§ 5. РЕАЛИЗАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНО- ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ НОРМ

Любая действующая норма советского административнопроцессуального права содержит в себе одновременно необходимость и возможность своей реализации.

Необходимость реализации правовой нормы вообще и административно-процессуальной в частности обусловлена прежде всего ее юридическим характером, проявляющимся в том, что правовая норма имеет своей целью установление такого общего правила поведения, в поддержании которого заинтересовано Советское государство.

Однако для реализации правовой нормы одной содержащейся в ней необходимости еще недостаточно. Юридическая норма должна содержать и определенные возможности ее практического претворения в жизнь. Поэтому необходимо, чтобы каждая правовая норма, во-первых, была издана полномочным государственным органом, во- вторых, в строгом соответствии с законом и его компетенцией и, в- третьих, в порядке, предусмотренном для того вида юридического акта, посредством которого данная норма находит свое внешнее выражение. Что же касается процессуальных, в том числе административно-процессуальных, правил, то для их реализации, как нам представляется, требуется еще одно обстоятельство:              наличие

соответствующей материальной нормы и объективно необходимой потребности в ее осуществлении[146].

Реализация административно-процессуальных норм, равно как и других правовых правил, представляет собой сложный процесс. Рассмотрим, в чем состоят его характерные черты.

Во-первых, реализация права имеет не только юридическое, но и политическое значение, ибо право представляет собой явление классовое.

Во-вторых, процесс реализации права означает осуществление не каких-то абстрактных норм, а совершенно конкретных правил, соответствующих определенным отраслям. Поскольку существует тесная связь между отраслями советского социалистического права, постольку реализация правовых норм одной отрасли не йожет рассматриваться как явление изолированное. Напротив, по ббШему правилу, реализация какой-либо нормы влечет за собой осуществление целого ряда норм не только этой, но и других отраслей права.

В-третьих, интересы надлежащей реализации советского административного права (материального и процессуального) требуют постоянного внимания к проблеме обеспечения соответствия тех или иных норм потребностям каждого данного периода существования Советского государства и общества. Этот вопрос приобретает актуальность в связи с тем, что в нашем законодательстве длительное время сохраняются нормы, действие которых давно утратило свой смысл. Правда, за последнее время была проделана известная работа, в результате которой появились важные нормативные акты. Но до сих пор, к сожалению, в некоторых случаях явное несоответствие правовых норм практике продолжает сохраняться. Достаточно вспомнить, что в РСФСР действуют «Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях», утвержденные декретом ВЦИК и СНК РСФСР 21 декабря 1922 г.

Нет необходимости доказывать, что подобное положение самым непосредственным образом отражается на проблеме реализации норм советского административного права. Разумеется, принятие законодательных актов связано с немалой затратой времени, которое, однако, не может исчисляться десятками лет.

Поэтому представляется целесообразным законодательно закрепить специальную обязанность компетентных государственных органов, скажем, Президиумов Верховных Советов наблюдать за состоянием действующего законодательства, своевременно принимать меры к выявлению устаревших, утративших свою значимость, норм, замене их новыми правилами с тем, чтобы все отрасли советского социалистического права содержали нормы, действительно обеспечивающие эффективное воздействие на соответствующие общест-

204

венные отношения

Как известно, проблема реализации правовых норм во многих своих аспектах остается дискуссионной. Об этом свидетельствует проводившееся на страницах печати обсуждение данного вопроса[147]. По нашему мнению, под реализацией юридических норм вообще и административно-процессуальных, в частности, необходимо понимать практическое их осуществление для достижения целей, поставленных или предусмотренных нормой в строгом соответствии с требованиями социалистической законности.

Реализация правовой нормы есть понятие динамическое, включающее в себя по крайней мере три компонента: форму, условия и способ реализации. Рассмотрим кратко каждый из них в отдельности.

Мы целиком присоединяемся к мнению Г. И. Петрова, считающего, что «процесс реализации, т. е. практического претворения в жизнь выраженной в нормах права воли советского народа государственными и общественными организациями, должностными лицами и гражданами, осуществляется посредством двух форм: исполнения и применения норм права»[148].

Исполнение — это всеобъемлющая форма осуществления права. Не содержание состоит в том, что все без исключения субъекты права подчиняют свое поведение требованию данной юридической нормы. Исполнение правовой нормы, в частности административнопроцессуальной, есть наиболее широкая форма ее реализации, поскольку в этом процессе участвуют не только субъекты права, но и субъекты правоотношения.

Другой формой реализации административно-процессуальных норм является их применение. «Применение права, — пишет М. Д. Шаргородский,— это сознательное создание, изменение или прекращение конкретного правоотношения, на основе и в соответствии с нормой права, регулирующей данные отношения»[149]. Несмотря на имеющиеся в литературе частные расхождения в понятии применения, главное остается неизменным. Оно состоит в признании того, что применение есть приложение общего к конкретному случаю,

общего правила, содержащегося в норме, к данному правоотноше-

208

нию .

JI. С. Явич рассматривает применение права не как форму, а как первую стадию его реализации, связанную с актом, вызывающим возникновение (изменение, прекращение) правоотношений. Вторая стадия, по мнению автора, заключается в фактической реализации возникших благодаря акту правомочий и юридических обязанно-

~209

стеи

С этим согласиться нельзя. Названные Л. С. Явичем стадии самостоятельного значения не имеют, поскольку стадия принятия акта применения как такового без учета последующей стадии представляется чисто формальной, не имеющей юридической результативности. С другой стороны, заключительная стадия без акта применения немыслима. Л. С. Явич говорит фактически о стадиях самого применения.

Второй компонент реализации административно-процессуальной нормы — это условия ее осуществления. В печати высказано правильное суждение о том, что реализация правовых норм осуществляется двояким путем: вне и помимо правоотношений, а также

~210

посредством правоотношении

Реализация правовой ^ормы вне и помимо правоотношений означает, что субъект, применяющий соответствующую правовую

норму, действует в таких условиях, когда в возникновении правоотношения нет необходимости.

В.              С. Основин пишет: «Реализация правовых норм вне правоотношений — это пассивная форма их осуществления. Она состоит, как правило, в воздержании субъекта от определенных действий, в его пассивном поведении.

Это положение правильно лишь отчасти. Как показывает практика, реализация целого ряда административно-процессуальных норм, например связанных с регулированием порядка издания актов управления, происходит именно путем активных действий, но правоотношений не порождает. Например, министр издает приказы и инструкции, председатель исполнительного комитета принимает распоряжения и т. д. Вместе с тем субъект, принимающий данный акт, не является участником правоотношения по поводу принятия этого акта.

Однако большинство административно-процессуальных норм реализуется в условиях, порождающих соответствующие правоотношения. Но было бы ошибкой считать, что условия правоотношений всегда порождают только активные действия субъектов[150].

Практически активные действия совершают далеко не все субъекты, например административно-процессуальных отношений. Вполне возможны варианты, когда активному поведению одного субъекта в процессе реализации административно-процессуальной нормы противостоит пассивное поведение другого. Например, гражданин отказывается подписать протокол, составленный уполномоченным на то лицом, по поводу совершения гражданином административного правонарушения.

В правоотношении, которое, несомненно, здесь существует, нарушитель, отказывающийся подписать протокол,— пассивная сторона. Не спасает положения и возможный аргумент, что нарушение нормы права как раз и есть искомое активное действие субъекта пра

воотношения. Дело в том, что многие правонарушения совершаются путем бездействия (гражданин не уплатил за проезд в трамвае или троллейбусе).

Следовательно, такой фактор, как активные действия субъектов соответствующего правоотношения, не может быть признан определяющим именно для данного условия реализации правовой нормы, подобно тому, как пассивное поведение не может считаться специфическим для первого условия, при котором реализация нормы происходит вне правоотношения.

Специфика, на наш взгляд, состоит в другом: при первом условии имеется один субъект, который в своем поведении не связан правомочиями другого субъекта, как если бы он находился с ним в правоотношении. При втором условии, когда норма права реализуется посредством правоотношения, таких субъектов — Минимум два,

и,              конечно, каждый из них по-своему участвует в реализации соответствующей нормы.

Здесь мы логически подошли к характеристике третьего компонента реализации административно-процессуальных норм. По нашему мнению, существует два способа их осуществления: а) субъектом права и б) субъектами правоотношений.

Нетрудно увидеть тесную связь между условиями и способами реализации правовых норм, так как это различные стороны, свойства единого процесса правореализующей деятельности. Необходимо поэтому подчеркнуть связь между всеми названными компонентами, проявляющуюся, например, в наличии определенной зависимости между условиями и способами реализации права.

Так, реализация административно-процессуальной нормы субъектом права практически может осуществляться в двояких условиях — вне правоотношений и посредством правоотношений. По- видимому, дело в том, каковы практические цели реализации административно-процессуальной нормы в каждом отдельном случае. />Субъект права, как уже было отмечено, может реализовать надлежащую административно-процессуальную норму вне правоотношения, скажем, путем издания юридического акта общего характера, который не превращает данного субъекта права в субъекта правоотношения. В данном случае акт направлен не на установление конкретного правоотношения, а имеет целью урегулировать правовые связи, могущие или долженствующие возникнуть в будущем, например, Министр высшего и среднего специального образования издал приказ «О координации тематики научно-исследовательских работ высших учебных заведений Министерства высшего образования СССР с планами научно-исследовательских работ АН СССР»[151].

Вместе с тем цели субъекта права в процессе реализации административно-процессуальных норм могут быть иными. Путем издания акта субъект права в ряде случаев становится субъектом какого- либо правоотношения, порожденного этим актом, например, руководитель органа государственного управления дал распоряжение о вызове какого-либо нижестоящего работника с отчетом, и т. д.

Но, как известно, нормы права, в том числе и административнопроцессуальные, реализуются и другим способом, а именно действиями субъектов правоотношений.

Особенность этого способа реализации заключается в том, что он часто носит производный характер, по сравнению с таким способом, как реализация нормы субъектом права. Дело в том, что для возникновения правоотношения нужны строго определенные предпосылки, одной из которых является юридический акт, направленный именно на возникновение данного правоотношения, а этот акт есть не что иное, как первый из названных способов реализации правовой нормы[152].

Опираясь на анализ условий и способов реализации права, оказывается возможным ответить на вопрос о круге субъектов, которые могут осуществлять правовые нормы. При этом определение круга субъектов, реализующих правовые нормы посредством их исполнения, не составляет никакого труда: исполнять право обязаны все без исключения государственные органы, общественные организации, должностные лица и граждане.

Сложнее обстоит дело с определением круга субъектов, которые могут реализовать правовую норму путем ее применения. В теории права обозначились две позиции по этому вопросу. Согласно одной точке зрения, применять юридические нормы могут только органы

215

Советского государства и их должностные лица . В противоположность этому ряд ученых считает, что нормы применяют все субъекты, в том числе и граждане[153].

Нам представляется, что частично правы и те и другие. Когда круг субъектов ограничивается только государственными органами и должностными лицами, то это справедливо в тех случаях, когда норму реализует субъект права помимо правоотношений посредством совершения активных действий, иначе говоря, посредством издания общих юридических актов.

Если же иметь в виду другой способ реализации права— посредством правоотношений, т. е. путем действий их участников, — то, несомненно, к числу этих субъектов нужно отнести государственные органы, общественные организации, а также гракдан.

Для каждой отрасли права характерен свой, присущий только этой отрасли, круг субъектов правоотношений. Так, состав участников административно-процессуальных правоотношений в известной мере отличается от состава участников материальных административно-правовых отношений.

Субъектами административно-правовых отношений являются:

1) граждане СССР, лица без гражданства и иностранцы; 2) органы государственного управления и внутренние части их аппарата; государственные предприятия, учреждения и организации и внутренние части их аппарата; 4) общественные организации, их органы, обладающие административной правосубъектностью; 5) служащие, являющиеся носителями административных обязанностей и прав[154]; иные органы государственной власти и их представители (народные суды, народные судьи, органы прокуратуры и т. д.) в пределах, предусмотренных законом.

Субъекты первых пяти групп являются участниками как материальных, так и процессуальных административно-правовых отношений. Что же касается шестой группы, то она включает в себя участников только административно-процессуальных правоотношений. В материальные административно-правовые отношения эти субъекты не вступают.

* * *

Рассмотренные в книге вопросы, разумеется, далеко не исчерпывают всех проблем советского административного процесса. Еще ждут своего исследования, например, вопросы о понятии и сущности административно-процессуальных правоотношений, о сущности, системе, основных институтах советского административнопроцессуального права и многие другие, имеющие первостепенное значение для теории административного права и практики работы аппарата советского государственного управления.