§ 2. СОДЕРЖАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-               ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

В советской юридической литературе существует несколько точек зрения по вопросу о содержании правовых отношений. По мнению одних ученых, содержанием правоотношений следует считать правомочия и обязанности субъектов этих отношений[240].

Мы разделяем точку зрения, согласно которой под содержанием правоотношения вообще и административно-процессуального в частности понимаются правомочия и юридические обязанности участников данного правоотношения. В этом плане представляется плодотворной концепция содержания правоотношения, предложенная О. С. Иоффе. По его мнению, в каждом правоотношении необходимо различать содержание троякого рода: материальное, волевое и юридическое. К материальному относится то общественное отношение, которое им закрепляется. Материальное содержание правоотношения предопределяет его волевое содержание. Этим содержанием является воля господствующего класса, всего народа, которая, будучи выраженной в нормах права, индивидуализируется в возникающих в соответствии с ними правоотношениях. В свою очередь волевое содержание правоотношения закрепляется при помощи его юридического содержания, которое воплощается в субъективных правах и обязанностях его участников1 6.

Следует согласиться с тем, что каждое правоотношение имеет свое специфическое материальное и юридическое содержание, которые конкретизируются в зависимости от многих факторов и неодинаково проявляются в различных правоотношениях. Во всяком случае материальное и юридическое содержание в каждом правоотношении достаточно ясно индивидуализируется, приобретает черты, позволяющие отграничивать одно правоотношение от другого. Например, управленческое материальное отношение имеет свое материальное содержание, которое в административно-процессуальных правоотношениях проявляется несколько своеобразно. Точно так же различно и юридическое содержание каждого из этих правоотношений: правомочия и обязанности субъектов правоотношений неодинаковы и индивидуализированы для каждого правоотношения. Иными словами, материальное и юридическое содержание являются именно теми факторами, которые придают каждому правовому отношению специфическую окраску. Что же касается волевого содержания, то трудно себе представить индивидуализированную в каждом правоотношении волю господствующего класса, народа. Эта воля, распространяясь в целом на все управленческие отношения, не утрачивает своего общего характера.

Для того чтобы решить вопрос о материальном содержании административно-процессуальных правоотношений, необходимо учитывать два обстоятельства: во-первых, вторичный характер административнопроцессуального правоотношения по сравнению с корреспондирующим материальным правоотношением, а во-вторых, связь административнопроцессуальных правоотношений не только с материальными административно-правовыми отношениями, но и с материальными отношениями, регулируемыми нормами других отраслей права.

Отсюда следует, что если материальным содержанием администра- тивно-правового (материального) отношения является закрепляемое им фактическое общественное отношение, то материальное содержание административно-процессуального правоотношения оказывается более сложным: его составляет не только фактическое общественное отношение, закрепляемое материальным административно-правовым отношением, но и само это материальное правоотношение.

При этом вовсе не обязательно, чтобы юридический компонент материального содержания административно-процессуального правоотношения был также административно-правовым, поскольку материаль- ное отношение, реализуемое с помощью административно- процессуального, может относиться и к другой отрасли советского пра- Ваgt; например, трудовому, колхозному и т. д. Административно- пР°Цессуальное правоотношение является, таким образом, второй ста-

дней реализации фактического общественного отношения, опосредствованного материальным правовым отношением.

То обстоятельство, что материальным содержанием административно-процессуальных правоотношений могут быть материальные правоотношения ряда отраслей социалистического права, говорит о необходимости полного и всестороннего учета особенностей каждого вида материальных правовых отношений, что, в свою очередь, имеет прямое отношение к характеристике юридического содержания административно-процессуальных правоотношений.

Юридическое содержание любого правоотношения, в том числе и административно-процессуального, несомненно, имеет волевую природу. Оно проявляется прежде всего в том, что возникновение, изменение и прекращение правовых отношений в обществе связаны с действием соответствующих правовых норм, совокупность которых представляет собой волю господствующего класса или всего народа. Вместе с тем юридическое содержание административно-процессуального правоотношения, под которым мы понимаем правомочия и юридические обязанности их субъектов, имеет не только волевую природу (в объективном и субъективном смыслах).

Юридическое содержание административно-процессуального правоотношения формируется под воздействием двух обстоятельств: материального содержания, т.

Применительно к административно-процессуальным правоотношениям как отношениям управленческим можно сказать, что их материальное содержание отражает особенности той сферы советского государственного управления, в которой они существуют. В данном случае как материальное, так и процессуальное административноправовое отношение практически возникает в одной из трех областей государственной управленческой деятельности: в области управления народным хозяйством, социально-культурным строительством и в области административно-политической деятельности государства. Нет необходимости доказывать, что в каждой из названных областей Советское государство решает вполне определенные задачи, использует своеобразные методы и средства, присущие каждой области управления.

Следовательно, подобно тому как возникновение отношений вообще в сфере государственного управления, там, где действуют административно-правовые нормы, придает им административно-правовую окраску, так и возникновение административно-процессуальных правоотношений в области управления народным хозяйством, социальнокультурным строительством, административно-политической деятельности Советского государства определенным образом отражается на их материальном содержании и, значит, на зависимом от него юридическом содержании, т. е. правомочиях и юридических обязанностях участников этих отношений.

Конечно, поскольку эти три области государственной управленческой деятельности теснейшим образом связаны между собой, составляя в своем единстве сферу государственного управления, постольку и возникающие в каждой области административно-процессуальные отношения также тесно связаны друг с другом, являясь органической частью управленческих отношений вообще. Более того, каждая из трех больших областей управленческой деятельности, в свою очередь, подразделяется на ряд отраслей управления, также обладающих своей спецификой, определенными отличиями в материальном плане.

Второй вариант связи материального и процессуального правоотношений выглядит более своеобразным, чем первый. Если в первом случае система «материальное — процессуальное» отношение складывается исключительно в сфере государственного управления и, следовательно, находится под воздействием только норм материального и процессуального административного права, то вторая система отношений выходит за пределы сферы управления, начинаясь за ее границами и оставаясь в ней только с процессуальной стороны. Это положение связано с тем, что материальные отношения, регулируемые рядом от-

раслей советского права, получают возможность реализации лишь с помощью административно-процессуальных правоотношений, которые регулируются уже другой по сравнению с материальными отношениями отраслью права, а именно административно-процессуальным пра-ч вом.              I

При таком варианте материальное содержание административно-! процессуальных правоотношений приобретает, как нам представляется,! смешанный характер, отражая одновременно особенности материального отношения, возникшего за пределами сферы государственного управления, и процессуального отношения, складывающегося уже под воздействием норм административно-процессуального права в этой сфере.

Таким образом, обусловленные областью возникновения особенности материального содержания административно-процессуальных правоотношений, с одной стороны, определяют общий характер правомочий и обязанностей их участников, т. е. юридическое содержание, а с другой — дают основания для классификации административнопроцессуальных правоотношений по их материальному содержанию.

Материальное содержание — главный, но не единственный критерий, определяющий юридическое содержание административнопроцессуальных правоотношений.

за пределы представляемой ими отрасли. Но такие связи не составляют главного содержания деятельности указанных органов, а лишь свидетельствуют об отсутствии непроходимых границ между отраслями.

Действующее законодательство знает немало случаев, когда участие определенного субъекта в административно-процессуальных правоотношениях предопределяет правомочия и обязанности не только этого субъекта, но и всех возможных его контрагентов. Так, в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 марта 1962 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» (городской (районный) народный суд как участник административно-процессуального отношения обязан: а) рассмотреть жалобу гражданина на действия административного органа в 10-дневный срок; б) проверить законность наложения штрафа, т. е. удостовериться, наложен ли штраф правомочным органом и должностным лицом; совершил ли оштрафованный нарушение, за которое законодательством установлена ответственность в виде штрафа, и виновен ли он в совершении этого нарушения; не превышает ли наложенный штраф установленный предельный размер; учтены ли при определении размера штрафа тяжесть совершенного проступка, личность виновного и его имущественное положение; не истекли ли сроки давности для наложения и взыскания штрафа; в) сделать конкретные выводы по жалобе: если штраф наложен незаконно — отменить его, если штраф превышает установленный законом предел — снизить его в соответствии с положениями закона; если штраф наложен без учета тяжести совершенного проступка, личности виновного или его имущественного положения — снизить сумму штрафа до разумных пределов; если штраф наложен законно — отказать заявителю в удовлетворении его жалобы; г) в трехдневный срок выдать заявителю копию своего определения по жалобе128.

Таким образом, специфика суда как субъекта административно- процессуального правоотношения определяет и круг его обязанностей в этих правоотношениях.

Однако несравненно более сложно определить правомочия и обязанности других субъектов административно-процессуальных правоотношений. Основная трудность заключается в многочисленности и разнообразии этих субъектов, действующих в различных областях государственного управления; они выполняют заметно отличающиеся

друг от друга функции либо действуют хотя и в одной и той же области, но занимают различное правовое положение в системе органов, различных по характеру своей компетенции, по объему полномочий и т. д.

Аналогичные трудности стоят на пути точного определения правомочий и юридических обязанностей таких субъектов административнопроцессуальных правоотношений, как советские государственные служащие, правовой статус которых весьма разнообразен[245].

Что касается граждан как субъектов административнопроцессуальных правоотношений, то и здесь положение осложняется разнообразием материального содержания тех административнопроцессуальных правоотношений, участниками которых являются граждане. Несомненно, что, например, правомочия и обязанности гражданина, вступившего в административно-процессуальные правоотношения с военным комиссариатом, заметно отличаются от правомочий и обязанностей гражданина, вступившего в отношения с администрацией высшего или среднего специального учебного заведения.