§ 1. ПРЕДМЕТ СОВЕТСКОГО АДМИНИСТРАТИВНОПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРАВА

Для того чтобы та или иная группа реально существующих правовых норм могла быть признана отраслью советского права, она должна отвечать по крайней мере трем основным требованиям: во-первых, иметь свой предмет, т.

Между названными факторами, несомненно, существует диалектическая взаимозависимость, прямая и обратная связь. В общем плане это выглядит следующим образом.

Наличие определенной, качественно своеобразной группы общественных отношений, представляющих собой первичную социальную систему, в регулировании которых непосредственно заинтересовано государство, вызывает существование и соответствующей группы правовых норм с целью воздействия на данные общественные отношения. Эта группа правовых норм также представляет собой систему, но уже вторичную, порожденную системой общественных отношений. Значит, существование системы правовых норм есть следствие наличия прямой связи между ними и системой общественных отношений. Однако необходимым элементом такого их взаимодействия должна быть и обратная связь. Она действительно существует и проявляется в степени эффективности правового регулирования «своих» общественных отношений

со стороны данной группы правовых норм, выступая как средство необходимого преобразования самого предмета, например в направлении его дальнейшего развития.

Надлежащим образом воздействовать на общественные отношения как первичную социальную систему можно лишь тогда, когда данная группа правовых норм будет обладать известной степенью своей внутренней организации, т.

Построение системы норм, регулирующих данный предмет «по его образу и подобию», в определенных случаях имеет своим следствием то обстоятельство, что эта система норм получает возможность выйти за пределы одной отрасли и взаимодействовать с иными правовыми системами аналогичного уровня, т. е. иными отраслями советского права.

Таким образом, совершенно очевидна связь, которая существует между тремя объективными факторами, позволяющими использовать их как совокупный критерий отрасли права. Определяющим среди них, конечно, является первый фактор — предмет правового регулирования. Но взятый изолированно от двух других, он еще не способен выступить безусловным основанием для признания наличия отрасли права. Только наличие всех трех факторов, выступающих в неразрывной связи и определяющих друг друга, дает основание рассматривать ту или иную группу правовых норм в качестве отрасли советского права.

Именно этими соображениями, с нашей точки зрения, надлежит руководствоваться при анализе советского административно-процессуального права, исходя из непреложного факта существования многочисленных административно-процессуальных норм, регулирующих весьма широкий круг общественных отношений. Задача, таким образом, состоит в том, чтобы проанализировать предмет этой группы правовых норм, характер ее внутренней организации, т. е. их систему, и, наконец, соотношение и взаимосвязь административно-процессуального права с другими отраслями, входящими в систему советского права.

Проблема предмета административно-процессуального права в нашей юридической науке специально не ставилась и не исследовалась.

Поэтому при рассмотрении ее прежде всего должны быть использованы выводы общей теории социалистического права, теории материального административного права, а также учтены объективные особенности интересующей нас в данном случае группы правовых норм. />С нашей точки зрения, формирование научных представлений о предмете процессуальной отрасли советского права, в отличие от предмета материальной отрасли, происходит под воздействием по крайней мере следующих обстоятельств, проявляющихся в совокупности.

Во-первых, на предмет процессуальной отрасли права существенное влияние оказывает характер предмета той материальной отрасли, с которой данная процессуальная отрасль наиболее тесно связана и, образно говоря, носит ее имя. Подобная обусловленность определяется прежде всего назначением любой процессуальной отрасли— обеспечить реализацию правовых норм материальных отраслей и главным образом своей одноименной материальной отрасли[200]. Так, вряд ли нуждается в доказательствах тот факт, что, например, гражданское процессуальное право «обслуживает» в основном гражданское материальное право, административно-процессуальное право имеет своей задачей реализацию преимущественно норм материального административного права. Аналогичным образом проявляется связь между материальным и процессуальным уголовным правом.

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что при всей зависимости процессуальных отраслей от соответствующих материальных первые отнюдь не могут рассматриваться лишь как производные от вторых 6.

Каждая процессуальная отрасль сохраняет свое самостоятельное положение, хотя ее предмет и формируется под влиянием особенностей той группы общественных отношений, которая составляет предмет правового регулирования одноименной материальной отрасли. Поэтому предмет процессуальной отрасли права выглядит более сложным в структурном отношении, нежели предмет материальной отрасли, поскольку он включает в себя несколько элементов, в частности, фактическое общественное отношение плюс материальное правовое отношение, опосредствующее данное общественное отношение и являющееся, следовательно, его второй стадией.

Во-вторых, на предмет процессуальной отрасли права оказывает влияние и наличие соответствующего вида процесса — гражданского, административного и уголовного. Дело в том, что, с нашей точки зрения, как мы уже говорили, процессуальное право регулирует не только отношения, складывающиеся в ходе осуществления тото или иного вида процесса, но и различные стороны самой этой процессуальной деятельности путем установления определенных правил ее отправления. Например, нормы административно-процессуального права, воздействуя на отношения, возникающие, скажем, между административной комиссией и гражданином, одновременно регулируют многие чисто процедурные вопросы (порядок образования комиссий, условия правомерности выносимых ими постановлений и т. д.). Вообще надо сказать, что нормативное регулирование процессуальной деятельности определенных государственных органов составляет немалую задачу соответствующей процессуальной отрасли советского права. В наиболее сложном виде эта задача стоит перед административно-процессуальным правом, от которого требуется эффективное регулирование широкой и многообразной процессуальной деятельности исполнительно-распорядительных органов государственной власти.

В-третьих, на предмете процессуальной отрасли советского права известным образом отражается то обстоятельство, что по крайней мере две процессуальные отрасли из трех — гражданско- процессуальное и административно-процессуальное право, — помимо обслуживания «своих» материальных отраслей, участвуют в реализации определенных групп правовых норм большинства материальных отраслей советского права, за исключением лишь государственного и уголовного права[201].

Административно-процессуальное право, как и любая отрасль советского права, имеет свой предмет. Но что значит определить предмет отрасли права? «Определить предмет той или иной отрасли права, — пишет Ю. М. Козлов, — значит выделить круг однородных общественных отношений, регулируемых данной отраслью»[202]. Это сказано применительно к материальному административному праву.

Отсюда ясно, что отношения, регулируемые материальным административным правом, входят главной составной частью в предмет административно-процессуального права, но не являются в нем единст-

U              U              60              тгч

венной группой отношении» . В предмет административнопроцессуального права входят также общественные отношения, регулируемые нормами иных материальных отраслей. Поэтому представляется, что есть основания для отождествления предмета административно-процессуального права с кругом отношений, складывающихся в ходе советского административного процесса. Такое отождествление является логичным, поскольку административно-процессуальное право есть система норм, регулирующих административно-процессуальную деятельность компетентных субъектов, а также возникающие при ее осуществлении общественные отношения.

Для того чтобы очертить круг отношений, составляющйх предмет советского административно-процессуального права, мы, естественно, должны обратиться прежде всего к предмету материального административного права. Поскольку отношения, регулируемые материальным административным правом, входят основной, главной частью в предмет административно-процессуального права, постольку характеристика предмета материального административного права в принципе будет преемлема и для характеристики предмета процессуального административного права.

Мы разделяем взгляд, согласно которому предметом материального административного права являются те общественные отношения, которые возникают в сфере советского государственного и общественного управления[204].

Складывающиеся здесь общественные отношения носят управленческий характер, чем качественно выделяются среди других групп общественных отношений, регулируемых советским социалистическим правом.

Достаточно полное представление о круге интересующих нас общественных отношений в теории административного права дано Ю. М. Козловым. Его позиция может быть взята за основу.

Первым критерием, характеризующим круг этих отношений, является .их субъектный состав. По мнению Ю. М. Козлова, общественные отношения в сфере управления могут возникать между: а) различными органами советского государственного управления по вертикали, т. е. между вышестоящими и нижестоящими органами; б) различными органами советского государственного управления, не связанными между собой отношениями подчиненности (например, между исполнительным комитетом местного Совета и местными органами транспорта, связи и т. д.); в) различными органами государственного управления и подчиненными им предприятиями, организациями, учреждениями; г) различными органами государственного управления и общественными организациями; д) различными органами государственного управления и гражданами[205].

Нам представляется, что данный перечень нуждается в дополнениях. Во-первых, пункт «б», охватывающий отношения между подчиненными друг другу органами государственного управления, судя по примеру, не объемлет многих распространенных отношений. Сюда необходимо, например, включить отношения между двумя министерствами СССР и т. д., т. е. отношения между субъектами одного и того же звена или ранга.

Во-вторых, не учитывается обширная группа управленческих отношений, которые складываются, например, между предприятием или учреждением, с одной стороны, и гражданином — с другой. К их числу относятся, в частности, отношения, возникающие в связи с поступлением гражданина в вуз, отношения, связанные с пребыванием студента в вУзе, и многие другие, т. е. те, которые практически возникают без непосредственного участия в них органа государственного управления или его официального представителя. Об этой категории управленческих отношений Ю. М. Козлов ничего не говорит, поскольку он придерживается концепции, согласно которой обязательным участником любого административно-правового отношения должен быть орган государственного управления или его полномочный представитель[206].

Мы считаем, что управленческие общественные отношения имеют большее число вариантов с точки зрения их субъектного состава.

Характеризуя отношения, составляющие предмет материального административного права, Ю. М. Козлов в качестве критериев использует характер и содержание отношений, направления, отрасли и объем управленческой деятельности.

Несмотря на очевидное многообразие этих общественных отношений, их объединяет одно общее качество, придающее им специфическую окраску, характерную для предмета административного права — материального и процессуального. Это качество — управленческий характер данных отношений. Иначе говоря, общим для них Является то, что они возникают в процессе деятельности исполнительнораспорядительных органов или, если применить более общую формулу, в процессе реализации задач советского государственного управления.

Исходя из этой общей формулы, представляется возможным, в принципе, определить круг отношений, которые, подвергаясь воздействию материальных норм гражданского, трудового, колхозного и других отраслей права, реализуются с помощью административнопроцессуальных норм. Это именно та часть отношений, которая непосредственно связана с решением задач государственного управления и для своего осуществления требует совершения определенных процессуальных действий исполнительно-распорядительных органов государственной власти.

Таким образом, предмет советского административно-процессуального права представляет собой сложное структурное явление, объединяющее три составные части:

а)              общественные отношения, регулируемые материальным административным правом и, следовательно, выступающие как материальные административно-правовые отношения, реализация которых достигается с помощью административного процесса;

б)              те общественные отношения, регулируемые нормами материального гражданского, трудового, финансового, колхозного, земельного и семейного права, которые связаны с решением задач государственного управления и для своей реализации требуют процессуальных действий органов государственного управления;

в)              сама процессуальная деятельность исполнительно-распорядительных органов государственной власти, а в предусмотренных законом случаях и других государственных и общественных органов.

Здесь, как нам представляется, достаточно отчетливо выступает, пожалуй, самая существенная особенность предмета любой процессуальной отрасли советского права. Эта особенность состоит в том, что если в предмет материальной отрасли входят только качественно обособленные общественные отношения, то в предмет процессуальной отрасли входят уже не только эти отношения, ставшие теперь уже правовыми под воздействием норм данной отрасли материального права, но и соответствующая процессуальная деятельность компетентных государственных органов. Соответственно этому у процессуальной отрасли двуединая задача — регулировать правовые отношения, с одной стороны, и сам порядок их реализации, т. е. определенную разновидность процесса, — с другой.

Отсюда следует, что предметом регулирования административнопроцессуального права являются материальные правовые отношения, возникающие в связи с осуществлением задач советского государственного управления, а также исполнительно-распорядительная деятельность компетентных субъектов, урегулированная административно- процессуальными нормами. Иначе можно сказать, что предметом советского административно-процессуального права являются материальные правовые отношения, складывающиеся в связи с осуществлением задач советского государственного управления, и административно- процессуальный порядок их реализации.