ОСНОВНЫЕ ТИПЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Дозволение, предписание и запрет, выступая как системные элементы единого метода правового регулирования, естественно и неизбежно взаимодействуют между собой. Причем это взаимодействие имеет своей основной целью обеспечить надлежащую эффективность того элемента из названной триады, который в данной конкретной ситуации выполняет роль прямого регулятора соответствующих социальных связей и явлении.

Однако не исключены и такие ситуации, когда реализация дозволения испытывает затруднения, скажем, из-за ненадлежащего выполнения другой стороной своих обязанностей. В этом случае, как нам представляется, предписание, а также запрет играют уже не потенциальную роль, а обнаруживают заложенную в них способность к прямому воздействию. Аналогичным образом обстоит дело и с двумя другими элементами правового метода.              ’•

Следовательно, вполне логично предположить, что соотношение между тремя элементами метода правового регулирования характеризуется известной подвижностью, разнообразием, в полном соответствии с особенностями той группы социальных связей и явлений, которые подвергаются юридическому воздействию со стороны тех или иных социальных управляющих систем.

Поэтому каждая отрасль права, будучи элементом системы социалистического права и находясь в сфере действия единого метода, нуждается в специфическом соотношении всех трех его составных частей, т. е. в таком соотношении, которое бы с максимальной эффективностью и приспособленностью могло воздействовать на элементы ее предмета и наилучшим образом отвечать потребностям названных элементов. При этом следует отметить, что данная проблема ставится в общем плане, исходя из необходимости выявления наиболее существенных свойств, магистральных направлений действия метода правового регулирования. Как это нередко случается в социальной области, вполне возможны некоторые частные отклонения, исключения из общего правила. Но эти исключения, скорее, подтверждают правило, нежели его отрицают.

С нашей точки зрения, в зависимости от особенностей соотношения дозволения, предписания и запрета имеются основания различать три варианта проявления метода правового регулирования, иначе говоря, три типа правового регулирования соответствующих связей и явле-

ний, складывающихся в социально-правовой среде. Следовательно, каждый тип правового регулирования представляет собой такой вариант единого юридического метода, в котором один из его элементов выступает в качестве преобладающего, т. е. прямого, регулятора, а два других выполняют функцию его обеспечения. Во всяком случае тип правового регулирования характеризуется доминирующей ролью одного элемента во взаимодействии с двумя другими.

Первый тип правового регулирования специфичен относительным преобладанием такого способа воздействия на поведение людей, как дозволение, по сравнению с содержащимся в нем предписанием и запретом. Второму типу свойственно преобладание предписания над дозволением и запретом. В третьем типе доминирует запрет по сравнению с предписанием и дозволением.

Мы полагаем, что в общем плане будет справедливым следующее положение. Если обратиться к оценке удельного веса того или иного типа в решении задач целенаправленного воздействия на поведение людей в социалистическом обществе, то мы обнаружим известные различия между названными типами правового регулирования в объеме и широте сферы их реализации, что вполне соответствует роли и социальной значимости управомочивающих, обязывающих и запрещающих норм советского права. Так, например, запрет как способ юридического воздействия на поведение людей имеет в целом сравнительно меньшую распространенность, поскольку применяется лишь к таким сравнительно немногим вариантам поведения, которые противоречат интересам социалистического общества. Что же касается дозволения и предписания, то эти способы имеют значительно более широкую сферу действия, охватывая многочисленные и разнообразные социальные связи и явления, имеющие различную предметную принадлежность.

Данное обстоятельство является весьма важным потому, что оно, как нам представляется, коренится в самой сущности социалистического строя, развитие которого характеризуется высокой степенью динамичности, ярко выраженным творческим началом. Соответственно этому система советского права призвана выполнить сложную созидательную задачу регулирования общественных отношений на пути преобразования их в коммунистические общественные отношения. Думается, что начала непосредственного творческого воздействия заложены, прежде всего, в таких способах, как дозволение и предписание, которые и являются наиболее распространенными в наших, социали- Стических, условиях. Поэтому типы правового регулирования, в которых соответственно доминирующее место занимают дозволение и предписание, имеют большую распространенность, включая в сферу своего действия разнообразные и весьма многочисленные социальные связи и явления.

Первый тип правового регулирования с преобладающей ролью дозволения охватывает, в сущности, несколько больших групп социальных связей и явлений, которые входят в предмет регулирования нескольких отраслей советского социалистического права — гражданского, трудового, семейного и некоторых других.

Второй тип правового регулирования, характеризующийся преобладанием предписания, также распространяется на различные связи и явления социально-правовой среды, находящейся в сфере действия нескольких отраслей материального права — административного, финансового, земельного, колхозного, трудового и др. Этот тип регулирования выступает как административно-правовой, что обусловлено его связью прежде всего с материальным административным правом, которое в основном закрепляет особенности этого типа и которое названный тип преимущественно обслуживает137.

Третий тип правового регулирования отличается от двух ранее названных преобладанием такого способа воздействия на поведение людей, как запрет. Этот тип регулирования применяется к тем разновидностям социальных связей 4и явлений, которые входят в предмет советского уголовного права. Поэтому он проявляется как уголовноправовой тип регулирования.

Уголовно-правовой тип регулирования характеризуется, если можно так сказать, высокой степенью избирательности, ибо применяется только к деяниям, точно предусмотренным уголовным законом. Об этом прежде всего свидетельствует, например, отсутствие аналогии уголовного закона. Уголовный запрет— весьма специфический способ воздействия, отличающийся, в частности, более существенным преобладанием по сравнению с присутствующими в этом же типе регулирования дозволением и предписанием, а также своей социальной остротой, поскольку он применяется к таким деяниям, которые закон рассматривает как наиболее опасные для общества.

Конечно, запреты присутствуют соответственно в гражданско- правовом и административно-правовом типах регулирования.

В своей практической реализации все три типа правового регулирования очень тесно связаны друг с другом, поскольку они выступают как конкретные проявления единого метода правового регулирования. Фактически это взаимодействие проявляется в различных формах, среди которых главной, по нашему мнению, является взаимообеспечение. Подобно тому как внутренние составные части того или иного типа известным образом «подстраховывают» каждый элемент, действующий в рамках соответствующего типа, так и каждый тип в целом взаимодействует с остальными, используя заложенные в нем свойства для обеспечения наиболее эффективного регулятивного воздействия. Это значит, что системные свойства единого метода правового регулирования обнаруживают себя на различных уровнях воздействия. Система единого метода в целом образуется взаимодействием трех типов правового регулирования; система типа правового регулирования обусловлена тесными связями и взаимодействием составляющих его первичных элементов — дозволения, предписания и запрета.

Исходя из этого, мы не разделяем высказанных в литературе суждений, критическая оценка которых дана во второй главе, о том, что каждой отрасли советского права присущ свой особый, специфический метод правового регулирования.

Далее. Взять, к примеру, такой элемент предмета отраслевого регулирования, как фактические связи между субъектами, принимающие под воздействием материальных правовых норм форму правоотношения. Вряд ли можно утверждать, что правоотношения всегда имеют только строго отраслевой характер, хотя во многих случаях это действительно так. Но нельзя не согласиться с тем, что отношения, возникающие в сфере действия одной материальной отрасли, по ряду причин попадают в другую сферу, их развитие может порождать отношения уже другой отраслевой принадлежности. Более того, вполне возможны и реальны ситуации, когда отношение между субъектами складывается в сфере действия, скажем, двух отраслей советского права, например гражданского и административного.

Этим и иным особенностям, присущим названному элементу предмета правового регулирования, вполне отвечают свойства, заложенные в соответствующем типе правового регулирования, которые приобретают универсальный характер в результате тесного воздействия и взаи- мообеспечения всех трех названных типов правового регулирования.

Таким образом, метод правового регулирования отличается высокой универсальностью, которая проявляется во взаимодействии трех типов правового регулирования, каждый из которых при наступлении соответствующих условий выполняет функцию обеспечения двух других. Это первое проявление универсальности юридического метода.

Для общей характеристики гражданско-правового, административ- но-правового и уголовно-правового типов регулирования следует отметить, что, во-первых, каждый тип, независимо от его наименования, т. е. от преобладающего в нем способа воздействия на поведение людей, обязательно включает в себя три составные части — дозволение, предписание и запрет, а, во-вторых, каждый из этих типов предполагает не

одинаковое соотношение, так сказать, «подвижную пропорцию» дозволения, предписания и запрета в воздействии на предметы материальных отраслей «своей» подведомственности, однако при одном непременном условии, чтобы способ, давший имя этому типу, был соответственно преобладающим. Вот эта самая «подвижная пропорция» элементов в том или ином типе правового регулирования представляет собой, с нашей точки зрения, уже второе выражение универсальности юридического метода, проявляющееся на уровне соответствующего типа, в отличие от первого проявления, которое характеризует универсальность метода в целом.

Вопрос о том, в силу каких причин та или иная группа социальных связей и явлений, входящих в единый предмет правового регулирования, требует определенного соотношения дозволения, предписания и запрета, в юридической литературе не разработан. Между тем это один из кардинальных вопросов общей теории советского права, нуждающийся в специальном самостоятельном исследовании.

Чем же обусловлено различное сочетание дозволения, предписания и запрета в материальных отношениях данного типа регулирования? Прежде всего это соотношение обусловлено характером социальных связей и явлений, регулируемых соответствующей отраслью советского права. Это— основополагающий материальный фактор, соответствующий объективным свойствам регулируемого предмета. При этом речь идет не только о статике предмета правового регулирования, но и о его динамике, заключающейся в непрерывном развитии и совершенствовании. Именно социалистическим производственным отношениям и основанным на них социальным связям и явлениям присуща ясно выраженная тенденция к постоянному укреплению, перерастанию в коммунистические общественные отношения.

Следовательно, выбор оптимального сочетания дозволения, предписания и запрета подчинен задаче не только эффективно регулировать, так сказать, сущее, но и в максимальной степени способствовать построению бесклассового общества. Поэтому научно обоснованное конструирование оптимальной структуры как единого метода правового регулирования, так и всех составляющих его типов является необходимым условием обеспечения высокой эффективности юридического воздействия на все элементы социально-правовой среды.

Наряду с предметом правового регулирования определенное значение имеют и другие факторы — воля и государственный интерес законодателя. Важно при этом отметить детерминированность этих категорий объективными обстоятельствами. Выбор того или иного способа воздействия на поведение людей, а также на деятельность различных систем государственных органов и их внутренних подразделений не может осуществляться лишь по усмотрению законодателя только на том основании, что он счел его в данный момент наилучшим.

Мы не разделяем мнения П. С. Элькинд, полагающей, что выбор определенного метода, способа, порядка регулирования уголовнопроцессуальных отношений зависит главным образом от субъективной воли законодателя, учитывающего при этом задачи уголовного судопроизводства, а также многообразие объективных свойств уголовнопроцессуальных отношений. «Избирая такой, а не иной метод уголовно-процессуального регулирования, — пишет П. С. Элькинд— законодатель рассматривает его как единственно возможный, разумный, целесообразный и эффективный применительно к задачам уголовного судопроизводства и специфике уголовно-процессуальных отношений»1 8.

Конечно, если законодатель избирает соответствующий способ воздействия, то, естественно, он расценивает его как единственно возможный, разумный, целесообразный и т. д. Однако цитируемое положение дает повод для определенных сомнений, ибо, как нам представляется, автор не учитывает некоторых существенных обстоятельств.

Нет необходимости доказывать, насколько сложны, многообразны связи и явления, складывающиеся в социально-правовой среде. Именно эти свойства единого предмета правового регулирования в подавляющем большинстве случаев создают такие ситуации, которые, в свою очередь, ставят социальную управляющую систему перед различного рода альтернативами, несколькими вариантами решений, из которых она должна выбрать наилучшие. Однако известно также, что далеко не всегда имеются абсолютные гарантии выбора оптимального варианта. Социальная управляющая система может избрать отнюдь не лучший вариант воздействия. В практике деятельности некоторых государственных органов на различных этапах развития Советского государства были случаи, когда метод, рассматриваемый в тот период как наиболее целесообразный, на деле таковым не оказался. В качестве примера можно привести так называемый метод внесудебного применения мер

13в Элькинд П. С. К вопросу о методе уголовно-процессуального регулирования. — «Вестник ЛГУ» (Экономика, Философия, Право), 1962, № 5, с. 124-125.

уголовного наказания, использовавшийся в 30-е годы. Как известно, впоследствии он был решительно осужден.

Позднее, в конце 40-х — начале 50-х годов, у нас сохранялась неоправданно высокая степень централизации управления некоторыми отраслями народного хозяйства, хотя объективные факторы, породившие столь высокую степень централизации, — условия военного времени — к этому времени сменились иными требованиями, уже совершенно иной степени централизации. Возникает вопрос, какую связь имеет степень централизации с методом воздействия, в данном случае с методом управления. С нашей точки зрения, самую прямую. Высокая степень централизации, означающая большее, чем это диктуется объективными условиями, сосредоточение управленческих полномочий в центре, неизбежно гипертрофирует такой элемент метода, как предписание, и не иначе как за счет сужения дозволения в действиях органов, располагающихся на нижестоящих уровнях управления.

Наша партия предприняла ряд действенных мер по совершенствованию методов управления, среди которых существенную роль играет проводимая в нашей стране хозяйственная реформа, которая, с точки зрения правового метода, есть не что иное, как определенное изменение соотношения между элементами этого метода, и прежде всего между дозволением и предписанием в регулировании хозяйственных связей. Ведь расширение прав предприятий и иных хозяйственных организаций, повышение их самостоятельности означают повышение удельного веса такого элемента метода правового регулирования, как дозволение.

В постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 октября 1965 г. «О совершенствовании планирования и усилении экономиче-

139

ского стимулирования промышленного производства» ярко прослеживается основная тенденция развития хозяйственных связей на базе отвечающего современным потребностям соотношения централизованного планового руководства с расширением прав, инициативы и самостоятельности предприятий.

Таким образом, проблема оптимального соотношения элементов юридического метода в каждом типе правового регулирования— это проблема постоянного обеспечения должной эффективности правового воздействия на все составные части социально-правовой среды.

В решении этой проблемы существенная роль принадлежит советской юридической науке. Она должна раскрыть связь и внутреннюю

обусловленность характера тех или иных элементов социальноправовой среды и способов правового воздействия со стороны социальных управляющих систем, входящих в советский государственный аппарат. При этом значение научных рекомендаций возрастает тем более, что практически при определении наиболее эффективных вариантов такого соотношения приходится иметь дело с постоянным колебанием удельного веса, роли и значимости каждого из элементов метода — дозволения, предписания и запрета. Конечно, эти колебания нельзя представлять таким образом, что они меняются каждый день. Для этого требуется подчас довольно длительное время. Но сам факт изменения такого соотношения сомнений не вызывает, ибо он является следствием непрерывного развития и изменчивости социальных процессов, происходящих в нашем обществе.

Научные исследования этой сложной и обширной проблемы, по- видимому, должны иметь своей целью определение объективных критериев, которые позволяли бы в каждый период времени с учетом важнейших факторов, хотя бы в принципе, определять характер соотношения составных частей метода правового регулирования применительно к потребностям и перспективам развития социальных связей и явлений, представляющих собой отраслевые предметы правового регулирования. Не менее важным является также исследование зависимости между характером того или иного типа правового регулирования и процедурой его осуществления, т. е. между особенностями трех типов правового регулирования и процессуальными формами их реализации.

Третьим выражением универсальности метода правового регулирования является тот факт, что составляющие его элементы — дозволение, предписание и запрет — обладают способностью выступать в различных формах сообразно тем конкретным связям и явлениям социально-правовой среды, которые нуждаются в соответствующем воздействии. Следовательно, речь идет о таком весьма важном свойстве метода правового регулирования, которое заключается в многозначности проявления каждого его элемента.

«Предписание, дозволение и запрет, — справедливо отмечает А. Б. Пешков, — отнюдь не представляют собой неких шаблонов, стандартов, механически применяющихся в различных ситуациях. Реальная жизнь не терпит трафаретов, однозначных способов регулирования. Вполне естественно поэтому, что право при воздействии на поведение людей пользуется самыми различными способами, приемами, соответ-

ственно сложившимися ситуациями, что характеризует высокую степень гибкости административно-правового метода»140.

Дозволение, предписание и запрет как элементы метода правового регулирования соединяют в себе довольно широкую гамму свойств, что дает возможность применять их в самых разнообразных ситуациях и выбирать то из названных свойств, которое способно оказать наиболее эффективное воздействие. Конечно, определяющим фактором, обусловливающим особенности этой гаммы проявлений, является сам характер того или иного элемента, придающий, образно говоря, соответствующую направленность указанным проявлениям. Вместе с тем немаловажное значение имеют также и внешние обстоятельства. Так, например, нельзя сбрасывать со счетов то, каким субъектом применяется данный элемент метода правового регулирования, каким субъектом он закреплен в правовой норме, и т. д.

Обратимся к краткой характеристике важнейших возможных модификаций дозволений, предписаний и запретов метода правового регулирования, взяв за основу их деление по следующим признакам. По органам, устанавливающим дозволения, предписания и запреты посредством издания соответствующих правовых норм. Здесь следует различать названные аспекты метода, установленные, например, представительными органами государственной власти, органами государственного управления и т. д. Этот признак дает определенные представления о сфере действия дозволений, предписаний и запретов. Как известно, Верховный Совет СССР, Верховные Советы союзных и автономных республик, а также Президиумы Верховных Советов в соответствии со своей компетенцией вправе устанавливать посредством соответствующих нормативных актов — законов и указов — дозволения, предписания и запреты любой отраслевой принадлежности, закрепляя их посредством материальных норм практически любой отрасли советского права. В то же время дозволения, предписания и запреты, устанавливаемые, скажем, органами советского государственного управления, таким свойством не обладают, ибо распространяются на значительно более узкую сферу социально-правовой среды. Дозволения, предписания и запреты подразделяются по органам, их применяющим. По общему правилу, функции установления каких- либо элементов метода посредством их нормативного закрепления и функции их применения не всегда совпадают в одном и том же органе. Сказанное относится прежде всего к императивным элементам метода правового регулирования — предписанию и запрету. Так, установление мер уголовной ответственности составляет задачу одних органов, а применение мер уголовного наказания — других. Аналогичная картина наблюдается и в сфере советского государственного управления, где действуют запреты в виде мер административной ответственности. Следовательно, законодательство четко регулирует правомочия по установлению соответствующего элемента метода и его практическому применению. Основанием выделения определенных разновидностей дозволений, предписаний и запретов служит пространственный признак, который тесно связан с предыдущими основаниями. Нет нужды доказывать, что одни элементы метода правового регулирования распространяются на всю территорию нашего государства, другие действуют на территории союзной, автономной республики, третьи — в пределах соответствующей административно-территориальной единицы (края, области, района, города, поселка, села). При характеристике данного основания, очевидно, можно говорить о наличии определенной субординации в соотношении между элементами метода, действующими на соответствующей территории. Эта субординация, как нам представляется, является следствием демократического централизма. Обычно при классификации вслед за пространственным критерием указывается временной. С этой точки зрения дозволения, предписания и запреты различается по срокам их действия, что обычно предусматривается соответствующими правовыми актами. Одни разновидности элементов метода правового регулирования действуют без указания времени их действия, для других — устанавливаются определенные сроки. Так, например, Конституция СССР предоставляет и гарантирует гражданам СССР право на образование. Но это вовсе не значит, что гражданин в любое время может реализовать принадлежащее ему право, скажем, поступления в высшее учебное заведение. Действующее законодательство устанавливает определенный срок, в течение которого гражданин может подать заявление в приемную комиссию избранного им учебного заведения. Дозволения, предписания и запреты различаются также по субъектам, которым они адресованы. В одном случае речь идет об органах государственной власти и государственного управления, в другом — о государственных предприятиях, учреждениях и организациях, в третьем— о различных общественных организациях, в четвертом— о должностных лицах и служащих советского государственного аппарата, в пятом — о советских гражданах и т. д. Совершенно понятно, что особенности различных категорий субъектов советского права предопределяют и свойства адресованных им элементов метода правового регулирования как способов организованного и целенаправленного воздействия на поведение соответствующих коллективных и индивидуальных субъектов. Характер дозволений, предписаний и запретов известным образом зависит от того, на какую разновидность социально-правовой среды направлено га регулирующее воздействие. Как уже отмечалось, метод правового регулирования является действенным социальным инструментом, используемым социальными управляющими системами для воздействия на среду. В этом плане следует различать две разновидности социально-правовой среды по отношению к социальным управляющим системам, ее регулирующим: внешнюю и внутреннюю. Внешняя среда— это социальные связи и явления, располагающиеся за пределами данной социальной управляющей системы. Внутренняя среда — это социальные связи и явления, складывающиеся уже в пределах аппарата этой системы, например отношения между служащими того или иного государственного органа. Нетрудно заметить, что отношения внешней и внутренней среды неодинаковы по своему характеру и требуют дифференцированного и вместе с тем специфического на них воздействия. Основанием классификации элементов метода правового регулирования может служить и такой признак, как степень определенности дозволений, предписаний и запретов. Причем если запрет с этой точки зрения характеризуется, как правило, известной тенденцией к установлению максимальной определенности, то дозволениям и предписаниям присуща большая или меньшая степень альтернативности.

Анализируя дозволения административно-правового метода,

А.              Б. Пешков справедливо отмечает, что по степени альтернативности в выборе субъектом вариантов поведения данный элемент администра- тивно-правового метода подразделяется на: а) дозволения, которые закрепляют единственный вариант поведения; б) дозволения, которые

предусматривают возможность выбора из нескольких вариантов (альтернативные дозволения)141. Весьма многочисленные разновидности проявления элементов метода правового регулирования порождает такой признак, как содержание регулируемых отношений. Взять, к примеру, сферу советского государственного управления. Здесь прежде всего можно выделить три группы дозволений, предписаний и запретов. Первая группа обеспечивает потребности управления народным хозяйством, вторая — управление социально-культурным строительством, третья — управление в области административно-политической деятельности Советского государства. Все эти области административно-правового регулирования, в свою очередь, включают значительное число отраслей управления, каждая из которых имеет присущие ей особенности и, естественно, нуждается в специфическом регулировании, что и обеспечивается при помощи соответствующих модификаций дозволения, предписания и запрета. Поскольку каждый элемент метода правового регулирования заключает в себе определенную юридическую информацию, то вполне логично предположить существование разнообразных способов выражения этой информации. Дозволения, предписания и запреты могут быть выражены письменно, устно, при помощи различных официально установленных знаков, световых и звуковых сигналов, жестов и т. д. Так, например, система знаков, выражающих дозволения, предписания и запреты, широко применяется при регулировании движения автомобильного, железнодорожного, морского, речного, воздушного транспорта и т. д.

Таким образом, названные важнейшие основания деления дозволений, предписаний и запретов достаточно ясно свидетельствуют о тех широких регулятивных возможностях, которые в них заложены. Многообразные модификации всех трех элементов метода правового регулирования есть показатель его гибкости и универсальности, что и делает метод правового регулирования одним из самых эффективных способов организованного, государственно-властного воздействия на поведение людей в социалистическом обществе.