§ 1. ПОНЯТИЕ И ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО- ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ НОРМ

Административно-процессуальные нормы представляют собой разновидность действующих в нашем обществе юридических правил поведения людей. Поэтому они обладают всеми признаками, которые свойственны вообще правовой норме[222].

Процессуальные правовые нормы тесно связаны с материальными нормами, что предопределено их принадлежностью к одной системе права— социалистическому праву. Это означает, что и те и другие нормы определяются в конечном счете условиями материальной жизни социалистического общества, его экономическим базисом. Следовательно, процессуальные нормы в полной мере обладают теми же свойствами, которые характеризуют социалистическое право в целом: они выражают волю советского народа, служат его интересам и имеют своей целью регулирование определенных общественных отношений.

Имея много общего с материальными нормами, процессуальные нормы заметно от них отличаются. Своеобразие процессуальных норм заключено прежде всего в том, что они обусловлены не только социально-экономическим строем нашего общества, но и особенностями материальных норм той отрасли права, с которой они наиболее тесно связаны и которую обслуживают. Таким образом, возникает основание говорить о вторичном характере процессуальных норм, поскольку самое их существование подчинено общей задаче реализации соответствующих материальных норм[223]. Поэтому исследование понятия административно-процессуальной нормы должно опираться па данные общей теории права и вместе с тем учитывать особенности той сферы общественной жизни, в которой проявляется регулятивное воздействие этих норм.

Поскольку административно-процессуальные нормы относятся к нормам правовым, они, естественно, должны рассматриваться как правила общего характера, установленные или санкционированные государством. В этом плане административно-процессуальные нормы практически ничем не отличаются от всех иных правовых норм, поскольку общим качеством для них является их юридическая природа.

Вопрос о специфике материальных норм в науке административно- го права получил широкое освещение. Как отмечалось в юридической литературе, особенность их состоит в том, что они регулируют те общественные отношения, которые складываются в сфере советского государственного управления и, следовательно, носят управленческий характер[224]. Что же касается административно-процессуальных норм, то эта проблема в юридической литературе разработана еще очень мало. В этих условиях существенное значение приобретает учет связи процессуальных норм с материальными, оценка служебного назначения административно-процессуальных норм.

Процессуальные нормы гражданского, административного и уголовного права обеспечивают реализацию прежде всего одноименных материальных отраслей. Следовательно, общность между ними заключается в том, что они регулируют отношения, складывающиеся в одной и той же области. Для материальных и процессуальных норм административного права такой областью и является сфера советского государственного управления.

Однако между материальными и процессуальными административно-правовыми нормами существуют и различия. Наиболее существенные из них состоят в следующем. Как уже отмечалось, процессуальные нормы административного права применяются там, где возникает необходимость в реализации прежде всего материальных административно-правовых норм, а также материальных норм иных отраслей советского права[225]. Иными словами, для административнопроцессуальных норм материальные нормы административного права являются главной, но не единственной основой существования. Это положение имеет прямое отношение к определению объема административно-процессуальной деятельности.

Несмотря на то, что материальные и процессуальные администра- тивно-правовые нормы регулируют общественные отношения, возникающие в процессе единой управленческой деятельности Советского государства, воздействие названных норм на эти отношения неодина

ково. Материальные и процессуальные нормы административного права регулируют различные отношения либо различные стадии того или иного управленческого отношения. Подобно тому как материальная норма предшествует в своем действии применению процессуальной нормы, так и материальные отношения следует рассматривать как предварительное условие возникновения административно-процессуального правоотношения87. Если норма материального административного права, определяя содержание прав и обязанностей субъектов права, отвечает на вопрос, что надо сделать для реализации этих прав и обязанностей, то норма процессуального административного права отвечает на вопрос, как, каким образом, в каком порядке названные права и обязанности могут и должны быть реализованы.

Иную позицию по вопросу о соотношении материальных и процессуальных административно-правовых норм занимает Н. Г. Салищева. По мнению автора, если нормы материального административного права касаются всех сторон исполнительно-распорядительной деятельности, то нормы процессуального административного права имеют сравнительно узкую сферу регулирования и применения.

Н. Г. Салищева указывает на следующие различия между этими видами норм. Во-первых, нормы материального административного права определяют содержание прав и обязанностей сторон администра- тивно-правового отношения по существу, в то время как нормы процессуального права (если они применимы к разрешению данного спора) определяют порядок принудительного разрешения спора, могущего возникнуть между сторонами данного правоотношения. Во-вторых, нормы материального административного права устанавливают определенные запреты, учитывая интересы охраны общественного порядка и необходимость соблюдения правил социалистического общежития, с°Держат перечень административных взысканий за проступки, а нормы процессуальные определяют порядок привлечения лиц к ответст- Венности, начиная от составления процессуальных документов, удосто- ВеРяющих факт правонарушения, и заканчивая порядком принуди- ^льного исполнения наложенного взыскания.

Чт «Различие между уголовным правом и уголовным процессом состоит в том, 0 они регулируют различные правоотношения, а связь между ними в том, что уго- п *н°-процессуальное отношение служит средством установления уголовно- дь °в°го отношения» (Строеович М. С. Курс советского уголовного процесса, изд-во СССР, 1958, стр. 50).

8v4l0

прос, что дозволено, что запрещено делать или каким образом делать, чтобы достичь желаемого результата, то нормы административнопроцессуальные отвечают на вопрос, каков порядок принудительного разрешения спора или каков порядок применения мер административного принуждения и какова компетенция в разрешении этих дел соответствующих должностных лиц[226].

По мнению автора, процессуальное право имеет сравнительно узкий круг задач и целей, а именно: обеспечить необходимым правовым инструментарием реализацию властных полномочий соответствующих государственных органов при решении спорных вопросов, возникновении конфликтов и применении необходимых санкций, а также при оценке с точки зрения применения санкций действий тех или иных ав-

г              ~89

тономных субъектов управленческих отношении .

Вместе с тем вопреки сказанному Н. Г. Салищева выйуждена признать необходимость административно-процессуального регулирования таких ситуаций, которые отнюдь не характеризуются как спорные или конфликтные. Так, автор справедливо считает, что должны существовать определенные правила приема (и, разумеется, рассмотрения. —

В.              С.) обращений граждан, ссылаясь при этом на действующее законодательство[227]. Но ведь в законе предусмотрены такие виды обращений граждан, которые не являются конфликтными, например предложения и заявления. Нетрудно заметить, что предложения и заявления граждан в подавляющем большинстве случаев не связаны с защитой права гражданина, ибо в противном случае они приобрели бы характер жалобы.

Нельзя также согласиться со стремлением Н. Г. Салшцевой ограничить сферу действия материальных норм задачами установления прав и обязанностей только сторон правоотношений. В таком случае неизбежно возникает угроза отождествления понятия субъекта права и субъекта правоотношения. По нашему мнению, эти понятия неравнозначны: субъект права — понятие более широкое, включающее в себя и понятие субъекта правоотношения. Поэтому ограничивать правовым регулированием поведение лишь участников правоотношений — значит отрицать необходимость правового воздействия на поведение субъектов права вообще, не выступающих в данный момент субъектами правоотношений91.

В концепции Н. Г. Салищевой обнаруживается неодинаковый подход к трактовке понятия и социальной роли административнопроцессуальных норм. Это видно из сопоставления высказываний автора.

«Административно-процессуальные нормы, — пишет Н. Г. Салищева в 1964 г.,— в своей совокупности составляющие одну из частей советского административного права, устанавливают правила деятельности государственных органов по разрешению административных дел и по применению в пределах компетенции органа норм материального

92

административного права» .

Но далее в этой же книге мы читаем: «...если нет спора между сторонами административного правоотношения или если не решается вопрос о применении принуждения... нормы административнопроцессуального права не применяются»93. Здесь уже иная оценка сферы действия административно-процессуальных норм, их социальной роли в сфере управления как регулятора спорных ситуаций и реализации принуждения.

Позднее Н. Г. Салищева стала рассматривать административнопроцессуальные нормы как «правила, регулирующие исполнительнораспорядительную деятельность по разрешению административноправовых споров и применению мер административного воздействия»[228]* (курсив наш.

Концепция Н. Г. Салищевой не свободна и от иных неточностей. Так, автор считает, что добровольное исполнение подавляющего большинства норм административного права не требует предварительного установления соответствующих процессуальных правил и форм. Но это не согласуется с действующим законодательством .

Таким образом, если материальное административное право определяет содержание правомочий и обязанностей своих субъектов, то процессуальное административное право, с одной стороны, устанавливает, как, в каком порядке субъект административного права может осуществить свои правомочия и обязанности, а с другой — определяет порядок реализации правомочий и обязанностей субъектами права, когда они вступили в юридическую связь друг с другом.

В отличие от норм иных процессуальных отраслей советского права административно-процессуальные нормы имеют следующие особенности. Во-первых, неодинаков круг субъектов, которые правомочны устанавливать процессуальные нормы различных отраслей. Как известно, гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы устанавливаются только высшими органами государственной власти Союза ССР и союзных республик. Источником этих норм являются специальные процессуальные законы. Что же касается административно-процессуальных норм, то они устанавливаются не только высшими органами государственной власти, но и содержатся в актах управления, издаваемых исполнительно-распорядительными органами. Широкий круг субъектов, правомочных устанавливать административно-процессуальные нормы, обусловлен многоплановостью сферы управленческой деятельности. Можно сказать, что административно-процессуальные нормы издают те же субъекты, которые наделены правом устанавливать и административно-правовые материальные правила.

Во-вторых, есть различия и в круге субъектов, применяющих административно-процессуальные и иные процессуальные нормы. Граж- данско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы правомочен применять лишь строго ограниченный круг субъектов, четко указанных в процессуальных кодексах. В сфере действия административного права процессуальные нормы применяются весьма широким кругом органов, что связано с необходимостью обеспечить реализацию материальных норм во всех областях государственного управления.

В-третьих, реализация административно-процессуальных норм далеко не всегда связана с необходимостью оказать принудительное воздействие на участников правоотношений. Более того, элемент принуждения характерен лишь для части административно-процессуальных норм96. Поэтому не совсем прав С. С. Алексеев, который видит своеобразие функций процессуальных отраслей права в том, что «они направлены прежде всего на регулирование общественных отношений, складывающихся при принудительном осуществлении прав и обязанностей, установленных нормами “материальных отраслей”» 1. Если для уголовно-процессуальных норм их применение носит в основном принудительный характер, то для гражданско-процессуальных и административно-процессуальных он не специфичен.

Итак, административно-процессуальным нормам присущи две основные особенности. Первая особенность заключается в их управленческом характере. Они регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере советского государственного управления. Эта особенность позволяет отграничить административно-процессуальные нормы от всех иных правовых норм, кроме норм материального административного права, которые также регулируют управленческие общественные отношения.

Вторая их особенность состоит в том, что это — процессуальные правила, которые регулируют не все без исключения управленческие отношения, а лишь те, которые возникают в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел исполнительными и распорядительными органами государственной власти. Следовательно, административнопроцессуальные нормы регулируют общественные отношения, возникающие в процессе применения, прежде всего и главным образом, норм

Г. И. Петров аргументированно критикует позицию М. Д. Шаргородского и О. С. Иоффе, рассматривающих процессуальное право как отрасль, регулирующую общественные отношения по применению санкции норм уголовного, гражданского и административного права» («Сущность советского административного права», ^"Р 105).

Алексеев С. С. Общая теория социалистического права, стр. 229.

материального административного права. Эта особенность позволяет отграничить процессуальные нормы от материальных норм административного права.

Таким образом, административно-процессуальная норма— это установленное или санкционированное Советским государством общее правило поведения, регулирующее общественные отношения, возникающие при разрешении индивидуально-конкретных дел в сфере советского государственного управления.