в-четвертых, виновное; в-пятых, наказуемое.

«Административное правонарушение как деяние представляет собой единство физического и психического, т. е. это осознанный волевой акт человеческого поведения, выраженного в подконтрольной сознанию мотивированном действии или бездействии, предусмотренном конкретной статьей КоАП. Оно включает в себя цель, средства, результат и сам процесс деяния, а также охватывает такие личностные категории, как мотивы, ценностные ориентации, психологическое отношение к содеянному» (см. с. 313).

Сказано абсолютно точно. В этой формулировке четко прорисовываются все грани деяния, расцениваемого как административное правонарушение. В продолжение этого сюжета справедливо подчеркивается, что «правонарушитель подлежит административной ответственности только за совершение тех общественно опасных действий или бездействие и их вредные последствия, в отношении которых установлена его личная вина» (с. 325).

На этом классическом фоне резким диссонансом звучит § 3 гл. 13, посвященный ответственности юридических лиц, в котором прежняя ясность положений учебника сменяется туманными рассуждениями, создавая впечатление некоей заданности, противоречащей ранее высказанным принципиальным суждениям.

Ряд положений упомянутого параграфа вызывают возражения существенного характера. В учебнике отмечается тот факт, что среди субъектов административной ответственности появились субъекты, охватываемые цивили- стическим понятием «юридическое лицо», которое дается в ст. 4 — 8 ГК РФ (с. 348). Однако при этом авторы учебника не учитывают несколько важных обстоятельств. Во-первых, к категории юридических лиц, как уже отмечалось в данном комментарии, относятся и другие субъекты, как это предусмотрено ст. 125 ГК РФ. Согласно п. 1 этой статьи «от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов».

Во-вторых, в полном соответствии с этой нормой ГК РФ, что также было отмечено в комментарии, положения о всех органах исполнитель- ной власти Российской Федерации однозначно расценивают эти органы в качестве юридических лиц.

В-третьих, поскольку новый КоАП, говоря о юридических лицах как субъектах административной ответственности, не делает никаких оговорок в смысле статьи 48 ГК РФ, это дает основания для того, чтобы к юридическим лицам относить, в порядке буквального толкования, все разновидности юридических лиц.

Административную ответственность юридических лиц, говорится далее в учебнике, характеризуют традиционные признаки состава административного правонарушения (объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона). При этом со всей определенностью подчеркивается, что вина — «необходимое условие всякой ответственности». Не может быть ни административной, ни дисциплинарной, ни уголовной ответственности без наличия вины, т. е. виновного совершения противоправного действия (бездействия). Не очень удачно сказано — «вина», т. е. «виновное совершение». Но главное в том, что вина признана обязательным элементом административного правонарушения.

Естественно, продолжает учебник, понятие вины применительно к юридическим лицам должно иметь иное содержание, чем в случаях, когда к административной ответственности привлекаются физические лица. При этом «выяснение характера вины в отношении юридических лиц через призму классического понимания умысла или неосторожности является беспредметным» (с. 348).

Странная, однако, складывается ситуация. С одной стороны, вина как реально существующая категория однозначно распространяется на юридических лиц, хотя и с оговоркой относительно иного содержания этого понятия. С другой стороны, также однозначно признается абсолютная невозможность применения к данным субъектам — юридическим лицам классических форм проявления категории вины.

В то же время процитированное место из учебника совершенно не согласуется с новым КоАП, который в статье 2.2 четко закрепляет именно классические формы вины (ибо иных практически не существует) — умысел и неосторожность и, как говорится, ничтоже сумняшеся, распространяет их на юридических лиц, не считаясь с мнением комментатора и авторов учебников, что прямо вытекает из смысла ст. 1.5, 2.1, Правда, если сравнить упомянутые статьи, обнаруживается плохо замаскированное лукавство: в одном случае употребляется только существительное «лицо» (ст. 1.5); в другом — физическое и юридическое «лицо» (ст. 2.1); вновь — только существительное «лицо» (ст. 2.2). Есть основания полагать, что имеется определенный смысл в подобного рода маскировке.

Далее. По принципиальным соображениям не представляется возможным согласиться и с предлагаемым делением вины на ебъективную и субъективную. К слову сказать, эта точка зрения высказывалась авторами и ранее, но в рассматриваемом учебнике 2002 г. она приобрела некие новые черты, сделавшие эту позицию еще более уязвимой и искусственной.

«В административном праве может существовать комплексное понимание вины юридического лица, включающее объективный и субъективный подходы» (с. 348). Процитированная фраза вызывает два возражения.

Во-первых, что значит «может» существовать? Предположение — не аргумент в научной дискуссии. Равным образом, с той же нулевой степенью доказательности, есть основания утверждать, что «не может».

Во-вторых, двоякое понимание вины юридического лица вовсе не означает, что такой феномен действительно существует, что юридическое лицо как коллективный субъект права может совершать административные правонарушения в форме проступка.

Рассмотрим оба варианта «комплексного понимания».

В учебнике сказано: «Объективная вина, как это установлено ст. 2.1 КоАП, представляет собой вину юридического лица с точки зрения государственного органа, назначающего административное наказание в зависимости от характера конкретных действий или бездействия юридического лица, нарушающего установленные правила, т. е. юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению» (с. 349).

Хорошенькое дело! Если вспомнить: а) классическую формулу вины, которая есть не что иное, как психическое отношение лица, в смысле конкретного человека, к совершенному им деянию и его последствиям; б) положение самого учебника, сформулированное на с. 313, о том, что административное правонарушение — это осознанный волевой акт человеческого поведения; в) положение самого учебника, сформулированное на с. 325, о том, что правонарушитель подлежит административной ответственности только за те деяния, в отношении которых установлена его личная вина, то так называемая «объективная вина» есть не что иное, как чистейшая тавтология — «вина есть вина с точки зрения...» При этом точка зрения государственного органа не может быть ничем иным, кроме как отражением четкого законодательного положения о формах вины, которые должен выявить упомянутый государственный орган и ничего более.

Что же касается «субъективной вины», то она теперь выглядит несколько иначе, чем в прежних изданиях данного учебника. Если сопоставить эти формулировки, возникнет любопытная и в некотором роде примечательная картина:

«Субъективная вина— отношение              «Субъективная вина— отношение

организации в лице ее коллектива,              организации в лице ее админисгра-

организации в лице ее администра-              ции, конкретных должностных лиц к

ции к противоправному деянию» .              противоправному деянию»[1003].

Странно, но во втором случае, т. е. после вступления в силу нового КоАП РФ, из формулировки «выпал» коллектив. Вполне возможно, что это элементарный недосмотр. Впрочем, может быть это и не так. «Восстановим» коллектив, все равно от него никуда не деться, и попробуем расшифровать авторскую конструкцию «субъективной вины», которая охватывает «отношение» к содеянному трех групп субъектов.

Прежде всего, как считают авторы, — это «отношение» администрации. Тут возможны многие варианты. Вот, к примеру, один из них: первый заместитель руководителя юридического лица совершил умышленное административное правонарушение, пользуясь, скажем, служебной небрежностью своего начальника. Стало быть, зам. действовал умышленно, начальник — по неосторожности...

Посмотрим, как в этой ситуации «относятся» к содеянному должностные лица. Здесь, естественно, количество вариантов такого «отношения» неизмеримо возрастает. Например, 10% должностных лиц (как говорит Ю. Ю. Колесниченко, — «носителей доминирующей воли») данного юридического лица считают, что зам. совершил преступление; 15% — расценили это деяние как умышленный административный проступок; 25% — как административный проступок, совершенный по неосторожности; наконец, 50% считают, что вообще нет правонарушения, а стало быть, и вины. Спрашивается, кто и как должен определять эту самую «субъективную вину» юридического лица?              *4

Но ведь есть еще коллектив юридического лица, состоящий подчас из многих тысяч работников, которые, естественно, не могут «не относиться» соответствующим образом к упомянутому деянию. Впрочем, вполне возможен вариант, при котором подавляющее большинство членов коллектива, да и должностных лиц вообще не знают о совершении кем-то из сотрудников административного правонарушения, так сказать, в формате проступка.

В интересах точности необходимо отметить, что подобно «объективной вине» вторая разновидность вины — «субъективная» — также получила закрепление в виде п. 3 ст. 2.1, который, в сущности, никакого отношения ни к какой «вине» не имеет.

Следует высказать сожаление и по поводу того, что авторы учебника — ведущие ученые-административисты — не обратили внимания на поистине уникальное положение упомянутого пункта, согласно которому за преступление, совершенное физическим лицом (надо полагать, работником юридического лица), данное юридическое лицо за это преступление (?!) привлекается к ответственности административной.

X

Обратимся к краткой характеристике наиболее важных отдельных особенностей нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, наиболее заметных на фоне КоАП РСФСР. Новый КоАП РФ более четко определил предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. Посвященная этой проблеме ст. 1.3 гласит: «К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление: общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний».

Сомнение вызывает лишь положение пункта 3-го, из содержания которого напрашивается вывод о существовании «правил и норм», находящихся в федеральных законах, за нарушение которых наступает административная ответственность. По крайней мере в данной редакции эта норма не согласуется с п. 1 ст. 1.1, устанавливающим принцип, согласно которому все нормы, предусматривающие административную ответственность, сосредоточены только в Кодексе РФ об административных правонарушениях и нигде более. Впрочем, возможно это замаскированное «исключение», касающееся упомянутых ранее 13 статей Налогового кодекса РФ (части 1).

К тому же, как уже отмечалось, в правовом смысле «правила» и «нормы» — это синонимы. Новый КоАП РФ существенно усиливает роль суда в применении мер административной ответственности. Это наглядно проявляется двояким образом. Во-первых, новый Кодекс расширил круг дел, подведомственных судьям. Так, согласно п. 1 ст. 23.1, судьи непосредственно рассматривают административные дела, предусмотренные в 135 статьях Особенной части.

Кроме того, судьи рассматривают дела в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передают его на рассмотрение судьи (п. 2 ст. 23.1).

Такие варианты предусмотрены в 57 статьях Особенной части Кодекса.

Судьям арбитражных судов подведомственны дела об административных правонарушениях, предусмотренных 16 статьями Особенной части КоАП.

Необходимо также учитывать, что часть дел об административных правонарушениях, указанных в п. 1 и 3 ст. 23.1, рассматривают судьи гарнизонных судов.

Наконец, дела об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции судей, производство по которым осуществляется в форме административного расследования, а также дела об административных правонарушениях, влекущих административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, рассматриваются судьями районных судов — низового звена системы федеральных судов Российской Федерации.              'Ч

Общая картина такова: из 402 составов Особенной чести нового КоАП РФ свыше 200 составов отнесены к компетенции судей.

Во-вторых, есть еще один показатель, свидетельствующий о повышении роли суда в реализации мер административной ответственности. Напомню, что в КоАП РСФСР из восьми видов административных взысканий только два из них — исправительные работы и административный арест — назначались судьями. Новый КоАП РФ установил принципиально иное соотношение. Из восьми видов административных наказаний только два вида — предупреждение и штраф — применяются во внесудебном порядке, т. е. органами исполнительной власти и их должностными лицами, а шесть— судьями. Это: возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.6); конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.7); лишение специального права (ст. 3.8); административный арест (ст. 3.9); административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (ст. З.ГО); дисквалификация (ст. 3.11). Существенные изменения претерпела Особенная часть Кодекса, что можно показать, сравнив структуры этих частей КоАП РСФСР и КоАП РФ.

Глава б. Административные правонарушения, посягающие на социалистическую собственность, — 8 статей Глава 7. Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды, памятников истории и культуры — 53 статьи

Глава 8. Административные правонарушения в области промышленности, использования тепловой и электрической энергии —10 статей Глава 9. Административные правонарушения в сельском хозяйстве, нарушения ветеринарно-санитарных правил — 17 статей

Глава 10. Административные правонарушения на транспорте и в области дорожного хозяйства — 64 статьи

Глава 11. Административные правонарушения в области жилищно- коммунального хозяйства и благоустройства — 6 статей

Глава 12. Административные правонарушения в области торговли и финансов — 29 статей

Глава 13. Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок, —12 статей Глава 14. Административные правонарушения, посягающие на установленный порядок управления, — 58 статей

Глава б. Административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность, —14 статей

Глава 7. Административные правонарушения в области охраны собственности — 28 статей

Глава 8. Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования — 40 статей

Глава 9. Административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике — 14 статей

Глава 10. Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель — 14 статей

Глава 11. Административные правонарушения на транспорте — 29

Глава 12. Административные правонарушения в области дорожного движения — 37 статей

Глава 13. Административные правонарушения в области связи и информации — 24 статьи

Глава 14. Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности — 25 статей

Глава 15. Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг — 26 статей

Глава 16. Административные правонарушения в области таможенного дела (нарушения таможенных правил) —

22 статьи

Глава 17. Административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти, —12 статей Глава 18. Административные правонарушения в области защиты Государствен- ной границы РФ и обеспечения режима

Приведенные данные позволяют судил» о наличии глубоких различий между названными разделами двух кодексов не только по структуре, но, самое главное, по содержанию.

Во-первых, Особенная часть КоАП РФ включает почти в два раза больше глав, по сравнению с КоАП РСФСР.

Во-вторых, отражая потребности современного этапа развития российского общества и государства по пути регулируемой рыночной экономики, Особенная часть КоАП РФ содержит ряд новых глав, аналога которым в КоАП РСФСР, по понятным причинам, не было и быть не могло. Как иллюстрацию к сказанному можно назвать, например, гл. 14 «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности», гл. 15 «Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг».

В-третьих, что является продолжением предыдущей особенности, ряд глав названного раздела КоАП РФ предусматривают многие новые составы административных'правонарушений. Вот несколько примеров. Статья 14.23 установила административную ответственность дисквалифицированного лица за деятельность по управлению юридическим лицом в течение срока дисквалификации; за совершение профессиональными участниками рынка ценных бумаг сделок с ценными бумагами, отчет об итогах выпуска которых не зарегистрирован, административная ответственность предусмотрена ст. 15.18 КоАП РФ.

«Невыполнение должностным лицом государственного органа, органа местного самоуправления, организации или общественного объединения законных требований члена Совета Федерации или депутата Государст-

I венной Думы либо создание препятствий в осуществлении их деятельно- сти — влечет наложение штрафа в размере от 20 до 50 минимальных размеров оплаты труда» в соответствии со ст. 17.1 КоАП РФ и т. д.

В-четвертых, применительно к «традиционным» статьям административных правонарушений КоАП РФ, как правило, закрепляет определенные особенности, отражающие современные потребности. Сопоставим несколько таких составов.

КоАП РСФСР, ст. 49. Мелкое хищение чужого имущества.

Мелкое хищение чужого имущества путем кражи, мошенничества, присвоения или растраты —

влечет наложение штрафа в размере до пятикратной стоимости похищенного, но не менее одного минимального размера оплаты труда.

Примечание. Хищение чужого имущества признается мелким, если стоимость похищенного имущества не превышает одного минимального размера оплаты труда, установленного законодательством Российской Федерации.

КоАП РФ, ст. 7.27. Мелкое хищение.

Мелкое хищение имущества путем кражи, мошенничества, присвоения или растраты —

влечет наложение административного штрафа в размере до трехкратной стоимости похищенного имущества, но не менее одного минимального размера оплаты труда.

Примечание. Хищение чужого имущества признается мелким, если стоимость похищенного имущества на превышает пять минимальных размеров оплаты труда, установленных законодательством Российской Федерации.

КоАП РСФСР, ст. I5(f. Обман потребителей в небольшом размере. Обмеривание, обвешивание, обсчет, введение в заблуждение относительно потребительских свойств, качества товара или иной обман потребителей в магазинах, на других предприятиях, осуществляющих реализацию товаров или оказывающих услуги населению, независимо от форм собственности, а равно гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью в сфере торговли (услуг), совершенные в небольшом размере, —

влечет наложение штрафа от одного до тридцати минимальных размеров оплаты труда.

Примечание. Обманом потребителей в небольшом размере, предусмотренном настоящей статьей, является обман, причинивший потребителям ущерб в сумме, не превышающей одной десятой части минимального размера оплаты труда.

КоАП РФ, ст. 14.7. Обман потребителей.

Обмеривание, обвешивание, обсчет, введение в заблуждение относительно потребительских свойств, качества товара (работы, услуги) или иной обман потребителей в организациях, осуществляющих реализацию товаров, выполняющих работы либо оказывающих услуги населению, а равно гражданами, зарегистрированными в качестве индивидуальных предпринимателей в сфере торговли (услуг), —

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц— от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц — от ста до двухсот минимальньй* размеров оплаты труда.

Упомянутая статья, однако, не содержит указания-на то, что понимать под обманом, влекущим именно административную ответственность. Видимо, это следует признать недостатком статьи. В таком случае нам, возможно, помогут данные, содержащиеся в примечании к ст. 200 УК РФ, которое различает, так сказать, два уровня обмана потребителей. В примечании сказано: «Обманом потребителей в значительном размере признается обман, причинивший потребителю ущерб в сумме, превышающей одну десятую часть минимального размера оплаты труда, в крупном размере — в сумме не менее одного минимального размера оплаты труда». Стало быть, все, что причиняет ущерб менее одной десятой минимального размера оплаты труда, влечет применение административного наказания.

КоАП РСФСР, ст. 158. Мелкое хулиганство.

Мелкое хулиганство, т. е. нецензурная брань в общественных местах, оскорбительное приставание к гражданам и другие подобные действия, нарушающие общественный порядок и спокойствие граждан, —

влечет наложение штрафа в размере от десяти до пятидесяти рублей (от одной десятой до одной второй минимального размера оплаты труда) или исправительные работы на срок от одного до двух месяцев с удержанием двадцати процентов заработка, а в случае, если по обстоятельствам дела, с учетом личности нарушителя, применение этих мер будет признано недостаточным, административный арест на срок до пятнадцати суток.

КоАП РФ, ст. 20.1. Мелкое хулиганство.

Мелкое хулиганство, т. е. нецензурная брань в общественных местах, оскорбительное приставание к гражданам и другие действия, демонстративно нарушающие общественный порядок и спокойствие граждан,—

влечет наложение административного штрафа от пяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда или административный арест на срок до пятнадцати суток.

В-пятых, многие статьи КоАП РФ содержат более четкие формулировки, что значительно облегчает их восприятие. Один пример.

Статья 12.9 «Превышение установленной скорости движения» содержит конкретную градацию параметров превышения скорости и адекватные меры ответственности за каждый «параметр».

«1. Превышение установленной скорости движения транспортного средства на величину от 10 до 20 километров в час —

влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере одной второй минимального размера оплаты труда. Превышение установленной скорости движения транспортного средства на величину от 20 до 40 километров в час —

влечет наложение административного штрафа в размере одного минимального размера оплаты труда. Превышение установленной скорости движения транспортного средства на величину от 40 до 60 километров в час —

влечет наложение административного штрафа в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда. Превышение установленной скорости движения транспортного средства на величину более 60 километров в час —

влечет наложение административного штрафа в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда или лишение права управления транспортными средствами на срок от двух до четырех месяцев».

В противоположность этому ст. 115 КоАП РСФСР «Нарушение водителями транспортных средств правил дорожного движения» являет собой пример того, как не надо формулировать статьи закона. О параметрах превышения установленной скорости движения и ответственности за это правонарушение статья говорит несколько раз, вперемешку с другими требованиями, не относящимися к нарушению скоростного режима. В громоздкой ст. 115 содержится 8 частей. Из них о превышении скорости говорят части первая, третья и шестая! Раздел III Кодекса посвящен органам и лицам, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях и, следова

тельно, применять к виновным административные наказания. В этом разделе в первую очередь привлекают к себе внимание два обстоятельства.

Первое. КоАП РФ различает две группы субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Согласно ст. 22.1 к первой группе относятся: судьи (мировые судьи); комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; федеральные органы исполнительной власти, их учреждения и

территориальные органы, а также иные государственные органы, уполномоченные на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.              .

Во вторую группу входят: мировые судьи; комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; уполномоченные органы и учреждения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; административные комиссии, иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Второе. По сравнению с КоАП РСФСР новый Кодекс заметно расширил круг органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Теперь в систему этих субъектов гл. 23 КоАП РФ включила 61 структуру против 45 в КоАП РСФСР.

Опираясь на эти принципиальные положения, ст. 22.2 установила, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, от имени названных органов уполномочены рассматривать: руководители соответствующих органов исполнительной власти, их учреждений, их заместители; руководители структурных подразделений и территориальных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти; иные должностные лица, осуществляющие в соответствии с федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации надзорные или контрольные функции.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматривают уполномоченные должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, обладают этими полномочиями в полном объеме, если гл. 23 настоящего Кодекса или законом субъектов Российской Федерации не установлено иное. Заметно изменились объем и содержание процессуального IV раздела нового КоАП РФ.

Здесь привлекает к себе внимание гл. 24 «Общие положения», среди семи статей которой особое место занимает ст. 24.5 «Обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении».

Процитируем статью, сопроводив цитирование некоторыми замечаниями. Статья гласит: «Производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств: отсутствие события административного правонарушения; отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижения физическим лицом на момент совершения противоправных действий (бездействия) возраста, предусмотренного настоящим Кодексом для привлечения к административной ответственности, или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие). Фактически в данном пункте речь идет исключительно о юридическом лице. Но как быть с составом административного правонарушения юридического лица, если известно, что без вины, как обязательного признака субъективной стороны, состав правонарушения оказывается неполным? Но именно это характерно для привлечения к административной ответственности юридических лиц; действия лица в состоянии крайней необходимости. Видимо, необходимо добавить и состояние необходимой обороны, которая поче- му-то игнорируется Кодексом. Напомню, что в гл. 2 КоАП РФ «Административное правонарушение и административная ответственность» ст. 2.7 говорит только о крайней необходимости. Надо ли доказывать, что необходимая оборона «необходима» и при защите от многих административных правонарушений; издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания; отмена закона, установившего административную ответственность. Это не представляется возможным понять в свете п. 1 ст. 1.1, который однозначно установил (процитирую еще раз): «Законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях».

Если при этом имеется в виду закон какого-либо субъекта Российской Федерации, то об этом надо сказать прямо и недвусмысленно, ибо при существующей редакции этой нормы есть основания предполагать наличие федеральных законов, которые помимо КоАП РФ устанавливают административную ответственность; истечение сроков давности привлечения к административной ответственности; наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела; смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Поскольку КоАП РФ твердо стоит на позиции привлечения к административной ответственности и юридических лиц, то данный пункт ст. 24.5 по логике вещей должен предусмотреть и такое обстоятельство, как ликвидация юридического лица, т. е., образно говоря, его юридическую «смерть».

Это необходимо сделать еще и потому, что ст. 2.10 КоАП РФ предусмотрела фактически все варианты сохранения административной ответственности юридического лица:

а)              при слиянии юридических лиц к административной ответственности привлекается вновь возникшее юридическое лицо;

б)              при присоединении юридического лица к другому юридическому лицу к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается присоединившееся юридическое лицо;

в)              при разделении юридического лица или при выделении из состава юридического лица одного или нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается то юридическое лицо, к которому согласно разделительному балансу перешли права и обязанности по заключенным сделкам или имуществу, в связи с которыми было совершено административное правонарушение;

г)              при преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида к административной ответственности .за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо. Глава 25 КоАП РФ, входящая в раздел IV, расширила круг участников производства по делам об административных правонарушениях. Теперь он включает следующих лиц:

а)              лицо, в отношении которого ведется производство по административному делу (ст. 25.1);

б)              потерпевший (ст. 25.2);

в)              законные представители физического лица (ст. 25.3);

г)              законные представители юридического лица (ст. 25.4);

д)              защитник и представитель (ст. 25.5);

е)              свидетель (ст. 25.6);

ж)              понятой (ст. 25.7);

з)              специалист (ст. 25.8);

и)              эксперт (ст. 25.9);

к) переводчик (ст. 25.10);

л) прокурор (ст. 25.11)[1004].

В новом Кодексе дана более полная и развернутая характеристика правового статуса каждого из названных участников производства. Для наглядности целесообразно привести тексты статей, касающихся статуса специалиста и эксперта. Дело в том, что специалист— это новая процессуальная фигура и важно провести соответствующую грань между ним и экспертом — процессуальной фигурой достаточно известной.

Согласно ст. 25.8:

«1) В качестве специалиста для участия в производстве по делу об административном правонарушении может быть привлечено любое не заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо, обладающее познаниями, необходимыми для оказания содействия в обнаружении, закреплении и изъятии доказательств, а также применении технических средств. Специалист обязан: явиться по вызову судьи, органа, должностного лица, в производстве которых находится дело об административном правонарушении; участвовать в проведении действий, требующих специальных познаний, в целях обнаружения, закрепления и изъятия доказательств, давать пояснения по поводу совершаемых им действий; удостоверить своей подписью факт совершения указанных действий, их содержание и результаты. Специалист предупреждается об административной ответственности за дачу заведомо ложных пояснений.              Ч Специалист вправе:              . знакомиться с материалами дела об административном правонарушении, относящимися к предмету действий, совершаемых с его участием; с разрешения судьи, должностного лица, лица, председательствующего в заседании коллегиального органа, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, задавать вопросы, относящиеся к предмету соответствующих действий, лицу, в отношении которого ведется производство по делу, потерпевшему и свидетелям; делать заявления и замечания по поводу совершаемых им действий. Заявления и замечания подлежат занесению в протокол. За отказ или за уклонение от исполнения обязанностей, предусмотренных частью 2 настоящей статьи, специалист несет административную ответственность, предусмотренную настоящим Кодексом».

Статья 25.9:

«Эксперт» устанавливает:

«1. В качестве эксперта может быть привлечено любое не заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо, обладающее специальными познаниями в науке, технике, искусстве или ремесле, достаточными для проведения экспертизы и дачи экспертного заключения. Эксперт обязан: явиться по вызову судьи, органа, должностного лица, в производстве которых находится дело об административном правонарушении; дать объективное заключение по поставленным перед ним вопросам, а также требуемые объяснения в связи с содержанием заключения. Эксперт предупреждается об административной ответственности за дачу заведомо ложного заключения. Эксперт имеет право отказаться от дачи заключения, если поставленные вопросы выходят за пределы его специальных познаний или если предоставленных ему материалов недостаточно для дачи заключения. Эксперт вправе: знакомиться с материалами дела об административном правонарушении, относящимися к предмету экспертизы, заявлять ходатайства о предоставлении ему дополнительных материалов, необходимых для дачи заключения; с разрешения судьи, должностного лица, лица, председательствующего в заседании коллегиального органа, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, задавать вопросы, относящиеся к предмету экспертизы, лицу, в отношении которого ведется производство по делу, потерпевшему и свидетелям; указывать в своем заключении имеющие значение для дела обстоятельства, которые установлены при проведении экспертизы и по поводу которых ему не были поставлены вопросы. За отказ или за уклонение от исполнения обязанностей, предусмотренных частью 2 настоящей статьи, эксперт несет административную ответственность, предусмотренную настоящим Кодексом».

В порядке комментария здесь необходимо обратить внимание на следующее обстоятельство.

Согласно п. 3 ст. 25.8 специалист и п. 3 ст. 25.9 эксперт предупреждаются об административной ответственности соответственно за дачу заведомо ложного пояснения и заведомо ложного заключения. Такая ответственность предусмотрена ст. 17.9 КоАП РФ, согласно которой «заведомо ложные показания свидетеля, пояснение специалиста, заключение эксперта или неправильный перевод при производстве по делу об административном правонарушении— влечет наложение административного штрафа в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда».

Далее. В соответствии с п. 5 ст. 25.8 и п. 6 ст. 25.9 за отказ или за уклонение от исполнения обязанностей, предусмотренных п. 2 ст. 25.8 и п. 2 ст. 25.9, специалист и эксперт несут административную ответст

венность, предусмотренную настоящим Кодексом (курсив мой. — В. С.). Однако в Особенной части КоАП РФ не оказалось статьи, которая, аналогично ст. 17.9 КоАП, специально предусматривала бы административную ответственность названных процессуальных фигур за отказ или уклонение от исполнения соответствующих обязанностей.

Сказанное касается также ответственности свидетеля (п. 6 ст. 25.5), а также переводчика (п. 5 ст. 25.10).

Этот пробел в Кодексе необходимо восполнить. Если в КоАП РСФСР доказательствам посвящены всего две статьи — 251 и 252, то в новом Кодексе нормы, регулирующие доказательства, составляют самостоятельную гл. 26, название которой охватывает основные стороны этого института:

«Предмет доказывания. Доказательства. Оценка доказательств».

Как установлено ст. 26.1, по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность; характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

В соответствии со ст. 26.2 доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лице, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. К доказательствам относятся: объяснения лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показания потерпевшего, свидетелей (ст. 26.3);

J              — экспертиза (ст. 26.4);

|              — взятие проб и образцов (ст. 26.5);

j              — вещественные доказательства —              орудия совершения              или              пред-

) меты административного правонарушения, сохранившие на себе его \ следы (ст. 26.6); — документы — признаются доказательствами, если сведения, из- ложенные или удостоверенные в них организациями, их объединения- lt; ми, должностными лицами и гражданами, имеют значение для произ- водства по делу об административном правонарушении (ст. 26.7);

\              — показания специальных технических              средств,              к              которым              отно

сятся измерительные приборы, утвержденные в установленном порядке в качестве средств измерения, имеющие соответствующие сертификаты и прошедшие метрологическую проверку.

Судья, члены коллегиального органа, должностное лицо, осуществляющие производство по делу об административном правонарушении, оценивают доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу.

Не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона. Важная особенность нового КоАП РФ состоит также в том, что он выделил в отдельную главу нормы, регулирующие применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (гл. 27).

Как сказано в ст. 27.1, «в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления уполномоченное лицо вправе в пределах своих полномочий применять следующие меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении: доставление; административное задержание; личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида; медицинское освидетельствование на состояние опьянения; задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; привод». />Для сопоставления отметим, что КоАП РСФСР закрепил^ следующие меры административного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях:

а)              административное задержание (ст. 240-242);

б)              личный досмотр и досмотр вещей и товаров (ст. 243);

в)              изъятие вещей и документов (ст. 244);

г)              отстранение от управления транспортным средством, освидетельствование на состояние опьянения, задержание транспортного средства (ст. 245).

Новый Кодекс РФ об административных правонарушениях каждой из девяти названных мер прсвятил либо отдельную статью, например, ст. 27.2, регулирующую порядок реализации такой меры обеспечения, как доставление, либо, с учетом особой важности соответствующей меры, — несколько статей. Речь в данном случае идет об административном задержании.

Как указано в ст. 27.5, административное задержание, т. е. кратковременное ограничение свободы физического лица, может быть применено в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении. Эту ответственную меру вправе осуществлять: должностные лица органов внутренних дел (милиции)— при выявлении административных прав; нарушений, дела о которых в соответствии со ст. 23.3 настоящего Кодекса рассматривают органы внутренних дел (милиции), либо административных правонарушений, по делам о которых органы внутренних дел (милиции) составляют протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных п. 1 ч. ст. 28.3 настоящего Кодекса; старшее в месте расположения охраняемого объекта должностное лицо ведомственной или вневедомственной охраны при органах внутренних дел, военнослужащие внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации — при выявлении административных правонарушений, связанных с причинением ущерба охраняемым ими объекту или вещам, а равно с проникновением в охраняемую ими зону; должностные лица военной автомобильной инспекции— при выявлении нарушений Правил дорожного движения водителем транспортного средства Вооруженных Сил Российской Федерации; военнослужащие органов и войск пограничной службы, должностные лица органов внутренних дел (милиции) — при выявлении административных правонарушений в области защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, а также при выявлении административных правонарушений во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации; должностные лица федеральных органов налоговой полиции — при выявлении административных правонарушений в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, налогообложения; должностные лица таможенных органов— при выявлении нарушений таможенных правил; военнослужащие и должностные лица органов уголовноисполнительной системы — при выявлении административных правонарушений, предусмотренных новым КоАП РФ.

Что касается перечня лиц, уполномоченных осуществлять административное задержание, то его установление входит в компетенцию соответствующего федерального органа исполнительной власти.

Так, например, приказом Министерства внутренних дел РФ от 21 августа 2002 г. № 803 утвержден перечень должностных лиц органов внутренних дел РФ и военнослужащих внутренних войск МВД России, уполномоченных осуществлять административное задержание, которое в соответствии со ст. 27.3 КоАП РФ осуществляют: На срок, не превышающий три часа:

1.1. Сотрудники органов внутренних дел — при выявлении административных правонарушений, дела о которых в соответствии со ст. 23.3 КоАП РФ рассматривают органы внутренних дел (милиции), либо административных правонарушений, по делам о которых в соответствии п. I ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ органы внутренних дел (милиции) составляют протоколы об административных правонарушениях.

1.2 Начальники главных управлений и начальники УВД России, подразделений, непосредственно подчиненных МВД России;

начальники главных управлений МВД РФ по федеральным округам, министры внутренних дел, начальники ГУВД, УВД субъектов РФ, управлений (отделов, отделений) внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах;

начальники городских, районных управлений (отделов, отделений) внутренних дел, начальники дежурных частей (дежурных смен дежурных частей) указанных органов и подразделений, а также участковые уполномоченные органов внутренних дел РФ при выявлении любых административных правонарушений в случае обращений к ним должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о соответствующих административных правонарушениях. Сотрудник органов внутренних дел, замещающий должность рядового и начальствующего состава органов внутренних дел — старший в месте расположения охраняемого объекта вневедомственной охраны при органах внутренних дел — при выявлении административных правонарушений, связанных, с причинением ущерба охраняемому вневедомственной охраной при органах внутренних дел объекту или вещам либо с посягательством на такие объект или вещи, а равно с проникновением в охраняемую вневедомственной охраной при органах внутренних дел зону. Офицеры органов управления, соединений, воинских частей, военных образовательных учреждений высшего профессионального образования и учреждений внутренних войск МВД РФ, а также дежурные по органам управления, соединениям, воинским частям, военным образовательным учреждениям высшего профессионального образования, учреждениям и войсковым нарядам внутренних войск;

коменданты, заместители комендантов, дежурные помощники комендантов внутренних войск, а при отсутствии вышеуказанных должностных лиц в местах несения боевой службы — начальники караулов и войсковых нарядов внутренних войск — при выявлении административных правонарушений, связанных с причинением ущерба охраняемым внутренними войсками важным государственным объектам, со-

оружениям на коммуникациях, специальным грузам, складам, органам военного управления внутренними войсками, проникновением на охраняемые внутренними войсками территории (зоны), на которых постоянно или временно размещаются соединения, воинские части и подразделения, военные образовательные учреждения высшего профессионального образования и учреждения внутренних войск, иные объекты, техника и имущество внутренних войск либо с посягательством на указанные объекты или имущество. Сотрудники органов внутренних дел, обеспечивающие общественный порядок при проведении на Государственной границе РФ и в пограничных районах РФ массовых мероприятий федерального или международного характера, правопорядок в приграничных районах при возникновении чрезвычайной ситуации к введению режима чрезвычайного положения, а также сотрудники органов внутренних дел, выполняющие иные установленные законодательством РФ полномочия органов внутренних дел РФ — при выявлении административных правонарушений в области защиты и охраны Государственной границы РФ, а также при выявлении административных правонарушений во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне РФ. На срок не более сорока восьми часов: начальники главных управлений и управлений МВД РФ, подразделений, непосредственно подчиненных МВД РФ, их заместители; начальники главных управлений МВД РФ по федеральным округам, их заместители; министры внутренних дел, начальники ГУВД, УВД субъектов РФ, их заместители; начальники управлений (отделов, отделений) на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, их заместители; начальники управлений (отделов, отделений) внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах, их заместители; начальники городских, районных управлений (отделов, отделений), их заместители; начальники дежурных частей (дежурных смен дежурных частей), а также оперативные дежурные указанных органов и подразделений119.

На основании п. 1 ст. 27.5 административное задержание оформляется протоколом. Срок административного задержания согласно п. 1 ст. 27.1 не должен превышать трех часов. Вместе с тем п. 2 и 3 упомянутой статьи предусматривают ситуации, при которых срок административного задержания не может превышать 48 часов.

Здесь важно подчеркнуть, что по сравнению с КоАП РСФСР, ст. 242 которого допускала административное задержание на срок до 72 часов, новый КоАП РФ в полном соответствии со ст. 22 Конституции Российской Федерации установил продолжительность административного задержания не свыше 48 часов.

В новом КоАП РФ имеется специальная ст. 27.6, определяющая место и порядок содержания задержанных лиц. Как сказано в статье, задержанные лица содержатся в специально отведенных для 5?ого помещениях органов, указанных в ст. 27.3 настоящего Кодекса; либо в специальных учреждениях, создаваемых в установленяом порядке органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Указанные помещения должны отвечать санитарным требованиям и исключать возможность их самовольного оставления.

Условия содержания задержанных лиц, нормы питания и порядок медицинского обслуживания таких лиц определяются Правительством Российской Федерации.

Несовершеннолетние, в отношении которых применено административное задержание, содержатся отдельно от взрослых лиц. Начальной стадией производства по делу об административном правонарушении, как и в прежнем Кодексе, признается возбуждение дела в соответствии с положениями гл. 28 нового КоАП РФ.

Особое внимание среди статей этой главы привлекает к себе ст. 28.3, которая впервые в практике законодательства об административной ответственности дает перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы*об административных правонарушениях. Это по-своему уникальная статья, о чем свидетельствуют такие данные: пункт 2 этой статьи содержит 81 (!) подпункт, каждый из которых называет соответствующую структуру, должностные лица которой обладают указанными полномочиями. Однако и этот обширный перечень оказывается неполным, поскольку дополнительно к нему п. 3, 4, 5 выделяют еще, прямо скажем, неопределенное число структур, наделяющих «своих» должностных лиц правом составлять протоколы об административных правонарушениях:

а)              должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений, территориальных органов, а также иных государственных органов, осуществляющих лицензирование отдельных видов деятельности и контроль за соблюдением условий лицензий, в пределах компетенции соответствующего органа;

б)              члены избирательных комиссий, комиссии референдума с правом решающего голоса, уполномоченные избирательными комиссиями, комиссиями референдума;

в)              члены комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;

г)              инспектора Счетной палаты Российской Федерации;

д)              должностные лица государственных внебюджетных фондов;

е)              должностные лица, уполномоченные соответствующими органами субъектов Российской Федерации.

Интересная, однако, получается картина. Расшифруем некоторые особенности п. 2 ст. 28.3 КоАП РФ, которая, напомню, назвала 81 структуру. Так вот, особенность заключается в том, что применительно к каждой структуре должностные лица «упоминаются» во множественном числе: должностные лица налоговых органов (5); должностные лица органов и войск пограничной службы (14); должностные лица, осуществляющие государственный экологический контроль (37); должностные лица федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области правительственной связи и информации, его территориальных органов (54); должностные лица федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области технической защиты информации, их заместители (55); должностные лица подразделения воинской части, органа управления внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Приказом от 28 июня 2002 г. № 182 Министерство юстиции РФ утвердило перечень должностных лиц Министерства юстиции РФ, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях.

В него входят. Должностные лица уголовно-исполнительной системы: Заместитель Министра юстиции РФ; начальник Главного управления исполнения наказания, его заместители; заместители начальника Главного управления исполнения наказаний; начальники управлений; заместители начальника Главного управления исполнения наказаний по федеральным округам; начальники управлений уголовно-исполнительной системы по федеральным округам; начальники управлений, отделов Главного управления исполнения наказаний, их заместители; заместители начальников управлений уголовно-исполнительной системы по федеральным округам; начальники Главных управлений (управлений, отделов) исполнения наказаний по субъектам РФ, их заместители; начальники управлений (отделов, отделений, инспекций) Главных управлений (управлений, отделов) исполнения наказаний по субъектам РФ, их заместители; начальники управлений лесных исправительных учреждений, Дубравного управления по исправительным делам, их заместители; начальники отделов (отделений, инспекций) управлений лесных исправительных учреждений, Дубравного управления-по исправительным делам, их заместители; главный государственный санитарный врач УИС, начальники центров санитарно-эпидемиологического надзора, их заместители; начальники оперативно-розыскных бюро, их заместители; начальники отделов (отделений) оперативно-розыскных бюро, их заместители; начальники объединений исправительных учреждений, исправительных учреждений, лечебно-профилактических учреждений (больниц, предназначенных для медицинского обслуживания осужденных), следственных изоляторов, специальных подразделений по конвоированию, их заместители; начальники отделов (отделений), объединений исправительных учреждений, исправительных учреждений, лечебно-профилактических учреждений (больниц, предназначенных для медицинского обслуживания осужденных), следственных изоляторов, специальных подразделений по конвоированию, их заместители; начальники пожарных частей ведомственной противопожарной службы, их заместители; оперативные дежурные, начальники караулов объединений исправительных учреждений, исправительных учреждений, лечебнопрофилактических учреждений, их заместители; дежурные помощники начальников, начальники караулов следственных изоляторов, их заместители.

Названные должностные лица уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 19.3, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6, 19.7 и 19.12 КоАП РФ. Служба судебных приставов: Заместитель Министра юстиции РФ; главный судебный пристав РФ; заместитель главного судебного пристава РФ — руководитель департамента судебных приставов; заместители руководителя департамента судебных приставов; главный военный судебный пристав, его заместители; старший военный судебный пристав; главные судебные приставы субъектов РФ, их заместители; старшие судебные приставы; судебные приставы.

Названные должностные лица в пределах своей компетенции вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 17.3 — 17.9, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5,19.6,19.7 КоАП РФ. Должностные лица, принимающие решения о государственной регистрации общественных и религиозных объединений и осуществляющие контроль за их деятельностью: Заместитель Министра юстиции РФ; руководитель Департамента по делам общественных и религиозных объединений, его заместители; руководители территориальных органов юстиции РФ, их заместители; должностные лица Департамента по делам общественных и религиозных объединений и территориальных органов юстиции, специально уполномоченные осуществлять контроль за деятельностью общественных и религиозных объединений.

^ Названные должностные лица уполномочены составлять протоко- ' лы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.25,

ч.              1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6 и 19.7 КоАП РФ. Должностные лица органов, уполномоченных в области правовой защиты результатов интеллектуальной деятельности военного, специального и двойного назначения: Заместитель Министра юстиции РФ; генеральный директор Федерального агентства по правовой защите результатов интеллектуальной деятельности военного, специального и двойного назначения при Министерстве юстиции РФ (ФАПРИД), его заместители.

Названные должностные лица уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 14.20, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6 и 19.7 КоАП РФ[1005]

Если к этому добавить должностных лиц структур, предусмотренных п. 3, 4, 5 ст. 28.3, то, вероятно, можно предположить, что общее число должностных лиц, правомочных составлять протоколы об административных правонарушениях, пожалуй, некоторым образом приближается к численности «физических лиц», совершивших административные правонарушения. Это, конечно, некоторое преувеличение, но, тем не менее, нельзя не признать, что в ряде случаев КоАП РФ неосновательно расширяет это перечень. Вот один из примеров. *Ч

Статья 234 КоАП РСФСР установила, что о совершенюгадминистративного правонарушения составляется протокол уполномоченным на то должностным лицом либо представителем общественной организации или органа общественной самодеятельности. Федеральным законом от 2 января 2000 г. в эту статью дополнительно была включена следующая формулировка: «...а также уполномоченным, должностным лицом избирательной комиссии, комиссии референдума в случае нарушения порядка проведения выборов и референдумов»[1006].

Этого КоАП РФ «показалось мало», и в п. 5 ст. 28.3 появилась такая формулировка: «Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.2-5.4, 5.6, 5.9-5.16, ч. 1 ст. 5.17, ст. 5.18-5.20 настоящего Кодекса, вправе составлять члены избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса, уполномоченные избирательными комиссиями, комиссиями референдума».

На стадии возбуждения производства по административному делу ст. 28.7 закрепила новое положение, согласно которому может быть проведено административное расследование. Статья гласит:

«1. В случаях, если после выявления административного правонарушения в области антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе, валютного законодательства, законодательства о защите прав потребителей, в области налогов и сборов, таможенного дела, охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование. Решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным в соответствии со ст. 28.3 настоящего Кодекса составлять протокол об административном правонарушении, в виде определения, а прокурором в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения. В определении о возбуждении дела об административном правонарушении указываются дата и место составления определения, должность, фамилия и инициалы лица, составившего определение, повод для возбуждения дела об административном правонарушении, данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, статья настоящего Кодекса либо закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение. Административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения. Срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях указанный срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого

находится дело, может быть продлен вышестоящим должностным лицом на срок не более одного месяца, а по делам о нарушении таможенных правил начальником вышестоящего таможенного органа на срок до шести месяцев. По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении».

Норма п. 6 ст. 28.7 КоАП РФ привлекает к себе внимание своей явной нелогичностью, поскольку она не согласуется с п. 1 ст. 28.2, в котором сказано, что «о совершении административного правонарушения составляется протокол, за исключением случаев, предусмотренных ст. 28.4, п. 1 ст. 28.6».

Первая из названных статей касается случаев возбуждения дел об административных нарушениях прокурором; вторая назначения административного наказания без составления протокола, если при совершении административного правонарушения назначается административное наказание в виде предупреждения или административного штрафа в размере, не превышающем одного минимального размера оплаты труда...

Значит, за исключением двух случаев, составление протокола об административном правонарушении — это всегда первичное процессуальное действие, являющееся необходимым юридическим основанием для проведения всех последующих процессуальных действий, из которых складывается процедура производства по делу об административном правонарушении.

Следовательно, по логике вещей, проведению административного расследования обязательно должен предшествовать протокол об административном правонарушении, в противном случае административное расследование оказывается незаконным, во всяком случае, судя по содержанию рассматриваемых статей, не имеющим юридического процессуального основания для проведения комплекса действий, составляющих содержание административного расследования.

Исходя же из смысла п. 6 ст. 28.7, протокол о факте административного правонарушения составляется «по окончании административного расследования». Спрашивается, на каком основании проводились действия, именуемые административным расследованием, если учесть при этом положение п. 1 ст. 28.7, а она, как и положено, начинается с констатации факта выявления административного правонарушения в названных областях законодательства. И этот факт совершения административного правонарушения удостоверяется таким процессуальным документом, как протокол об административном правонарушении.

Вот почему норма п. 6 ст. 28.7 КоАП РФ не вписывается в юридическую логику начальной стадии производства по административному делу, поскольку она предусматривает составление протокола не по факту совершения административного правонарушения, т. е. до проведения административного расследования, а лишь после его окончания. Стадия рассмотрения дела об административном правонарушении (гл. 29 КоАП РФ) также включает в себя ряд новых положений. Так, например, ст. 29.9 различает два вида юридических актов, которые могут быть приняты по результатам рассмотрения дела — постановление и определение.

Согласно п. 1 ст. 29.9 может быть вынесено постановление:

а)              о назначении административного наказания;

б)              о прекращении производства об административном правонарушении. Этот вид постановления выносится в случаях, если налицо хотя бы одно из обстоятельств, исключающих производство по делу, предусмотренных статьей 24.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях; объявлено устное замечание в соответствии со статьей 2.9 («при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием»).

Второй вид постановления выносится и в том случае, когда производство прекращено и материалы по делу переданы прокурору или в орган дознания, если в действиях (бездействии) лица, привлеченного к административной ответственности, содержатся признаки преступления.

По результатам рассмотрения дела выносится определение: о передаче дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным назначать административное наказание иного вида или размера либо принять иные меры воздействия в соответствии с законодательством Российской Федерации; о передаче дела на рассмотрение по подведомственности, если выяснено, что рассмотрение дела не относится к компетенции рассмотревших его судьи, органа, должностного лица.

Следует также отметить новшество, которое закреплено ст. 29.13. Согласно п. 1 этой статьи судья, орган, должностное лицо, рассматри-

вающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствующих его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий.

А на основе п. 2 этой статьи организации и должностные лица обязаны рассмотреть представление об устранении причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, в течение месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах судье, в орган, должностному лицу, внесшим представление.

И. Глава 30 Кодекса названа «Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях».

В этой главе, на мой взгляд, прежде всего привлекают к amp;бе внимание ст. 30.1 и 30.7. Первая из названных статей устанавливает, что жалоба на постановление по делу об административном правонарушении рассматривается судьей, должностным лицом единолично. Есть основание предположить, что речь здесь идет прежде всего о мировых судьях, которые по смыслу нового КоАП РФ, в отличие от других представителей судебной власти, также названных в Кодексе, рассматривают подавляющее большинство дел об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции судей.

Думается, что эта норма КоАП РФ восполняет пробел, который существует в Федеральном законе «О мировых судьях в Российской Федерации» от 17 декабря 1998 г.122 Дело в том, что, возложив на мировых судей обязанность рассматривать определенные категории дел об административных правонарушениях, Закон ничего не сказал о праве (и обязанности) мировых судей рассматривать жалобы на постановления о привлечении к административной ответственности, вынесенные иными субъектами, уполномоченными принимать такого рода постановления.

Ряд новых положений вводит и ст. 30.7 КоАП РФ, в соответствии с которой по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится одно из следующих решений: об оставлении постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения;

* об изменении постановления, если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление; об отмене постановления и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных ст. 2.9, 24.5 КоАП РФ, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление; об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных настоящим Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, а также в связи с необходимостью применения закона об административном правонарушении, влекущем назначение более строгого административного наказания, если потерпевшим по делу подана жалоба на мягкость примененного административного наказания.

Подчеркнутые строки никоим образом не вписываются в идеологию Кодекса, выраженную п. 1 ст. 1.1. В самом деле, если на федеральном уровне КоАП РФ является единственным законом, регулирующим административную ответственность, то о каком ином законе, да еще устанавливающем более строгое административное наказание, может идти речь?

Логичнее было бы в контексте п. 4 ст. 30.7 сказать о возможности применения, скажем, административного штрафа большего размера из той «вилки», что практически предусмотрена статьями Особенной части КоАП РФ. Поэтому, на мой взгляд, нужна принципиально иная редакция заключительной части п. 4 ст. 30.7; об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности, если при рассмотрении жалобы установлено, что постановление было вынесено неправомочным судьей, органом, должностным лицом.

Как установлено ст. 30.9, постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное должностным лицом, и (или) решение вышестоящего должностного лица по жалобе на это постановление могут быть обжалованы в суд по месту рассмотрения жалобы, а затем в вышестоящий суд.

Постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное коллегиальным органом, органом, созданным в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, и (или) решение судьи

по жалобе на это постановление могут быть обжалованы в вышестоящий суд.

Новый Кодекс предусматривает также порядок подачи последующих жалоб на постановление по делу об административном правонарушении и (или) решения по жалобе на это постановление.

12. Заключительная стадия производства— исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях (раздел V) также отличается рядом важных особенностей.

Прежде всего следует подчеркнул» содержательность норм своего рода «Общей части» этого раздела — гл. 31, статьи которой озаглавлены: Вступление постановления по делу об административном правонарушении в законную силу (ст. 31.1); Обязательность постановления по делу об административном

правонарушении (ст. 31.2);              gt;-              . Обращение постановления по делу об административном правонарушении к исполнению (ст. 31.3); Приведение в исполнение постановления по делу об административном правонарушении (ст. 31.4); Отсрочка и рассрочка исполнения постановления о назначении административного наказания (ст. 31.5); Приостановление исполнения постановления о назначении административного наказания (ст. 31.6); Прекращение исполнения постановления о назначении административного наказания (ст. 31.7); Разрешение вопросов, связанных с исполнением постановления о назначении административного наказания (ст. 31.8); Давность исполнения постановления о назначении административного наказания (ст. 31.9); Окончание производства по исполнению постановления о назначении административного наказания (ст. 31.10); Исполнение постановления о назначении административного наказания лицу, проживающему или находящемуся за пределами Российской Федерации и не имеющему на территории Российской Федерации имущества (ст. 31.11).

Заключительная гл. 32 нового КоАП РФ регулирует порядок исполнения отдельных видов административных наказаний.

В отличие от аналогичного раздела в КоАП РСФСР, новый Кодекс не рассматривает исполнение каждого вида административного наказания как своего рода «минипроизводство».

В этой главе серьезное сомнение вызывает лишь ст. 32.4 «Исполнение постановлений о возмездном изъятии или о конфискации вещи, явившейся орудием совершения или предметом административного правонарушения».

Во-первых, возмездное изъятие и конфискация, хотя и обращены на одно и то же существительное «вещь», тем не менее, представляют собой совершенно различные явления.

Во-вторых, как говорится, с конфискацией все ясно. Вещь изымается у собственника, обращается в доход государства, и, если жалоба собственника вещи осталась без удовлетворения, ему остается лишь сожалеть о безвозвратно утраченной вещи.

Иное дело — возмездное изъятие. Само название данной меры административного взыскания предполагает наличие урегулированного порядка реализации этой возмездности. Но в названной статье об этом ничего не говорится. А это означает, что в данном контексте возмездное изъятие ничем не отличается от конфискации.

Вообще, думается, что сохранение в новом КоАП РФ такой меры административного наказания, как возмездное изъятие вещи, явно нецелесообразно. Помнится, впервые эта мера была включена в КоАП РСФСР в обстановке более или менее острого, но постоянного и многообразного дефицита. Тогда она могла еще играть какую-то роль, ибо реализация вещи, пожалуй, особых трудностей не представляла.

В нынешних же условиях возмездное изъятие без труда может превратиться в своего рода конфискацию, если вещь изъята, а реализовать ее практически невозможно и, следовательно, она неопределенно долго может находиться вне владения собственника. Как, спрашивается, эту вполне реальную ситуацию должен воспринимать собственник возмездно изъятой вещи, неопределенно долгое время лишенный и вещи, и возмездности? Вот почему эту меру следовало бы отменить, как совершенно правильно сделано с такой мерой административного взыскания, как исправительные работы.

И в заключение комментария еще один сюжет, который менее всего может рассматриваться как чисто технический, хотя он и относится к определенной области законодательной техники.

Речь идет о своеобразной, так сказать, «эксклюзивной», совершенно несвойственной для Кодекса нумерации его статей. Вместо обычной

и,              естественно, ставшей уже привычной порядковой нумерации в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях избрана другая схема, крайне неудачная, порождающая совершенно неоправданные трудности при различных вариантах работы с Кодексом.

Во-первых, такая нумерация усложняет общее восприятие этого документа или его частей. Например, для того чтобы выяснить, сколько вообще в новом Кодексе статей, нельзя воспользоваться простым и доступным способом — найти порядковый номер заключительной статьи. Теперь же потребуется калькулятор для подсчета.

Во-вторых, и это, пожалуй, главное: при такой схеме большинство статей представляют собой громоздкое цифровое сооружение, требующее для своего выражения не только увеличенного числа цифр, но и знаков препинания. Многие статьи обозначаются четырьмя цифрами, в то время как общее количество статей в Кодексе выражено трехзначной цифрой.              -г

В-третьих, стало значительно сложнее устно воспроизводить и, следовательно, воспринимать на слух своего рода череду цифр, обозначающих соответствующую статью, которая к тому же одновременно состоит из пунктов и частей. Полагаю, что преподаватели и студенты юридических вузов в полной мере испытают трудности при использовании этой «новинки».

B-четвергых, как показывает опыт, накопленный КоАП РСФСР, в Кодекс об административных правонарушениях значительно чаще, чем в другие кодексы, вносились и будут вноситься изменения и дополнения. Такова уж его материя. Предположим, гл. 14 после ст. 19 необходимо дополнить еще несколькими статьями, скажем, двенадцатью. Предположение, не лишенное оснований: Федеральный закон от 2 января 2000 г. ст. 40 КоАП РФ одномоментно дополнил двадцатью четырьмя статьями — от ст. 401 до ст. 4024. Теперь в нашем примере статья в новом КоАП РФ будет выглядеть так: 14.19.12! Хотелось бы посмотреть на того человека, которому это будет удобно, да еще с указанием в цифровом же выражении внутренних подразделений — соответствующих пунктов, частей и т. д.

Подводя итог краткому анализу некоторых положений нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, необходимо отметить^ что принятие этого документа, при всех к нему претензиях, — важное событие в отечественном правоведении, результат большой и трудной работы, выполненной представителями юридической науки и практики России.