§ 2. СИСТЕМА СОВЕТСКОГО АДМИНИСТРАТИВНО- ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРАВА

Отмеченные выше качества системы общественных отношений, составляющих предмет регулирования административно-процессуального права,— обширная сфера их распространения, достаточно ясно выраженный управленческий характер основной группы отношений, принадлежность известной части отношений к иным материальным отраслям — естественно, требуют и соответствующего системного расположения административно-процессуальных норм, обеспечивающих реализацию этих отношений.

Вряд ли может быть подвергнуто сомнению, что административнопроцессуальные нормы и регулируемые ими общественные Отношения имеют одну и ту же сферу существования, что они группируются аналогично тому, как это происходит с подведомственными им отношениями. Фактически дело обстоит именно так: административнопроцессуальные нормы распространены весьма широко и взаимодействуют с большим числом различных общественных отношений, возникающих в связи с решением задач советского государственного управления. На большую распространенность административно-процессуальных норм, их первостепенную социальную значимость указывают и ученые зарубежных социалистических государств, в частности болгарский юрист проф. А. С. Ангелов[207].

Между тем в советской административно-правовой теории и практике административно-процессуальные нормы еще не получили признания как объективно необходимый социальный инструмент, как определенная система, т. е. как отрасль советского права. В значительной степени такое положение объясняется слабой разработкой многих актуальных теоретических проблем административного процесса и административно-процессуального права. Еще сравнительно недавно об административно-процессуальных нормах вообще ничего не говорилось, хотя они существовали и с определенной степенью эффективности выполняли свою немалую социальную функцию. В результате сложилось так, что практика значительно опередила теорию.

Данное обстоятельство признается многими авторами, хотя некоторые из них делают, на наш взгляд, соответствующие выводы[208].

Неразделенность материальных и процессуальных административно-правовых норм еще не единственный отрицательный фактор, затрудняющий их обособление. Другим фактором является наличие устаревших правил или вовсе их отсутствие, что, конечно, не способствует надлежащему регулированию соответствующих общественных отношений, правильному отправлению различных видов процессуальной деятельности.

При этом учитывается возможный упрек, состоящий в том, что предлагаемый здесь вариант решения вопроса о системе советского административно-процессуального права не имеет достаточных оснований, поскольку оно отраслью не признано, и, следовательно, беспочвенными могут показаться поиски его объективных критериев. С нашей точки зрения, подобный упрек может свидетельствовать лишь об отставании теории административного права от фактического положения дел, ибо, как мы уже сказали, практически уже существует множество административно-процессуальных норм, регулирующих значительное число общественных отношений. Более того, эти нормы по масштабам своего социального действия вышли за пределы одноименной материальной отрасли и подобно гражданско-процессуальным нормам участвуют в реализации целого ряда отношений, регулируемых иными материальными отраслями советского права.

Административно-процессуальные нормы, подчеркивает Е. Старосьцяк, будучи связанными с различными отраслями права, выполняют служебную роль по отношению к этим отраслям[209].

Следовательно, существование административно-процессуальных норм имеет достаточно ясно выраженный юридический резонанс в пределах всей системы права^, что, однако, еще не всегда учитывается в советской правовой науке67.

Вот почему мы полагаем, что постановка вопроса о системе административно-процессуальных норм вполне своевременна и правомерна как одна из задач науки советского административного права. Конечно, здесь имеются немалые трудности, в том числе и связанные с преодолением некоего психологического барьера в виде установившихся издавна взглядов на существование только двух процессуальных отраслей, привычки иметь дело с административно-процессуальными нормами, которые слиты с материальными и внешне себя проявляют не так отчетливо, как нормы уго- ловно-процессуальные и гражданско-процессуальные.

Значительная сложность решения проблем административнопроцессуального права заключается также в недостаточной разработанности вопросов административного процесса. Между тем поставленные XXIV съездом КПСС задачи совершенствования управления имеют самое непосредственное отношение к проблемам административнопроцессуального права, система норм которого призвана обеспечить эффективное регулирование основных процедур государственной управленческой деятельности. Следовательно, научная разработка и практическое становление административно-процессуального права как отрасли советского социалистического права диктуются насущными потребностями социального управления в нашей стране. Иначе говоря, одна из актуальных задач советской административно-правовой науки состоит, во-первых, в том, чтобы, руководствуясь объективными критериями, выявить первоначально в общих чертах круг действующих административно-процессуальных норм, определить их основные группы (институты), связи и взаимодействие этих групп между собой и т. д. и, во-вторых, исследовать пути дальнейшего развития административнопроцессуальных норм, условия их консолидации, повышения эффективности регулятивного воздействия на общественные отношения.

По сути дела, речь идет о магистральном направлении в развитии одной из отраслей советской юридической науки — теории процессуального административного права, которая должна заложить необходимый теоретический фундамент для кодификации административнопроцессуальных норм.

07 По мнению Н. Т. Салищевой, административно-процессуальные нормы в своей совокупности «составляют правовой институт— советское административнопроцессуальное право» («Административное право» под ред. А. Е. Лунева, «Юридическая литература», 1967, стр. 190).

Разработка проблем административно-процессуального права, несомненно, будет иметь своей главной практической отдачей надлежащее урегулирование деятельности многочисленных исполнительно- распорядительных органов государственной власти, их должностных лиц, общественных организаций, что в конечном счете положительно скажется на эффективности управленческой деятельности[210]. Естественно, что такие сложные и обширные задачи могут быть решены лишь коллективными усилиями ученых и практических работников. Поэтому в данной работе применительно к целому ряду проблем административно-процессуального права оказывается возможным высказать лишь первоначальные суждения, наметить подчас только контуры того или иного административно-процессуального института, предложить возможное решение некоторых проблем, вытекающих из реальных потребностей совершенствования государственной управленческой деятельности в современный период.

Как нам представляется, основу системы административнопроцессуального права составляют две большие группы норм, различающиеся между собой по конкретному содержанию регулируемых ими общественных отношений. Особенность первой группы норм заключается в том, что она регулирует вопросы общего свойства, которые могут быть распространены на самые различные группы общественных отношений. Сюда относятся, в частности, административно-процессуальные нормы, определяющие цели и задачи процессуальной деятельности органов государственного управления, должностных лиц и других управомоченных субъектов, регулирующие принципы процессуальной деятельности, правовое положение ее участников, общие правила производства по административным делам и др.

Административно-процессуальные нормы, выполняющие функции такого широкого плана, по сути дела, играют в данной системе такую же роль, что и подобного рода нормы, относящиеся к другим отраслям права: они в своей совокупности составляют как бы общую часть адми

нистративно-процессуального права.

Сходство общих частей материального и процессуального административного права, с нашей точки зрения, можно объяснить тождественностью сферы действия обеих отраслей права, вследствие чего «общие» нормы материального административного права реализуются с помощью таких же по своему характеру норм процессуального административного права.

Другая большая группа административно-процессуальных норм регулирует более узкие, обособленные группы общественных отношений, возникающих главным образом в ходе осуществления того или иного вида административного производства. Эти нормы в своей совокупности составляют особенную часть советского административнопроцессуального права. К ним относятся:

а)              административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок подготовки и принятия нормативных актов государственного управления путем установления соответствующих правил осуществления данной процедуры на всех ее стадиях;

б)              административно-процессуальные нормы, регулирующие общественные отношения в ходе осуществления производства по предложениям и заявлениям граждан и обращениям социалистических организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере государственного управления.

в)              административно-процессуальные нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе рассмотрения жалоб и споров в сфере советского государственного управления. Данная разновидность норм закрепляет правила, которыми регулируются основные стороны арбитражного процесса;

г)              административно-процессуальные нормы, регулирующие общественные отношения, которые складываются в ходе решения многочисленных организационных вопросов органами государственного управления. Эти нормы определяют, например, общие вопросы работы с кадрами, вопросы руководства вышестоящих органов нижестоящими, осуществления контроля и проверки исполнения, порядок образования внутренних подразделений органов управления и т. д.;

д)              административно-процессуальные нормы, регулирующие общественные отношения в связи с осуществлением производства по делам о поощрениях в сфере советского государственного управления, а также устанавливающие основные правила, касающиеся самой процедуры подготовки и решения вопросов о поощрениях в исполнительнораспорядительных органах государственной власти;

е)              административно-процессуальные нормы, регулирующие общественные отношения, которые возникают по поводу применения принудительных мер органами государственного управления, а также иными субъектами в соответствии с их полномочиями.

Само собой разумеется, что эти шесть групп административнопроцессуальных норм даны в самом общем виде. С нашей точки зрения, они должны рассматриваться как тесно связанные и взаимодействующие между собой институты Особенной части советского административно-процессуального права. Каждый из названных институтов обладает определенной структурой, развивающейся по закономерностям, свойственным как отрасли в целом, так и данной группе процессуальных норм и, следовательно, не противоречащей общим правилам и принципам, характерным для системы более высокого порядка, куда они входят, т. е. для отрасли социалистического права[212]. Вполне правомерно поэтому ожидать своеобразного преломления общих принципов административно-процессуального права и процесса применительно к тому или иному институту.

Итак, существующие административно-процессуальные нормы, как нам представляется, вполне поддаются определенной систематизации. К ним применимы те же принципы, критерии, которые используются для классификации норм других, общепризнанных в теории отраслей советского права.

Понятно, что задачи классификации и исследования административно-процессуальных норм не могут быть ограничены лишь выявлением уже существующего нормативного материала. Научно обоснованная система этой отрасли права должна с необходимостью^ поставить вопрос о создании новых норм с целью охвата всех сторон общественных отношений, складывающихся в ходе реализации различных административных производств.