§ 4. ОСНОВНЫЕ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ПРАВИЛА РАССМОТРЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДЕЛ

В связи с этим представляется правильной позиция В. М. Манохина, обратившего внимание на необходимость при решейки вопроса об объеме советского административного процесса учитывать одну из следующих его методологических сторон. «Сложившийся в течение веков взгляд на процесс, — пишет автор, — как на деятельность по разрешению споров своими корнями уходит в существо эксплуататорского права, которому не присуща творческая, положительная роль, выражающаяся в повседневном руководстве хозяйством и другими главными рычагами общественной жизни»[287]. Понятно поэтому, что названные главнейшие качества управленческой деятельности социалистического государства, коренным образом отличающиеся от управления в буржуазном государстве, не могут не отразиться соответствующим образом и на административном процессе как урегулированной правом процедуре рассмотрения и разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере управления.

Именно эти качества обусловили принятие во многих европейских социалистических странах единых административно-процессуальных актов, регулирующих порядок разрешения индивидуально-конкретных дел органами государственйого управления. Существование подобного рода актов, с нашей точки зрения, — оптимальный вариант решения этой сложной проблемы, который позволяет наиболее полно сочетать интересы государства и требования социалистической законности с интересами личности в социалистическом обществе, обеспечивать должную охрану прав граждан, углублять и расширять связи аппарата государственного управления с трудящимися массами.

Разумеется, наличие большого числа индивидуально-конкретных дел, разрешаемых в сфере советского государственного управления, их разнообразие не могут служить препятствием для определения наиболее общих, принципиальных правил, которые могли бы быть распространены на все ранее названные виды административных производств. Наличие таких правил отнюдь не будет сковывать инициативу органов государственного управления и других субъектов, компетентных рассматривать административные дела. Наоборот, в интересах обеспечения социалистической законности и правильной постановки работы эти правила, несомненно, будут способствовать улучшению деятельности органов государственного управления, станут гарантией соблюдения прав и охраняемых законом интересов советских граждан, предприятий, учреждений, организаций и т. д. Думается, что разработка общих правил рассмотрения индивидуально-конкретных дел является органической составной частью проблемы научной организации управленческого труда.

Как известно, сейчас наше законодательство не располагает единым нормативным актом, который бы содержал общие административно-процессуальные правила, регулирующие основы процедуры рассмотрения индивидуально-конкретных дел в сфере советского государственного управления. Пока положение дел складывается следующим образом. Целый ряд административно-процессуальных правил содержится во многих нормативных актах. Большинство из действующих правил, уже достаточно апробированных в своем практическом применении, касаются лишь некоторых видов производств, хотя и не в полном объеме. Эти правила целесообразно сохранить, свести воедино, систематизировать, подвергнув кодификационной обработке.

Вместе с тем многие вопросы административно-процессуальной деятельности оказались вовсе неурегулированными. Поэтому одна из задач заключается в разработке таких правил. Вместе с уже существующими, объединенные в едином административно-процессуальном акте, они вполне смогли бы выполнить роль регулятора основных сторон административной процедуры.

Но административный процесс — понятие в структурном отноше- Нии значительно более сложное, нежели гражданский и уголовный процессы. Как уже отмечалось, он включает в себя ряд видов административных производств, отличающихся между собой не только по характеру рассматриваемых индивидуально-конкретных дел, но и по органам, их рассматривающим, а также по другим административнопроцессуальным параметрам. Отсюда следует, что необходимо, в свою очередь, определить исходные правила, регулирующие осуществление каждого вида производства, т. е. процессуальные правила второго порядка, составляющие в своей совокупности Особенную часть Основ административно-процессуального законодательства Союза ССР и союзных республик.

И наконец, правила третьего порядка, касающиеся уже деталей и тонкостей, свойственных каждому виду административного производства. С нашей точки зрения, целесообразнее всего закрепись их в республиканских административно-процессуальных кодексах. Таким образом сохранится возможность соединения общего, особенного и единичного.

Каждая группа правил является предметом самостоятельного исследования. В настоящей работе анализируются лишь административно-процессуальные правила первого порядка.

Рассмотрим кратко комплекс важнейших административнопроцессуальных правил, регулирующих в главных и основных чертах порядок рассмотрения индивидуально-конкретных дел в сфере советского государственного управления, опираясь на уже имеющийся нормативный материал. Можно наметить несколько групп таких правил.

Первую группу составляют административно-процессуальные нормы, регулирующие основы правового положения участников административного процесса. Помимо правил, устанавливающих в целом круг участников административного процесса, сюда необходимо отнести нормы, определяющие основы административно-процессуальной правосубъектности, а именно:

а)              нормы, регулирующие предметную и территориальную подведомственность субъектов, правомочных разрешать административные дела (органы государственного управления, их должностные лица и т.

б)              нормы, регулирующие административно-процессуальную право- и дееспособность сторон, т. е. лиц, чьи правовые интересы или обязательства затрагиваются производством, а также тех лиц, в том числе юридических, которые могут требовать соответствующих действий органа государственного управления в связи с необходимостью реализации их законных интересов или обязательств[289]. К этой же группе можно отнести правила, посредством которых разрешаются вопросы представительства сторон, участие в производстве нескольких сторон, органов прокуратуры, общественных организаций, представителей общественности и т. д.;

в)              нормы, устанавливающие порядок участия в процессе свидетелей, экспертов и других лиц, для которых это оказывается необходимым.

Применительно к некоторым видам производств в советском административном процессе наше законодательство содержит правила этой группы. Так, в области производства по делам об административных правонарушениях определяется круг органов, правомочных применять меры административных взысканий, возраст, а также иные обстоятельства, связанные с признанием административно-процессуальной правосубъектности лица, привлекаемого к административной ответственности, порядок участия прокуроров и представителей общественности в

«              219

заседаниях административных комиссии и т. д.

Вторая группа административно-процессуальных правил регулирует начальную стадию административного процесса — возбуждение и рассмотрение дела компетентным субъектом. В эту группу могут быть отнесены:

а)              нормы, устанавливающие порядок возбуждения производства по административному делу, определяющие ситуации, при наступлении которых орган государственного управления обязан возбудить производство по делу, а также случаи возбуждения дела по инициативе другой стороны;

б)              нормы, определяющие наиболее целесообразное место и время разбирательства дела, надлежащее оформление вызова заинтересован-

ных сторон (содержание повестки), последствия неявки лица по вызову

220

административного органа ;

в)              нормы, предусматривающие основания возбуждения административного дела, порядок представления и оценки доказательств по делу;

г)              нормы, предусматривающие основные условия рассмотрения административных дел в коллегиальном и единоличном порядке;

д)              нормы, устанавливающие обязанность выяснения фактических обстоятельств дела, порядок заслушивания сторон, показаний свидетелей, экспертов, осмотра и ознакомления с документами и т. д.;

е)              нормы, предусматривающие условия, при которых может после

довать приостановление производства по делу или его прекращение, например, в случае выявившейся недееспособности стороны, пропуска установленного законом срока и др.;              *              ^

ж)              правила оформления протокола, в котором должны быть отражены все существенные обстоятельства, имеющие отношение к процедуре рассмотрения дела и его последующему решению.

Наше законодательство содержит процессуальные нормы, регулирующие определенные стороны названной стадии административного процесса применительно к некоторым видам производств. В качестве примера можно привести нормы, устанавливающие порядок и условия передачи дел от одного органа другому . Так, в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» сказано: «Государственные органы, предприятия, учреждения, организации и их должностные лица, к ведению которых относится решение вопросов, поставленных в предложениях, заявлениях или жалобах, направляют их не позднее чем в пятидневный срок в соответствующие учреждения, извещая об этом заявителей, а при личном приеме разъясняют, куда следует’ обратиться с предложением, заявлением или жалобой»[290].

Третья группа административно-процессуальных правил призвана регулировать порядок вынесения постановления по административному делу. В нее должны входить:

а)              нормы, устанавливающие основания вынесения постановления по административному делу. По общему правилу, они должны быть изложены в мотивировочной части постановления, где указываются нормы материального права, подлежащие применению, доказательства, послужившие основанием для вынесения постановления[291];

б)              нормы, определяющие сроки вынесения постановления. Обычно сроки определяются нормативными актами применительно к различным категориям дел, а также к обращающимся лицам[292]. Административно-процессуальное законодательство в зарубежных социалистических странах устанавливает различные сроки вынесения первой инстанцией постановлений по административным делам. По венгерскому законодательству, если процесс возбужден по просьбе стороны, решение должно быть вынесено в течение 30 дней с момента обращения, причем руководителю административного органа предоставляется право один раз про длить этот срок не более чем на 30 дней, уведомив об этом сторону2 4 В Польской Народной Республике орган государственного управления, действующий в качестве первой инстанции, должен ^эешить дело в течение двух месяцев со дня возбуждения производства 25.

в)              нормы, регламентирующие порядок вынесения постановления, его оформление, вручение заинтересованным лицам. Довольно подробно этот комплекс вопросов регулируется нашим законодательством, например, при разбирательстве административных правонарушений, прежде всего административными комиссиями, а также другими субъектами. Предусмотрено, в частности, что постановление административной комиссии выносится и объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела. Примечательна одна процессуальная деталь: вынесение постановления обязательно и в том случае, когда лицо, привлекавшееся к ответственности, признано невиновным в совершении административного нарушения или когда взыскание не наложено.

Как юридический документ постановление, вынесенное по административному делу, должно содержать необходимые атрибуты, предусмотренные законом[294]. Установлено, например, что постановление административной комиссии (как коллегиального органа) принимается простым большинством голосов и подписывается председателем и членами комиссии, участвующими в рассмотрении дела. Постановление комиссии о наложении взыскания должно быть вручено нарушителю под расписку не позднее чем в пятидневный срок со дня его вынесения2 8;

г)              нормы, определяющие условия, связанные с необходимостью внесения изменений и дополнений в принятое по делу постановление, а также его отмены органом, принявшим данное постановление. Подобного рода коррективы вносятся органом, разрешившим дело, по его инициативе либо на основании мотивированного заявления заинтересованной стороны, причем коррективы не могут иметь места, если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы граждан или других субъектов. Что касается отмены постановления органом, его принявшим, то по законодательству некоторых социалистических стран оно может быть осуществлено специальным актом и лишь в отношении тех решений, которые нарушают действующее законодательство и еще

~              ч,              229

не рассмотрены соответствующей второй инстанциеи или судом

Четвертую группу процедурных правил составляют нормы, регулирующие порядок исполнения постановления, принятого по административному делу. Здесь прежде всего определяются общие условия, порядок и сроки вступления постановления в законную силу. Важно также определить оптимальные сроки исполнения принятого по административному делу постановления.

В нашем законодательстве имеются нормы, регулирующие порядок вступления в силу некоторых нормативных актов государственного управления. Например, постановлением от 20 марта 1959 г. Совет Министров СССР определил общий порядок опубликования и вступления

в силу постановлений и распоряжений Правительства СССР. В частности, установлено, что в нормативных актах Правительства СССР должен указываться срок вступления их в силу. Когда же этот срок не указан, считается, что данный акт вступает в силу с момента его принятия. Что касается распоряжений, то они вступают в силу с момента их при-

..,230

нятия

Законодательство регулирует также порядок вступления в силу решений местных Советов депутатов трудящихся, за нарушение которых предусматривается административная ответственность231.

Административно-процессуальные нормы этой группы определяют также общие условия и порядок исполнения постановления по административному делу, последствия неисполнения его стороной и т. д.

К пятой группе необходимо отнести административно-процессуальные правила, регулирующие заключительную, могущую быть факультативной, стадию административного процесса— обжалование вынесенного по административному делу постановления. Законодательство фиксирует, прежде всего, право на такое обжалование; соответствующие нормы определяют сроки, предоставляемые для обжалования, а также сам порядок обжалования. В ряде случаев закон точно указывает, куда может быть подана жалоба. Например, жалоба на постановление административной комиссии о наложении административного взыскания в виде штрафа направляется в городской (районный) народный суд по месту жительства нарушителя. Если административная комиссия вынесла иное взыскание, например предупреждение, то в этом случае жалоба адресуется соответствующему исполнительному комитету.

Жалоба на постановление другого органа или должностного лица о наложении иного взыскания (не штрафа) подается вышестоящему органу или должностному лицу.

Данная группа административно-процессуальных правил регулирует также общий порядок рассмотрения жалоб на постановления по административным делам. Здесь в главных чертах регламентируются основные обязанности органа, рассматривающего жалобу, его важнейшие процессуальные действия и полномочия. Примером подобного рода регулирования могут служить ст. 21, 22, 23, 24, 25 Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 марта 1962 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном поряд-

232

ке» .

Рассмотренные здесь группы норм содержат лишь административно-процессуальные правила, регулирующие главные стороны административной процедуры. Возможны, разумеется, и другие административно-процессуальные нормы, регулирующие, например, порядок отмены постановления вышестоящим органом, определяющие порядок производства по обжалованию, и т. д.