ПРЕДМЕТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КАК СРЕДА, НА КОТОРУЮ ВОЗДЕЙСТВУЕТ СОЦИАЛЬНАЯ УПРАВЛЯЮЩАЯ СИСТЕМА

Исследование проблемы метода правового регулирования, как уже отмечалось, не дает надлежащего эффекта, если оно замыкается исключительно в юридических рамках. Поэтому, с нашей точки зрения, оно должно опираться на анализ взаимодействующих между собой факторов, имеющих прямое отношение к методу правового регулирования и, более того, оказывающих на него определяющее влияние.

Как известно, метод правового регулирования не действует автоматически, сам по себе. Он представляет собой важный и специфический инструмент, используемый социалистическим государством, выступающим в качестве социальной управляющей системы. Однако при всей его важности метод правового регулирования имеет определенные пределы своего применение Иначе говоря, сфера применения метода правового регулирования, прежде всего и главным образом социальных управляющих систем, входящих в советский государственный аппа-

69              w

рат , очерчена пределами действия социалистического права, система норм которого служит своего рода юридическим основанием применения комплекса правовых средств, объединяемых общим понятием ме- При этом учитывается, что правовые средства в соответствующих пределах используют для целенаправленного воздействия на среду и общественные организации. Однако для социальных управляющих систем, относящихся к Советскому государству, применение правовых средств воздействия на поведение людей является одной из главных и в то же время специфичной формой их деятельности.

года правового регулирования. Следовательно, названный метод в решающей степени зависит от предмета правового регулирования, который определяет не только содержание, но и пределы применения этого метода.

Учитывая определяющую роль предмета правового регулирования по отношению к методу, на что справедливо обращалось внимание в нашей литературе[349], представляется логичным и необходимым анализ понятия и наиболее общих, принципиальных свойств предмета правового регулирования как такого общественного явления, на который социальные управляющие системы, входящие в советский государственный аппарат, воздействуют и закрепляют его именно прежде всего с помощью системы правовых средств, т.

В социалистическом обществе между людьми складываются чрезвычайно многочисленные и в высшей степени разнообразные связи. Они пронизывают буквально все сферы общественной жизни и в своей совокупности представляют социальную среду, которая, образно говоря, составляет поле деятельности различных социальных управляющих систем, как общественных, так и государственных.

Если рассматривать социальную среду с точки зрения особенностей воздействия на нее со стороны социальных управляющих систем, то складывающиеся в ней связи и процессы явно тяготеют к двум тесно связанным между собой, но вместе с тем отличающимся друг от друга сферам. Речь, таким образом, идет о существовании двух разновидностей социальной среды.

Первый вид, включающий связи и процессы, регулируемые преимущественно и главным образом при помощи различных неправовых средств, следует рассматривать, условно говоря, в качестве социальнонравственной среды, подразделяемой, в свою очередь, на сферу, где действует обширная система норм морали, нравственности, социалистических обычаев, и на сферу тех отношений между людьми, которые регулируются неправовыми нормами общественных организаций[350]. Это весьма обширная область взаимоотношений между людьми в социалистическом обществе, складывающихся на самых различных уровнях — от общества в целом до неформальных объединений в тех или иных первичных коллективах. Наиболее характерным для социальнонравственной среды является, во-первых, то, что складывающиеся в ее пределах связи возникают преимущественно между индивидами, во- вторых, эти связи не поддаются прямому и непосредственному регулированию со стороны социалистического права, хотя было бы неверным отрицать известные возможности косвенного воздействия системы права на эти связи. Примером может служить формирование так называемого неформального авторитета руководителя в коллективе. Нет нужды доказывать, что, как бы четко и всесторонне ни был определен при помощи юридических норм официальный правовой статус руководителя как основа его неформального авторитета, это только одна сторона проблемы.

В нашей литературе совершенно справедливо указывается на то, что право «представляет собой лишь одну из форм общественного регулирования. В любой общественно-экономической формации наряду с правом и в неразрывном контакте с ним действуют и другие (неправовые) формы общественного регулирования, в том числе и нормы нравственности, неправовые нормы общественных организаций, неправовые обычаи»[352].

Второй вид социальной среды отличается от первого тем, что требует регулирования при помощи специфических социальных правил.

специально установленных или санкционированных социалистическим государством, т. е. правовых норм. В своей совокупности отношения второго вида составляют социально-правовую среду.

Вводя в научный оборот понятие «социально-правовая среда», мы отдаем себе отчет в том, что речь идет о той части социальных явлений и связей между людьми в обществе, которые нуждаются в правовом регулировании и под его воздействием приобретают юридическую форму.

С нашей точки зрения, социально-правовая среда характеризуется следующими основными особенностями.

Как система общественных отношений социально-правовая среда складывается не произвольно, а определяется типом общественного производства, социально-экономическим базисом общества. При этом речь прежде всего идет о закреплении самых существенных, коренных свойств отношений между людьми в обществе, составляющих в своей совокупности социально-правовую среду.

Социально-правовая среда включает в себя отношения волевые, т. е. такие, которые, прежде чем им сложиться, проходят через волю и сознание людей. Известно указание В.

Последние представляют собой лишь надстройку над первыми, складывающимися помимо воли и сознания человека, как (результат) форма деятельности человека, направленной на поддержание его существования»[353].

Следовательно, социально-правовая среда относится к категории надстройки и объединяет ту часть идеологических общественных отношений, которые нуждаются в непосредственном правовом регулировании.

Важной особенностью социально-правовой среды в условиях социализма является то, что ее поступательное развитие и непрерывное поддержание на должном уровне могут быть осуществлены лишь при помощи активного, целенаправленного функционирования различных с°Циальных управляющих систем общества, к числу которых относится государственный аппарат и все входящие в него системы государственных органов, многочисленные общественные организации. Все эти социальные управляющие системы действуют под руководством маркси- е^ско-ленинской партии.

В социалистическом обществе воздействие социальных управляющих систем на социально-правовую среду отчетливо выступает как процесс сознательный, целеустремленный, творческий. Непосредственное воздействие социальной управляющей системы на среду, на наш взгляд, реализуется в следующих основных направлениях. Воздействие всей системы органов государства на среду, т. е. на весь комплекс подведомственных ей объектов и отношений. К этому же виду относится и воздействие на среду со стороны отдельных систем государственных органов, составляющих в совокупности государственный аппарат, например воздействие со стороны системы исполнительно-распорядительных органов государственной власти.

Здесь необходимо учитывать наличие не только, так сказать, «чистой» сферы подведомственных отношений, на и таких пограничных областей, где в известной мере проявляется воздействие *уже другой социальной управляющей системы. Это обстоятельство свидетельствует о наличии тесного взаимодействия между системами государственных органов, образующих аппарат Советского государства.

Эффективная реализация этого направления требует научно обоснованного определения прав и обязанностей всех органов государственного управления, входящих в данную систему, а также их внутренних подразделений. «Сутб организационных вопросов, попросту говоря, состоит в том, чтобы каждый, имея для этого необходимые права и неся в их пределах всю полноту ответственности, занимался своим делом. Это элементарное житейское правило является в то же время основой основ науки и практики управления»[354]. Воздействие вышестоящих подсистем на нижестоящие, выступающие как имманентная функция поддержания оптимальной структу-

ры и деятельности соответственно нижестоящих элементов и, следовательно, всей системы в целом. Чем выше уровень подсистемы, тем больший удельный вес в ее деятельности приобретает оптимизация нижестоящих, подчиненных ей звеньев, что, в свою очередь, отражается на способах функционирования вышестоящих звеньев (подсистем). Речь, таким образом, идет о воздействии на «внутреннюю» среду в пределах данной управляющей социальной системы в целом, т. е. на ее «организационную решетку», когда объектом такого воздействия оказываются располагающиеся по нисходящей линии субъекты управления как подсистемы этой управляющей социальной системы.

Здесь весьма рельефно выступает требование, заключающееся в последовательном проведении ленинских принципов руководства вышестоящих органов управления нижестоящими, совершенствовании централизованного руководства с одновременным стимулированием и обеспечением инициативы и оперативной самостоятельности мест.

Для общественных отношений, складывающихся в сфере социаль- но-правовой среды, характерна множественность субъектного состава участников этих отношений, что известным образом обусловливает разнообразие названных отношений. Если, как отмечалось ранее, отношения, регулируемые нормами морали, возникают преимущественно между людьми, то отношения в сфере социально-правовой среды отличаются уже значительно большим разнообразием с точки зрения вариантов состава их участников. Здесь возникают отношения, в которых Участвуют не только граждане, но и государственные органы, общественные организации и т. д.

Неотъемлемой составной частью отношений в названной сфере являются отношения, участниками которых выступают различные звенья социальных управляющих систем. Однако воздействие этих субъектов на социально-правовую среду не всегда делает их участниками отношений в результате этого воздействия.

В этом плане представляется необходимым различать, по крайней мере, два варианта воздействия социальных управляющих систем на социально-правовую среду. Первый вариант заключается в таком воздействии того или иного органа государственной власти на «подведомственные» отношения, когда он не становится непосредственным участником тех отношений, на установление и регулирование которых направлена его деятельность. Такой вариант проявляется, прежде всего, в нормотворческой деятельности соответствующих социальных управляющих систем, т. е. в ситуациях, когда тот или иной орган Государства издает нормативный акт. Так, например, в науке советского административного права, исходя из положений действующего законодательства, четко различаются полномочия органов устанавливать административную ответственность и правомочия применять меры административных взысканий. По общему правилу, органы государственного управления, в компетенцию которых входит установление административной ответственности за те или иные деяния, не участвуют в отношениях, связанных уже с применением мер административных взысканий за конкретные проступки.

Разумеется, принятие компетентным органом нормативного акта неизбежно сопровождается возникновением определенных отношений. Однако главная их особенность состоит в том, что они возникают не между органом, издавшим нормативный акт, и исполнителем, поскольку в данном случае конкретного исполнителя нет, ибо нормативный акт рассчитан на потенциального исполнителя, а между различными подразделениями органа, принимающего нормативный акт, например, между подразделениями, готовившими проект, и руководителем, возглавляющим этот орган, — отношения по согласованию различных пунктов проекта нормативного акта, между заинтересованными организациями — отношения кворума и др.

Другой вариант выражен в ситуациях, когда тот или иной государственный орган воздействует на социально-правовую среду уже в качестве участника конкретного отношения. Этот вариант, в свою очередь, предполагает несколько разновидностей отношений, в которых орган как представитель соответствующей социальной управляющей системы

проявляет различные заложенные в нем качества, что обусловлено содержанием тех отношений, участником которых он является.

Специфическая особенность социально-правовой среды состоит -также в том, что она, с одной стороны, требует наличия системы социальных правил, установленных или санкционированных государством, т. е. системы права, соответствующей этим отношениям, а с другой — испытывает постоянную потребность в эффективном регулировании этих отношений на основе правовых норм, с помощью которых социальные управляющие системы оказывают необходимое воздействие на социально-правовую среду. Здесь, следовательно, налицо диалектическое взаимодействие между системой права и социально-правовой средой: потребности социально-правовой среды порождают систему права, но система права, в свою очередь, оказывает на нее обратное воздействие, закрепляя систему общественных отношений, складывающихся в сфере социально-правовой среды. «Первая и основная особенность системы права, — пишут М. Д. Шаргородский и О. С. Иоффе, — состоит в том, что она составляет объективное структурное качество действующего в данном обществе права, которое соответствует системе закрепляемых им общественных отношений»[355].

Вместе с тем общая картина этого взаимодействия окажется неполной, если игнорировать при этом роль социальных управляющих систем, в арсенале которых право выступает как объективно необходимое средство эффективного регулирования именно той части отношений в обществе, которые составляют социально-правовую среду. Взаимодействие права и социально-правовой среды известным образом усложняется еще и тем, что право — это не просто «подручный инструмент», используемый социальной управляющей системой. Дело в том, что система права обладает и относительной самостоятельностью, выступая как объективная социальная система.

Что означает объективный характер системы советского социалистического права? По этому вопросу в науке права сложилось своеобразное положение: все ученые признают объективный характер системы права[356], но не всегда выводы из этого правильного положения оказываются приемлемыми. Так, С. С. Алексеев пишет: «Если системе права свойствен объективный характер, то, следовательно, ее нельзя построить, сконструировать, создать. Задача юридической науки состоит в том, чтобы изучить систему права, исследовать объективно существующие между правовыми нормами связи и на этой прочной основе установить классификацию отраслей права»[357].

С этим положением согласиться нельзя. Прежде всего, как нам представляется, объективность существования какого-либо явления в социальной области вовсе не означает, что на него нельзя воздействовать. Иначе говоря, объективное в социальной области отнюдь не характеризуется абсолютной независимостью от общественного сознания. Напротив, действительность убедительно свидетельствует о наличии диалектической взаимозависимости между объективными явлениями и общественным сознанием в социалистическом обществе. Так, весь ход исторического развития свидетельствует о том, что социализм? как объективно существующая социальная система высшего порядка йе приходит автоматически, а создается сознательно, в результате целенаправленной деятельности трудящихся масс, руководимых Коммунистической партией. Значит, если сознательно создается вся система социализма, в том числе ее классовая структура, политическая и экономическая основы, государственный аппарат, система социалистической демократии, то нет никаких оснований делать исключение для такого элемента системы социалистического общества, каким является система советского права. Вот почему мы считаем, что более правы М. Д. Шаргородский и О. С. Иоффе, которые, отмечая объективный характер системы советского социалистического права, вместе с тем допускают реальную возможность ее совершенствования, т. е. определенного изменения. «Поскольку система права,— пишут авторы,— выражает его объективное структурное качество, она может быть выявлена и познана, а также подвергнута дальнейшему совершенствованию в пределах свойственных ей объективных качеств»[358].

В чем же проявляются объективные свойства системы советского социалистического права, если учитывать ее диалектическую связь с общественным сознанием? Мы полагаем, что определяющее значение имеют следующие факторы. Система права складывается отнюдь не произвольно, а под воздействием определенных объективных закономерностей, в конечном счете экономических законов. Если объективна причина, то логично

предполагать, что объективно и следствие. Предметом системы права являются общественные отношения, выступающие как ее объективная основа. Эти общественные отношения складываются под воздействием экономических объективных законов, и в данном общественноэкономическом строе они могут быть только причинно обусловленными. Следовательно, объективность системы права означает не произвольность ее конструкции, а ее обусловленность закономерностями данной общественно-экономической формации. Объективность системы права проявляется в том, что она не может бьггь сконструирована или построена законодателем произвольно, вне зависимости от действующих в данном обществе закономерностей. Развитие и совершенствование системы права может идти лишь в определенном направлении, малейшее отклонение от которого дает о себе знать. Социалистическое право, несмотря на обширность своей системы, представляет собой довольно чуткий социальный инструмент, действие которого должно быть сбалансировано как внутри системы права (соотношение между отраслями права в регулировании общественных отношений, преемственность и рациональное соотношение действующих законов и т. д.), так и вовне (соотношение права с иными, неправовыми, средствами воздействия на поведение людей в обществе). Объективный характер системы права состоит также в том, что право представляет собой волю не отдельного индивида, а волю господствующего класса. Для системы социалистического права на современном этапе развития нашего государства характерное ее свойство — выражение воли всего советского народа. Это значит, что ни отдельные нормы, ни вся система социалистического права не могут создаваться отдельной личностью. Они есть результат, продукт деятельности Советского государства, обусловленный объективными законами социализма.

Отмечая, что система права складывается исторически объективно, представляет собой вполне реальное социальное образование и не может строиться по произволу законодателя, Л. С. Явич вместе с тем признает, что «историческое формирование отраслей права, обусловленное свойствами общественных отношений, в значительной мере зависит и от задач, которые ставит государство в области правовой регламентации»81.

Общая теория советского права. М., сЮридическая литература», 1966, с. 327-

Объективный характер системы права вполне согласуется с его зависимостью от общественного сознания, которое обусловливает создание Советским государством необходимых правил поведения людей в обществе, а также работу по постоянному совершенствованию системы права таким образом и в таком направлении, чтобы она всегда наиболее эффективно отвечала объективным потребностям общества, строящего коммунизм.

Точка зрения С. С. Алексеева не убеждает также потому, что она так или иначе ограничивает роль юридической науки лишь чисто описательными функциями. По мнению автора, роль юридической науки состоит в изучении связей между нормами, т. е., иначе говоря, в изучении того, что, по-видимому, возникло без участия юридической нау-

82              w              ч/

ки . С такой трактовкой роли науки вряд ли можно согласиться.

С нашей точки зрения, прав Б. В. Шейндлин, который отмечал, что проблема системы социалистического права не сводится к гносеологии, к «открытию», «познанию» ее структуры[359]. Юридическая наука должна самым непосредственным образом участвовать в совершенствовании системы советского социалистического права, исследовании объективных оснований классификации отраслей, определении степени «зрелости» тех или иных групп правовых норм, претендующих на роль элемента правовой системы соответствующего порядка, и т. д.

Вместе с тем нельзя не возразить и против встречающихся в литературе крайностей иного порядка. Так, С. М. Корнеев пишет: «Для построения системы права необходимо прежде всего выяснить, представляет ли она объективную закономерность или создается волей людей. Если признать, что система права существует объективно, то задачей науки права будет отыскать, выявить отрасли права, существующие независимо от нашей воли. Если же система права должна быть построена, создана, то основной проблемой науки и законодательства в этой области будет отыскание наилучших вариантов и выработка принципов построения системы права»[360].

Как явствует из приведенной формулировки, признание объективности системы права, по мнению автора, исключает возможность его сознательного, целенаправленного развития и совершенствования. И напротив, если систему права можно построить, то, следовательно, утверждения о ее объективности лишены оснований. И то и другое нам представляется крайностями, в равной степени неприемлемыми. Истина, с нашей точки зрения, заключается, как уже говорилось, в одновременном признании объективности системы социалистического права и возможности ее построения и совершенствования в результате сознательной деятельности социалистического государства, которое в своем функционировании опирается на материальные условия жизни общества, отражая его объективные потребности.

Итак, исходя из оценки характерных черт и особенностей социально-правовой среды, представляется возможным сделать вывод, имеющий принципиальное значение и заключающийся в признании соци- ально-правовой среды в качестве единого предмета регулирования для системы социалистического права в целом. Признание этого факта, естественно, ставит перед советской правовой наукой ряд существенных проблем, касающихся исследования важнейших свойств единого предмета правового регулирования. Теоретическая работа в этом направлении, с нашей точки зрения, является необходимой основой для более глубоких представлений о предмете регулирования соответствующих отраслей советского права, как материальных, так и процессуальных. Этим самым будет восполнен существующий в настоящее время пробел, поскольку основные усилия исследователей направлены главным образом лишь на поиски особенностей предмета регулирования тех или иных отраслей права. Между тем именно общие методологические положения могут быть сформулированы в процессе исследования единого предмета правового регулирования, системе отношений которого соответствует и система отраслей советского права.

Приведем дополнительные аргументы в пользу необходимости признания единого предмета правового регулирования.

Во-первых, не вызывает сомнений тот очевидный факт, что социалистическое право представляет собой целостную социальную систему,

хотя, как нам представляется, системные свойства права еще не всегда учитываются в достаточно полной мере. Так, например, в подавляющем большинстве случаев, расценивая ту или иную группу правовых норм в качестве отрасли права, ограничиваются лишь поисками специфики ее предмета, а также метода, игнорируя при этом тот первостепенной важности факт, что отрасль права как элемент системы на один порядок выше, чем она сама, в свою очередь, не может не обладать объективно присущими ей системными качествами, которые, с нашей точки зрения, должны рассматриваться как один из признаков отрасли советского права[361].

С. С. Алексеев справедливо отмечает, что «структура права едина, она охватывает право в целом, связывает в дифференцированное целое все его подразделения. Разумеется, это единство не следует 'понимать упрощенно. Право представляет собой сложную систему. В* праве можно выделить четыре основных уровня структуры: а) правового предписания (правовой нормы); б) правового института; в) отрасли права; г) отраслей права в их взаимосвязи (система права)»[362].

Во-вторых, общепризнанным является тот факт, что советское право, обусловленное в конечном счете социалистическим базисом, призвано регулировать волевые общественные отношения и в то же время определенным образом им соответствовать. Л. С. Явич по этому поводу пишет: «Отношения, регулируемые советским правом, могут быть соответствующим образом классифицированы, классификация предмета правового регулирования должна соответствовать реальной дифференциации общественных отношений, которые подвергаются юридическому опосредствованию. Такая классификация раскрывает виды общественных отношений, вызывающих к жизни существование самостоятельных отраслей права»[363].

Следовательно, если различные виды общественных отношений вызывают к жизни соответствующие отрасли права, то нет никаких препятствий для того, чтобы признать первичность всех общественных отношений, возникающих в сфере социально-правовой среды по отношению к системе советского права в целом. Поэтому если непосредственная причина, т. е. весь комплекс общественных отношений, порождает следствие, обладающее ясно выраженными системными свойствами — систему советского социалистического права, то сама эта причина, естественно, должна обладать и действительно обладает качествами целостной и вместе с тем дифференцированной социальной системы. Можно сказать, что эта система определенным образом проецирует в праве свою собственную структуру.

Наука советского права оперирует главным образом лишь понятием предмета регулирования каждой отрасли. Но, исходя из системных свойств советского права в целом, воздействующего на все отношения социально-правовой среды, представляется необходимым ввести в научный оборот понятие единого предмета правового регулирования — целостной системы тех идеологических общественных отношений, которым система права должна соответствовать и на которые она, в свою очередь, активно воздействует с помощью социальных управляющих систем советского государственного аппарата[364].

Думается, что поиски особенностей предмета регулирования той или иной отрасли советского социалистического права, имеющие, разумеется, большую познавательную и практическую ценность и направленные на то, чтобы исследовать свойства особенного, все же оказываются в известной мере односторонними, поскольку за пределами этих исследований, как правило, остается всеобщее, свойственное социально-правовой среде, системными составными частями которой как раз и являются качественно выделяющиеся группы общественных отношений, составляющие предметы регулирования соответствующих отраслей социалистического права. Не познав в достаточной степени всеобщее, мы не можем в полной мере раскрыть особенное, в котором это всеобщее проявляет свои существенные свойства.

С другой стороны, при таком подходе открываются, с нашей точки зрения, многообещающие возможности и перспективы для более четкого определения социальной роли каждой отрасли советского права, если рассматривать ее в качестве инструмента, используемого социальными управляющими системами для обеспечения целенаправленного и эффективного воздействия на социально-правовую среду.

Как известно, по современным научным представлениям каждая отрасль советского права имеет предметом своего регулирования определенную группу общественных отношений. Так, например, административное право регулирует общественные отношения, складывающиеся в сфере советского государственного управления[365], гражданское право

90

регулирует имущественные и личные неимущественные отношения . Аналогичным образом решается вопрос о предмете регулирования всех иных отраслей права.

Однако при этом, как нам представляется, вне поля зрения исследователей остается существенно важная проблема структуры предмета правового регулирования, ибо современная и общепринятая интерпретация предмета не дает оснований для постановки вопроса в таком плане, поскольку речь идет только об определенных общественных отношениях как конкретных связях между различными субъектами права. Взять, к примеру, предмет советского административного права. В специальной монографии Ю. М. Козлов обстоятельно исследовал предмет административно-правового регулирования, который, с точки зрения автора, представляет собой определенную группу общественных отно- шений^ складывающихся в сфере советского государственного управления . Он дает развернутую классификацию этих отношений: а) по субъектам; б) по содержанию; в) по направлениям административной деятельности; д) по объему управленческой деятельности. Словом, предмет административно-правового регулирования, хотя и рассматривается в различных ракурсах, тем не менее, в принципе представлен как определенный вид общественных отношений, т. е. как разновидность конкретных связей между субъектами административного права. Эти связи, подпадая под действие норм советского административного права, приобретают свойства административно-правовых отношений.

Все это так. Но здесь раскрывается лишь один элемент структуры предмета административно-правового регулирования — отношения как конкретные связи между субъектами советского административного права. Однако не вызывает сомнения и то существенное обстоятельство, что в сфере советского государственного управления административное право призвано (и оно действительно это делает) регулировать и такие варианты поведения своих субъектов, когда это поведение, соот

ветствуя требованиям запретительных норм административного права, должно строиться таким образом, чтобы не вызывать правоотношений, возникновение которых свидетельствует о нарушении запретительной нормы. Вот почему мы целиком согласны с тем, что «право регулирует поведение людей не только через правоотношения»[366].

Вряд ли подлежит сомнению факт существования запретительных норм практически в любой отрасли советского права. Следовательно, в предмет административного права, равно как и всех иных отраслей, включается еще один структурный элемент предмета, регулирование которого требует применения иных способов юридического воздействия, нежели при регулировании конкретных связей, приобретающих форму правоотношения. В общем плане можно сказать, что регулирование первого из названных элементов имеет своим назначением обеспечить возможность субъекту права в предусмотренных случаях стать еще и субъектом правоотношения. При воздействии же на второй элемент предмета правового регулирования задача состоит в сохранении за каждым лицом статуса субъекта права.

Если сравнить теперь, в принципе, предметы административноправового и гражданско-правового регулирования, то можно заметить их не только качественные, но и структурные различия. В структуре предмета административно-правового регулирования присутствуют и играют немалую роль такие системные элементы, которые либо отсутствуют, либо выражены значительно слабее в структуре предмета гражданско-правового регулирования. Речь идет, например, о таком элементе структуры административно-правового регулирования, как оптимизация системы исполнительно-распорядительных органов государственной власти и их внутренних подразделений, представляющих собой разновидность социальной управляющей системы. Регулирование статики и динамики этих органов — важная задача советского административного права. Между тем перед гражданским правом не ставится задача воздействия на структуру органов, выступающих в качестве субъектов этой отрасли права. В этом плане гражданское право как отрасль в большей степени выступает главным образом в качестве инструмента, используемого для воздействия на социальноправовую среду. Административному же праву свойственна двоякая Роль: с одной стороны, оно инструмент в руках социальных управляю-

370              В.              Д              Сорокин. ИЗБРАННЫЕ ТРУДЫ

              ]

щих систем (главным образом исполнительно-распорядительных орга/ нов государственной власти), с помощью которого система в целом и каждый ее элемент в отдельности воздействуют на среду, а с другой — административное право выполняет свое назначение в качестве регулятора самой этой системы. Это обстоятельство, имеющее существенное значение, не может оставаться неучтенным.

Обратимся к краткой характеристике структуры единого предмета правового регулирования. Разумеется, полный анализ этого сложного понятия— задача специального исследования. В настоящей работе преследуется более узкая цель — постановка вопроса о структуре единого предмета правового регулирования, определения основных составных частей (элементов) этой структуры, взаимосвязь между которыми придает предмету правового регулирования интегративные системные качества. Можно предположить, что постановка’ вопроса о структуре единого предмета правового регулирования нривлечет внимание к анализу структуры предметов отраслевого правового регулирования. А для этого необходимо исследовать структуру единого предмета правового регулирования как системы, включающей в себя отраслевые предметы.

Кроме того, определение структуры единого предмета, а также предметов отраслевого регулирования позволит глубже оценить роль и специфику каждого составного элемента этой структуры и, следовательно, найти наиболее целесообразные средства правового воздействия на каждый элемент с учетом присущих ему особенностей.

С нашей точки зрения, структура единого предмета правового регулирования складывается из нескольких взаимосвязанных составных частей (элементов). Каждая из них обладает присущими ей свойствами, которые влияют на выбор методов их правового регулирования. Соответствующий элемент занимает в системе единого предмета правового регулирования свое место, и предлагаемый читателю порядок их перечисления не предполагает, по общему правилу, одновременной оценки их удельного веса в системе.

Первой составной частью (элементом) единого предмета правового регулирования является статус субъекта права. А. В. Мицкевич пишет: «Каждый субъект права в силу самого действия закона или, как часто говорят, “непосредственно из закона”, т. е. независимо от участия в тех или иных правоотношениях, обладает определенным комплексом прав и обязанностей. Все эти права и обязанности составляют содержание правосубъектности, или правовой

статус данного лица или организации»[367] (курсив наш.—

А CV-

Множественности категорий субъектов права соответствует и их различный статус. Однако первоосновой всех разновидностей этого явления следует считать правовой статус советского гражданина и социалистической организации. Все иные разновидности правовых статусов можно рассматривать как дополнительные к названной первооснове, характеризующие специфику конкретного положения данного субъекта. Так, например, правовой статус советского государственного служащего следует рассматривать как своего рода «надстройку» над его статусом советского гражданина.

Характерной особенностью этого элемента единого предмета правового регулирования является то, что он требует, если можно так сказать, предварительного определения положения соответствующего субъекта права безотносительно к тому, будет или нет он участником какого-либо конкретного правоотношения. Закрепление правового статуса субъекта есть определение его возможностей как потенциального участника того или иного правоотношения. Понятно поэтому, что четкое правовое закрепление юридического статуса субъектов советского права во всех возможных его модификациях составляет важную задачу права в целом и всех его отраслей.

Конечно, эта задача в неодинаковой степени присуща соответствующим отраслям. Первостепенное значение она, с нашей точки зрения, имеет, скажем, для советского государственного (конституционного) права, административного права и в меньшей, например, для советского уголовного права и т. д.

Вторую системную часть единого предмета правового регулирования образуют конкретные связи, которые постоянно возникают в социальноправовой среде как минимум между двумя субъектами советского права[368]. Будучи опосредованными соответствующей юридической нормой, эти связи приобретают форму правовых отношений различной отраслевой принадлежности. Особенность этого элемента единого предмета правового регулирования проявляется в том, что возникновение конкретных связей

между субъектами права делает последних в данном случае еще и субъектами правоотношений, т. е. обладателями определенных, так сказать, дополнительных, правомочий и обязанностей. Кроме того, наличие другого персонифицированного участника этого отношения налагает определенный отпечаток на реализацию принадлежащих им правомочий и обязанностей.

Характеризуя данный элемент единого предмета правового регулирования, мы имеем в виду ситуации, при которых складываются конкретные связи, принимающие формы правовых отношений. В связи с этим неубедительными следует признать высказанные в литературе положения о том, что правоотношения могут иметь общий характер и не выступать в качестве конкретных связей между субъектами права. Так, например, с точки зрения М. П. Карпу шина существуют самостоятельные первичные правоотношения, к которым он относи!* правоспособность и дееспособность[369].

Некоторые авторы считают правоотношением не право- и дееспособность субъекта, а субъективное право. «Ни одно субъективное право, — пишет, например, Н. И. Матузов, — невозможно вне всяких правовых отношений, но сами эти правоотношения различны. Поэтому то или иное субъективное право может не входить в конкретное правоотношение и не являться его элементом, но находиться в составе других (длящихся) юридических отношений, которые можно было бы назвать правоотношениями общего характера или общими правоотношения-

96

ми» .

Наиболее последовательно эти положения развивает С. С. Алексеев, признающий существование так называемых общерегулятивных правоотношений. По его мнению, эти правоотношения выполняют в основном функции по закреплению круга субъектов советского права, их общего юридического положения. Вместе с юридическими нормами они образуют ту основу, на которой затем складываются многочисленные и разнообразные конкретные регулятивные правоотношения. Своеобразие общерегулятивных правоотношений автор видит в том, что они не имеют точной «поименной индивидуализации по субъектам. Для их возникновения не требуется иных обстоятельств (юридических фактов), кроме существования самого субъекта— носителя общего права или общей обязанности»[370]. Это мнение вызывает возражения. Прежде всего здесь исчезает возможность провести различие между правовой нормой и общерегулятивным правоотношением, поскольку второе принимает на себя функции первого (нормы) по установлению круга субъектов и их статуса.

Уязвимость данной концепции состоит в том, что ее сторонники пытаются ограничить сферу существования «общих» или «общерегулятивных» правоотношений. «Такие общие, всеобъемлющие правоотношения, — пишет И. Ф. Рябко, — вызываются действием главным образом конституционных норм, а конкретные правоотношения являются следствием, конкретизацией, детализацией общих правоотношений и сообразуются с последними»[371].

Еще более определенно высказывается Н. И. Матузов: «Все те права, которые не входят в конкретные правоотношения, и в частности конституционные права, существуют в рамках этих особых правоотношений, носящих по существу характер конституционных (или государ- ственно-правовых отношений)»[372]. Этот взгляд разделяет и С. С. Алексеев[373].

Таким образом, сторонники указанной концепции предлагают рассматривать «общие» или «общерегулятивные» отношения, по сути дела, лишь как разновидность государственно-правовых отношений, что, на наш взгляд, противоречит самому назначению так называемых «общерегулятивных» правоотношений, имеющих «всеобъемлющий» характер.

Любое правовое отношение — это регулируемое нормами соответствующей отрасли советского права конкретное взаимодействие между точно установленными субъектами, носителями правомочий и обязанностей. Поэтому, как мы полагаем, необходимо различать понятия «субъект права» и «субъект правоотношения». Это не тождественные понятия. Они отличаются друг от друга рядом признаков, в том числе способами реализации правовых норм. Дело в том, что реализация правовой нормы субъектом права практически может осуществляться в двояких условиях — вне правоотношений и посредством правоотношений. По-видимому, необходимо учитывать практические цели реализа- ции правовой нормы в каждом конкретном случае.

Субъект права может реализовать надлежащую норму вне правоотношений, скажем, путем издания нормативного правового акта, который, однако, не превращает своего создателя в субъекта правоотношения. В данном случае нормативный акт направлен не на установление конкретного правоотношения, а имеет целью определить связи в социально-правовой среде, могущие или долженствующие возникнуть при наступлении соответствующих условий.

Вместе с тем цели субъекта права в процессе реализации правовых норм могут быть и иными. Путем издания акта субъект прара в ряде случаев становится субъектом какого-либо правоотношения, вызванного данным актом. Но, как известно, нормы права реализуются и другим способом: действиями субъектов правоотношений. Этот способ носит производный характер по сравнению с таким способом, как реализация нормы субъектом права.

Итак, с нашей точки зрения, второй элемент единого предмета правового регулирования обладает ясно выраженной спецификой и требует дифференцированного воздействия со стороны права, в соответствии с содержанием возникающих связей между участниками отношений в социально-правовой среде.

Рассматриваемый элемент единого предмета правового регулирования включает в себя, по крайней мере, еще две разновидности связей, которые под воздействием правовых норм приобретают характер правовых отношений — материальных и процессуальных.

Первую такую разновидность составляет организация структуры социальных управляющих систем, их звеньев и внутренних подразделений. Это своего рода статическая часть, которая в результате правового регулирования приобретает характер материальных правовых отношений.

Воздействуя на социально-правовую среду, социальная управляющая система занимает в ней определенное место, образуя то, что можно назвать ее внутренней средой, ограниченной, во-первых, связями между составляющими систему элементами, во-вторых, связями, складывающимися внутри каждого элемента. С точки зрения особенностей такого воздействия следует различать внешнюю среду, расположенную за пределами данной системы, и внутреннюю, ограниченную рамками последней. Для регулирования внутренней и внешней социальноправовых сред управляющие системы используют различные правовые средства. Так, система органов государственного управления применяет для воздействия на поведение граждан (внешняя среда) иные способы, нежели для регулирования отношений между служащими аппарата этой системы (внутренняя среда). Административно-правовые средства убеждения и принуждения, используемые в первом случае, отличаются от применяемых во втором. Если, воздействуя на внешнюю среду, органы управления прибегают к предусмотренным законом мерам административных взысканий, то во внутренней среде — к мерам дисциплинарных взысканий.

Сказанное побуждает несколько иначе, чем ранее, расценивать социальную роль некоторых отраслей советского социалистического права, например административного. Эта отрасль тесно связана с системой исполнительно-распорядительных органов государственной власти. Воздействуя на отношения внутренней среды, административное право выступает как инструмент оптимизации статики и динамики данной управляющей системы, а воздействуя на связи внешней среды— как инструмент, используемый самой этой системой.

Вторую разновидность анализируемого элемента единого предмета правового регулирования составляет та часть управленческой деятельности соответствующих систем, которая нуждается в правовом обеспечении, вызывающем процессуальные юридические отношения. Воздействие на данный элемент достигается с помощью процессуальных норм советского права.

Административное право регулирует определенные виды управленческой деятельности исполнительно-распорядительных органов государственной власти. К ним относятся: а) издание нормативных актов государственного управления; б) применение правовых норм; в) оперативно-организационная работа; г) материально-технические опера-

Первые два вида регулируются нормами административнопроцессуального права в полном объеме и составляют содержание такого юридического понятия, как административный процесс. В свою очередь последний складывается из ряда производств, т. е. последовательно осуществляемых процессуальных действий, регулируемых административно-процессуальными нормами.

Третий системный элемент единого предмета правового регулирования условно можно назвать «поведение вне правоотношения». Имеются в виду такие варианты поведения субъектов в сфере социальноправовой среды, на которые социальные управляющие системы воздействуют установлением соответствующих запретов, сформулированных в правовых нормах различной отраслевой принадлежности. Регулирование этого элемента достигается путем обеспечения надлежащего соблюдения требований запрещающих правовых норм, т. е. пассивного поведения по отношению к таким действиям, которые государство расценивает как правонарушения.

«Одна из форм реализации норм права — воздержание от действий, запрещенных правом. Правовой запрет осуществляется, не тогда, когда он нарушен (и когда, следовательно, возникает правоотношение), а в повседневной жизни, когда субъекты права не совершают* поступков, относительно которых в праве установлено соответствующее запрещение, сообразуя тем самым свои поступки с требованиями юридических норм»[374].

Было бы, однако, неверным ограничивать данную форму реализации только сферой действия запретов, хотя нельзя и не признать, что эта форма характерна именно для запретов, поскольку она охватывает абсолютно все запреты. В литературе правильно указывается, что вне правоотношений нормы права могут реализовываться и путем активных действий субъектов в случаях, когда эти действия, непосредственно вытекая из нормативного акта, вместе с тем правоотношений не порождают, например при реализации гражданином его конституционного права на участие в уличных шествиях и демонстрациях[375].

Данный элемент, хотя и имеет самостоятельное значение, требуя специфических средств регулирования, тем не менее, занимает в соци- ально-правовой среде сравнительно меньший удельный вес, нежели остальные ранее названные элементы.

Главное, как нам представляется, состоит в научно обоснованном выборе наиболее целесообразных и эффективных форм запретов, точно соответствующих характеру предусмотренных правом деяний.

Подведем некоторые итоги.

Единый предмет правового регулирования представляет собой социальную систему, элементами которой являются качественно отличающиеся друг от друга группы общественных отношений, выступающих как предметы соответствующих отраслей советского права. Признание единого предмета правового регулирования позволяет нарисовать более полную картину взаимодействия права и социальноправовой среды.

Как известно, в науке права эта проблема решается, в принципе, следующим образом: существуют качественно обособленные группы общественных отношений; они образуют предметы регулирования соответствующих отраслей советского права; эти отрасли составляют единую систему советского социалистического права. Если же игнорировать объективно присутствующий четвертый логический элемент этой схемы — единый предмет правового регулирования для всей системы права в целом, то принятая в литературе традиционная схема оказывается явно неполной.

Единый предмет правового регулирования обладает сложной структурой, элементы которой взаимосвязаны друг с другом, хотя при этом и обладают относительной самостоятельностью. К ним относятся: а) статус субъектов права; б) связи между субъектами, принимающие под воздействием права форму правовых отношений; в) поведение без правоотношений.

Каждый элемент единого предмета правового регулирования в силу присущей ему специфики требует использования и соответствующих способов воздействия на него со стороны системы советского права.

Итак, существование единого предмета правового регулирования, с нашей точки зрения, является несомненным. Это влечет за собой немаловажные последствия, главное из которых состоит в признании единого метода правового регулирования. К такому выводу неизбежно приводит логика системного анализа, складывающаяся из следующих основных соображений.

Во-первых, не вызывает возражений тот факт, что советское право регулирует не все, а только определенную часть отношений между людьми в обществе. Взятые в совокупности, эти социальные связи, объективно нуждающиеся в правовом регулировании, составляют специфическую область общественной жизни — социально-правовую сре- ДУ, в регулировании отношений которой участвует вся система советского права как целостная социальная система. Следовательно,

социально-правовая среда приобретает системно-структурную характеристику единого предмета правового регулирования для всей системы права в целом.

Во-вторых, подобно тому как отраслевой предмет правового peiy- лирования выступает в качестве первичного, определяющего социального явления по отношению к методу, так и единый предмет правового регулирования определяет объективную необходимость использования именно юридических средств регулирования отношений социальноправовой среды. Следовательно, применительно к сфере действия всей системы права как целостной системы юридические средства в своей совокупности совершенно безразличны к отраслевой дифференциации, проявляют себя в качестве единого метода правового регулирования.