§ 2. СТРУКТУРА ЕДИНОГО ПРЕДМЕТА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Проблемой структуры единого предмета правового регулирования, равно как и самой этой юридической категорией, отечественная правовая наука не занималась и не занимается. Достаточно сказать, что по состоянию на конец марта 2003 г.

Единый предмет правового регулирования несомненно представляет собой крупномасштабную субстанцию, весьма сложную, многослойную и многопрофильную социальную систему, в структурировании которой непосредственно участвуют как минимум две группы элементов. Первую группу образуют фактические общественные отношения разнообразного содержания, объективно нуждающиеся именно в правовом регулировании. Вторую группу представляют своего рода юридические модели упомянутых общественных отношений.

Обратимся к краткой характеристике этих элементов социально- ] правовой среды, т. е. единого предмета правового регулирования для; всей системы права в целом. Как уже было отмечено, данный элемент единого предмета правового регулирования представляет собой систему многообразных конкретных связей между людьми. Констатация этого факта есть не что иное, как экстраполяция известного постулата отечественной правовой науки, согласно которому каждая отрасль российского права имеет свой ^ предмет регулирования, т. е. качественно обособленную группу,обще-! ственных отношений, — на более высокий системный уровень, а именно: на систему российского права в целом, которое, как уже отмечалось, в отличие от составляющих его отраслей оказывается, как это ни пара

доксально, без своего предмета регулирования.

Понятно, что анализ общих свойств единого предмета правового регулирования, структуры этого явления, характера связей между составляющими его элементами по ряду соображений представляется делом несравненно более сложным и трудным, нежели, скажем, анализ его части, т. е. предмета той или иной отрасли российского права. Поэтому успех в разработке этих и иных проблем, связанных с единым предметом правового регулирования, может быть достигнут лишь в результате коллективных усилий отечественных правоведов-теоретиков и отраслевиков.

Даже при самом общем знакомстве с системой общественных отношений, образующих единый предмет правового регулирования, обращает на себя внимание различное содержание этих общественных отношений, отражающих в общем плане разнообразные и стабильные потребности социума в целом и каждого человека в отдельности. Исходя из этого представляется логичным среди их общей массы выделить отношения, группы которых объединяет однородность содержания — отношения экономические, политические, духовные и др. В свою очередь, каждая из названных групп отношений социально-правовой среды включает подчас значительное число, условно говоря, подвидов, существование которых порождено соответственно многообразными оттенками, деталями, разновидностями данной группы отношений.

Это обстоятельство, естественное для состояния той или иной группы отношений, входящих в единый предмет правового регулирования, нуждается в адекватном обеспечении такого рода регулирования. Взять, к примеру, отношения, имеющие ясно выраженное экономическое содержание. Как известно, в регулировании этой разновидности общественных связей участвуют, хотя и в неодинаковой степени, практически все отрасли российского права, как материальные, так и процессуальные.

Конкретизируя тезис о роли административного права, следует отметить, что в данном случае речь идет о государственном управлении и административно-правовом регулировании общественных отношений, например, в области промышленности, насчитывающей несколько десятков отраслей, строительства, транспорта, связи, агропромышленного комплекса дорожного хозяйства, в сфере бюджета, финансов, кредита, налогов, регулирования предпринимательской деятельности.

Далее, наряду с экономической сферой, огромное число разнообразных общественных отношений складываются и существуют в социально-культурной сфере, куда входят такие крупные отрасли, как образование всех видов, здравоохранение, культура, наука, средства массовой информации, социальная защита населения и многое другое. Будучи отношениями социально-правовой среды, эти общественные связи объективно нуждаются в правовом регулировании, обеспечиваемом усилиями ряда отраслей российского права.

К сказанному необходимо добавить и специфические общественные отношения, существующие в сфере административнополитической деятельности государства, на пространстве которой функционируют такие отрасли государственного управления, как оборона страны, внутренние дела, безопасность, управление в области иностранных дел, юстиции и др.

Видимо, сказанного достаточно для создания хотя бы общего впечатления о характере и облике первого компонента структуры единого предмета правового регулирования — фактических общественных отношений, образующих социально-правовую среду своей потребностью именно в юридическом регулировании и тем самым входящих в структуру единого предмета правового регулирования.25 Существование фактических общественных отношений в качестве первой группы элементов структуры единого предмета правового регулирования естественно и неизбежно вызывает к жизни и другую группу элементов, обладающих уже чисто юридическими свойствами и выступающих как своего рода обобщенная правовая модель элементов первой группы.

«

С учетом фундаментальных положений общей теории права во вторую группу элементов единого предмета правового регулирования надлежит отнести:

а)              статус субъекта права, определяемый на уровне системы права в целом, безотносительно к его отраслевой принадлежности. К слову сказать, теория права рассматривает статус субъекта права именно как общеправовую категорию.

б)              конкретные связи между людьми, принимающие под воздействием правового регулирования форму правового отношения — материального и процессуального;

в)              «поведение без правоотношений».

Первой юридической частью (элементом) единого предмета правового регулирования является статус субъекта права. Как в свое время отметил известный теоретик А. В. Мицкевич, «каждый субъект права в силу самого действия закона или, как часто говорят, “непосредственно из закона”, т. е. независимо от участия в тех или иных правоотношениях, обладает определенным комплексом прав и обязанностей. Все эти права и обязанности составляют содержание правосубъектности или правовой статус данного лица или организации (курсив мой. —

В. с.)»26

Множественности категорий субъектов российского права соответствует и их различный статус. Однако первоосновой следует считать статус гражданина Российской Федерации, закрепленный Конституцией Российской Федерации, а также статус коллективного субъекта права. Характерной особенностью этого элемента единого предмета правового регулирования является то, что он требует, если можно так сказать, предварительного определения положения соответствующего субъекта права безотносительно к тому, будет ли он участником какого-либо конкретного правового отношения или нет.

Вторую юридическую системную часть единого предмета правового регулирования образуют поистине бесчисленные конкретные связи, которые постоянно возникают, изменяются и прекращаются в социаль

но-правовой среде. Будучи опосредованы соответствующими юридическими нормами, эти связи приобретают форму правовых отношений различной отраслевой принадлежности. Но как отношения правовые все они относятся к социально-правовой среде.

Особенность этого элемента единого предмета правового регулирования проявляется в том, что возникновение конкретных связей между субъектами права делает последних в данном случае еще и субъектами правовых отношений, т. е. обладателями определенных, так сказать, дополнительных правомочий и юридических обязанностей. Кроме того, наличие другого (других) персонифицированного участника этого правоотношения налагает определенный отпечаток на реализацию принадлежащих им правомочий и юридических обязанностей.

С точки зрения общей теории права, понятия «субъект^права» и «субъект правоотношения» — понятия не тождественные. Они отличаются по ряду признаков, в том числе и по способам реализации правовых норм. Дело в том, что реализация правовой нормы субъектом права практически может осуществляться двояким образом— вне правоотношений и посредством правоотношений. Так, например, определенные категории субъектов права могут реализовать надлежащую норму и вне правовых отношений, скажем, путем принятия нормативного правового акта, который, однако, не превращает своего создателя в субъекта правоотношения, ибо в данном случае нормативный акт направлен не на установление конкретного правоотношения, а имеет целью определить связи в социально-правовой среде, могущие или долженствующие возникнуть при наступлении соответствующих условий, предусмотренных нормативным актом.

Вместе с тем цели субъекта права в процессе реализации правовых норм могут быть и иными. Путем принятия правоприменительного акта субъект права становится субъектом правоотношения, порожденного данным правовым актом.

Таким образом, второй элемент единого предмета правового регулирования обладает ясно выраженной спецификой, что требует дифференцированного воздействия со стороны права, в соответствии с содержанием возникающих связей между участниками отношений социально-правовой среды.

Для полноты характеристики данного элемента социальноправовой среды необходимо иметь в виду одно важное обстоятельство. Дело в том, что, воздействуя на социально-правовую среду как единый предмет правового регулирования, социальная управленческая система сама занимает в ней определенное место, образуя то, что можно назвать ее внутренней средой, ограниченной, во-первых, связями между составляющими систему элементами, во-вторых, связями, складывающимися внутри каждого элемента (органа) этой системы. Учитывая особенности такого воздействия, целесообразно различать внешнюю среду, расположенную за пределами датой управленческой системы, и внутреннюю, ограниченную структурными рамками последней.

В процессе регулирования отношений соответственно внешней и внутренней среды различные социальные управленческие системы используют разнообразные способы и средства воздействия. Арсенал этих способов и средств воздействия определяется прежде всего назначением той или иной социальной управленческой системы, ее целями и задачами.

Применительно к каждой из ветвей государственной власти соотношение внешней и внутренней среды проявляется достаточно своеобразно.

Так, законодательная власть Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при помощи федеральных конституционных законов, федеральных законов, а также законов субъектов Российской Федерации нацелена на регулирование прежде всего и главным образом огромного массива общественных отношений, составляющих внешнюю среду для данной системы органов государственной власти. В этом основной смысл законодательной деятельности. Таким образом, законодательная власть специфическими для нее способами воздействует на внешнюю среду, охватывающую все пространство социально-правовой среды, т. е., иначе говоря, единый предмет правового регулирования.

Что касается внутренней среды, т. е. отношений, складывающихся, скажем, между депутатами данного законодательного органа государственной власти, между депутатами и сотрудниками аппарата этого органа, между самими сотрудниками и т. д., то регулирование этого слоя отношений, вне всякого сомнения, является подчиненной задачей, хотя было бы нелогично отрицать ее значимость и необходимость как условия, обеспечивающего главное направление работы.

В известном смысле к рассматриваемому вариангу относится функционирование и другой ветви государственной власти— судебной, для нее также характерно ясно выраженное преобладание регулятивного воздействия на внешнюю среду, хотя и совершенно иными способами, по сравнению с законодательной властью, а именно: посредством правоприменительной деятельности, связанной с реализацией материальных норм различных отраслей российского права. Подобно тому как это характерно для законодательной власти, регулирование отношений внутренней среды, так сказать, «внутрисудебных отношений», несмотря на безусловную необходимость поддержания их на уровне самых высоких требований, тем не менее является задачей, подчиненной главной цели — обеспечению правосудия в подлинном смысле этого слова.

Несколько иная картина складывается в организации и деятельности такой социальной управленческой системы, как аппарат государственного управления, т. е. система органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Здесь отношения внутренней среды представляют собой более масштабное явление, что является прямым следствием структурных особенностей построения самого многочисленного звена государственного аппарата— аппарата исполнительной власти, главное назначение которого, как известно, состоит в организации, надлежащем управлении и регулировании многообразных процессов, охватывающих экономическую, политическую, социально-культурную и иные сферы деятельности государства, т. е. масштабном организующем воздействии на отношения внешней среды. В конечном же счете, несмотря на более высокий удельный вес отношений внутренней среды в системе исполнительной власти, общий принцип остается неизменным: воздействие той или иной социальной управленческой системы на «свою» внешнюю среду является определяющим, ибо в противном случае существование системы становится самоцелью.

Отношения внешней и внутренней среды отличаются не только особенностями соотношения между собой, но и тем, что в силу специфичности своего содержания они нуждаются и в определенных способах воздействия со стороны соответствующей системы и ее элементов (органов). Так, отношения внутренней среды, складывающиеся в аппаратах всех трех ветвей государственной власти— законодательной, исполнительной и судебной, — объединяет общность содержания: все они суть отношения между государственными служащими упомянутых структур. На них распространяется действие Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»27, а также иные нормативные акты, регулирующие государственно-служебные отношения.

Сказанное свидетельствует о том, что для регулирования отношений внешней и внутренней среды социальные управленческие системы используют различные правовые средства. Так, например, система исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации применяет для регулирования определенных аспектов поведения граждан (внешняя среда) иные способы, нежели для регулирования отношений между государственными служащими аппарата этих органов. Административно-правовые средства убеждения и принуждения, используемые в первом случае, отличаются от применяемых во втором. Если, воздействуя на внешнюю среду, управомоченные органы и должностные лица исполнительной власти прибегают к предусмотренным Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях мерам административных наказаний, то применительно к отношениям внутренней среды — к мерам дисциплинарных взысканий.

Третий системный элемент единого предмета правового регулирования условно можно назвать «поведение вне правоотношений». Имеются в виду такие варианты поведения субъектов права в сфере социально-правовой среды, на которые социальные управленческие системы воздействуют установлением соответствующих запретов, сформулированных в правовых нормах различной отраслевой принадлежности. Регулирование этого элемента достигается путем обеспечения надлежащего соблюдения требований запрещающих правовых норм, т. е. пассивного поведения субъекта по отношению к таким действиям, которые государство расценивает как правонарушение.

Как известно, одна из форм реализации права— соблюдение — воздержание от действий, запрещенных правовой нормой. При этом правовой запрет осуществляется не тогда, когда он нарушен, и когда, следовательно, возникает специфическое правоотношение, а когда он не нарушен.

Было бы, однако, неверным ограничивать данную форму реализации права только сферой действия запретов, хотя нельзя не признать, что эта форма характерна именно для запретов, поскольку она охватывает абсолютно все запреты без исключения. Вместе с тем вне правоотношений соответствующие нормы права могут реализовываться и путем активных действий субъектов в случаях, когда эти действия непосредственно вытекают из нормативного акта, не порождая при этом определенных правоотношений, например, при реализации гражданином его конституционного права «собираться мирно без оружия,

проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование», как это закреплено ст. 31 Конституции Российской Федерации.

Данный элемент единого предмета правового регулирования, хотя и имеет самостоятельное значение, требуя специфических средств регулирования, тем не менее, охватывает в социально-правовой среде сравнительно *меныиий объем отношений, нежели ранее названные элементы. Главное, думается, состоит в научно обоснованном выборе наиболее целесообразных и эффективных форм запретов, по возможности более точно соответствующих характеру предусмотренных правом деяний.

Есть основания различать в структуре единого предмета правового регулирования такие элементы, которые предметно обособ*мются по особенностям содержания данной группы общественных,-отношений. Разнообразие специфики этого критерия вызывает к жизни отраслевое деление соответствующих правовых норм, предназначенных для регулирования «своей» группы общественных отношений. Речь в данном случае идет о существовании общепризнанных материальных отраслей российского права, что освобождает автора от необходимости подробно анализировать данное обстоятельство.

С моей точки зрения, имеет смысл и такой вариант структуры единого предмета правового регулирования, когда критерием деления является то, каким уровнем в системе права регулируется данный элемент , структуры единого предмета — на уровне ли нормы права, правового института отрасли права, наконец, системы права в целом. Можно предположить, что данный критерий позволяет судить о социальном значении данного элемента социально-правовой среды и, так сказать, «его социальной развитости».

Подведем некоторые итоги. Как уже отмечалось, отечественная правовая наука исходит из общепризнанной в основном четырехуровневой структуры системы российского права: правовая норма, правовой институт, отрасль права наконец, система права в целом. (Некоторые авторы предлагают выделять подотрасль права.) При этом без труда обнаруживается первостепенной важности обстоятельство, а именно: критерием такого деления является не что иное, дсак предмет правового регулирования. Так, нет нужды доказывать, что правовая норма имеет свой предмет регулирования, скажем так, единичное общественное отношение.

«

Далее. Правовой институт, являющийся, по всеобщему признанию, группой соответствующих норм внутри отрасли, имеет своим предметом уже определенную группу общественных отношений, каждое из которых регулируется нормой, входящей в данный институт в качестве его системного элемента.

Третий уровень структуры— отрасль права. Здесь, собственно, и говорить не о чем: теория права только этим и занимается.

И совершенно игнорируется, прежде всего общей теорией права, — четвертый уровень, т. е. уровень системы права в целом, которая, как целостность, объединяя известные элементы — нормы, институты, отрасли, имеющие свои предметы регулирования, сама, как ни парадоксально, своего предмета регулирования не имеет... Удивительно, но факт, если помимо отраслевого уровня, «кое-где у нас порой» ведутся вялые научные разговоры о предмете правовой нормы и правового института, то в отношении предмета регулирования всей системы права — полное и продолжительное молчание!

Между тем предмет регулирования системы права, т. е. единый предмет правового регулирования, как реально существующее явление представляет собой систему в виде социально-правовой среды, элементами которой являются качественно отличающиеся друг от друга группы общественных отношений, в свою очередь выступающие как предметы элементов нисходящего уровня, т. е. отраслей, институтов и норм. Игнорирование этого явления не имеет под собой ни малейших оснований. Признание же его позволяет иметь несравненно более полную картину воздействия права в целом на социально-правовую среду. К тому же ясно без всяких доказательств, что наличие единого предмета правового регулирования, обладающего своей собственной структурой, есть, в сущности, фундамент системы российского права со всеми входящими в нее элементами различных уровней. Но это только одна сторона дела. Есть и другая, принципиально важная сторона. Она заключается в необходимом признании того, что у единого предмета правового регулирования должен быть и действительно существует и единый метод правового регулирования, находящийся «на вооружении» системы права в целом.

Обоснованию этого кардинального положения посвящен следующий раздел монографии.