§ 1. СУЩНОСТЬ СОВЕТСКОГО АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

Среди вопросов, составляющих содержание проблемы советского административно-процессуального права, самостоятельное место занимает вопрос о сущности и содержании административного процесса.

Прежде чем обратиться к анализу понятия и содержания административного процесса, представляется необходимым установить соотношение таких юридических понятий, как «процесс» и «производство», поскольку в нашей юридической литературе высказываются мнения, расходящиеся с установившимися в теории и законодательстве представлениями об этих понятиях.

Так, Н. Г. Салищева рассматривает производство как понятие более широкое, чем процесс. Она различает административное производство как процесс применения административно-правовых норм, как процесс деятельности исполнительных и распорядительных органов и административный процесс как деятельность по разрешению споров и приме-

140

нению мер принуждения

Аналогичного взгляда придерживается и М. И. Пискотин, полагающий, что административный процесс есть там, где идет спор о праве административном. Если речь идет просто о порядке деятельности административного органа, то имеет место административное производство141.

i4i              См.: Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР, стр. 8.

41 См.: «Советское государство и право» 1963 г. № 1, стр. 131; ГальперинЛ. Б., 'оршенев В. М., Рудинский Ф. М. Рецензия на книгу Н. Г. Салищевой «Административный процесс в СССР», «Советское государство и право» 1965 г. № 3, стр. 157.

Другие ученые, напротив, рассматривают процесс как понятие более широкое, чем производство[252]. Мы разделяем эту точку зрения, поскольку она опирается на существующую законодательную практику.

Отсюда следует, что процесс и производство соотносятся как общее и особенное. Производство — часть процесса, процесс есть совокупность производств. Поэтому и в теории административного права процесс должен рассматриваться как общее, а производство как особенное, часть процесса. Такой вывод подтверждается действующим законодательством. Например, Положение об административных комиссиях при исполнительных комитетах районных, городских, сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся й о. порядке производства по делам об административных нарушениях содержит процессуальные правила, регулирующие порядок производства, а не процесса. Следовательно, если процесс — понятие более широкое, охватывающее определенные разновидности управленческой деятельности, то производство — это деятельность, связанная с разрешением определенной, сравнительно узкой группы однородных дел.

Среди советских юристов нет единства взглядов по вопросу о понятии административного процесса. Одни из них рассматривают административный процесс как деятельность исполнительно-распорядительных органов в целом. Еще в 1949 г. С. С. Студеникин писал, что «исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых составляет административный процесс»14 .

Административный процесс в широком смысле, пишет Г. И. Петров, — это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Административный процесс в узком смысле— это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции

По мнению В. М. Манохина, административный процесс — не только деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, но это прежде всего порядок реализации административно-правовых норм147.

А. Е. Лунев отмечает, что административный процесс всегда имеет место там, где осуществляется деятельность исполнительных и распо-

148

рядительных органов

Разделяя, в принципе, эту позицию, Ц. А. Ямпольская рассматривает административный процесс как порядок правильного, основанного на нормах права разрешения государственными органами всех индивидуальных дел в области исполнительной и распорядительной деятельности149.

Аналогичную позицию занимает и В. И. Попова150.

По мнению Д. Н. Бахраха, «особенностью административного процесса является то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность, т. е. деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и деятельность по реализации регулятивных норм, деятельность, так сказать, положительного характера»1 V

«Советский административный процесс, — пишет А. П. Коренев,— есть деятельность, состоящая в реализации правомочий по осуществлению функций государственного управления и применению норм материального административного права, протекающая в порядке и формах, установленных законодательством»152.

146

См.: Петров Г. И. О кодификации советского административного права,

стр. 30.

См.: Манохин В. М. Органы советского государственного управления, стр. 44-

45.

См.: «Советское государство и право» 1963 г. № 1, стр. 130.

iso См,: Там же* стр* 131 •

См.: Попова В. И. Теоретические вопросы систематизации советского административного законодательства, «Теоретические вопросы систематизации советско- Г° зак?У°Дательства», «Юридическая литература», 1962, стр. 297.

Бахрах Д. Н. Советское законодательство об административной ответствен- Н0С1\Пермь, 1969, стр. 276.

Коренев А. П. Кодификация советского административного права, «Юридиче- я литература», 1970, стр. 67-68.

В широком плане решается вопрос об административном процессе и законодательством зарубежных социалистических стран. Характеризуя Закон об общих правилах процессуальных действий административных органов в Венгерской Народной Республике, И.

Административно-процессуальный кодекс Польской Народной Республики регулирует производство по индивидуальным делам в области государственного управления (ст. 1). Конкретизируя 3*о общее положение, ст. 2 АПК указывает, что Кодекс регулирует производство в органах государственного управления и применяется к.производству в органах государственных предприятий и учреждений, а также профессиональных, кооперативных и других общественных организациях, органах самоуправления, если эти органы в силу закона призваны к решению дел, указанных в ст. 1.

Кроме того, Кодекс регулирует производство в органах власти и государственного управления, а также в других государственных органах по делам жалоб и предложений (раздел IV).

Таким образом, АПК Польской Народной Республики исходит из широкого круга дел, имеющих индивидуальный характер, а также из многочисленного состава субъектов административного процесса. Об этом, в частности, свидетельствует ст. 17 АПК, определяющая территориальную подведомственность органа государственного управления в административном производстве1 4.

Принятый в Народной Республике Болгарии Закон об административном производстве (24 икЭня 1970 г.) «регулирует производство по

изданию, обжалованию и исполнению индивидуальных администра- тивных актов» (ст. 1, ч. I)'55.

Чехословацкий административист 3. Червеный подчеркивает, что «рассмотрение проступков является не изолированной деятельностью, самоцелью, а органической частью выполнения остальных задач национальных комитетов и других подведомственных государственных

ч/              156

органов в хозяйственном, культурном и социальном строительстве» Другая группа ученых возражает против признания административным процессом всего порядка деятельности административных органов.

А.              А. Мельникова, предметом административного процесса являются разрешение административными органами спорных вопросов, относящихся к компетенции этих органов, и применение мер административна

ного воздействия

Е. Старосьцяк отмечает, что термин «административный процесс» используется для обозначения совокупности правовых норм, которые непосредственно регламентируют деятельность административных органов, осуществляемую в связи с подготовкой к принятию решения по делу путем издания административного акта, и которые определяют условия действия этого акта. «Следовательно, — пишет Е. Старосьцяк, — хотя понимаемые таким образом нормы об административном процессе не регулируют всей деятельности административных органов, тем не менее, они регулируют деятельность этих органов, осуществляемую в наиболее острой форме — в форме властного, одностороннего решения дел при возможности применения административ-

159

ного принуждения для исполнения такого решения»

Общее, что объединяет данных авторов, — это признание административного процесса в качестве деятельности, которая имеет своей задачей лишь разрешение споров с применением в случае необходимости средств принуждения. В нашей специальной юридической литературе эту концепцию развивает Н. Г. Салищева.

Поскольку позиция сторонников «юрисдикционной» трактовки понятия административного процесса уже подвергалась критическому анализу в ряде работ[257], мы отметим лишь главный ее методологический изъян, который состоит, по нашему мнению, в стремлении сконструировать понятие административного процесса по образу и подобию гражданского и уголовного процессов и практически свести его к порядку применения мер административного принуждения[258].

В связи с этим В. М. Горшенев совершенно обоснованно подчеркивает, что «сведение назначения (функции) административного процесса и процессуальных норм, его регламентирующих, только лишь к выполнению юрисдикционных задач совсем не сообразуется с общим назначением такой крупнейшей отрасли социалистического права, как административное право в частности и социалистического '^правового регулирования вообще, в которых принудительные и охранительные задачи имеют дополнительный, фрагментарный характер и осуществляются наряду с наиболее существенными — организационными, твор- чески-созидательными.

ется и процессуальных норм не требует и, следовательно, требования высокой организованности здесь не имеют принципиального значения. Ошибочность такого вывода очевидна»[259].

При наличии столь заметно расходящихся суждений об административном процессе представляется необходимым краткий анализ наиболее существенных свойств процесса как сложного правового явления, объединяющего три разновидности— гражданский, уголовный и административный процессы. То обстоятельство, что названные разновидности объединяются единым понятием «процесс», свидетельствует о том, что у них имеются общие свойства, в равной мере распространяющиеся на каждый из видов процесса. Однако, как известно, диалектика общего с необходимостью предполагает одновременное существование его и в форме особенного. Следовательно, общее для процесса как правового явления проявляется в особенном, свойственном уже для каждого вида процесса и порождающем его специфические качества.

Рассмотрим, какими же общими свойствами обладает процесс как правовое явление. Взятый в целом, процесс есть определенное выражение государственно-властной деятельности. Иначе говоря, процесс — это специфический способ осуществления государственной власти. Неразрывная связь с государством — таково одно из важных свойств процесса. Разумеется, процесс предполагает участие в его осуществлении и общественных организаций, однако основу его составляет деятельность компетентных государственных органов.

Если перейти от общего к особенному, т. е. к отдельным видам процесса, то здесь на первый план выступает теснейшая связь трех видов процесса с такими общепризнанными в советской правовой науке формами деятельности социалистического государства, как правосудие и государственное управление. Связь эта выражается в том, что правосудие как форма деятельности Советского государства реализуется посредством гражданского и уголовного процессов, государственное управление— посредством административного процесса. Формы деятельности государства в данном случае выступают как явления, первичные по отношению к соответствующим разновидностям процесса, и, следовательно, особенности этих форм определяют и особенности тех или иных видов процесса. Процесс— это динамическое понятие, во всех случаях означающее деятельность соответствующих систем государственных органов. Точно так же каждый вид процесса — гражданский, уголовный и административный— представляет собой деятельность определенных систем государственно-властных органов, посредством которой решаются задачи правосудия и государственного управления. Поскольку задачи названных форм государственной деятельности различны, то и способы их осуществления посредством тех или иных видов процесса отличаются определенной спецификой. Основное свойство процесса, однако, заключается в том, что это не любая деятельность, а исключительно юридическая. Следовательно, имеются необходимые основания рассматривать конкретньщ^ид процесса как правовое выражение данной формы деятельности Советского социалистического государства.

Правовая природа процесса вообще, гражданского; уголовного и административного в частности выражается прежде всего в их социальном назначении, а именно в том, чтобы обеспечить реализацию материальных норм различных отраслей советского права. Каждый вид процесса представляет собой порядок последовательно осуществляемых действий, имеющих своей целью практическое претворение в жизнь норм материального права.

Однако одной юридической цели еще недостаточно для полной характеристики правовой природы процесса. Поскольку любой вид процесса предназначен для реализации социальных правил, установленных или санкционированных государством, — материальных правовых норм, постольку он может быть только юридическим порядком, ибо иначе реализовать правовую норму невозможно. Сказанное не относится к ситуациям, когда запретительные нормы материального права реализуются путем соблюдения цх соответствующими субъектами.

Нетрудно заметить, что сам процессуальный порядок деятельности устанавливается и регулируется при помощи специальных юридических правил— процессуальных норм советского права: гражданско- процессуальных, уголовно-процессуальных и административнопроцессуальных.

Для характеристики процесса принципиальное значение имеет и то, что все его разновидности представляют собой юридически результативную деятельность, посредством которой только и может быть достигнут требуемый юридический результат в ходе разрешения индивидуально-конкретных дел.

Значит, юридический результат в сфере правосудия и государственного управления, как того требует реализация соответствующих материальных норм советского права, может быть обеспечен посредством гражданского, уголовного и административного процесса[260].

Исходя из этого, мы полностью разделяем позицию сторонников широкого понимания административного процесса. По нашему мнению, они более близки к объективно существующему положению, поскольку полнее учитывают связи административного процесса с управленческой деятельностью Советского государства и их позиция стимулирует к исследованию вопросов административно-процессуального права в целом.

Таким образом, более правильной представляется оценка административного процесса как порядка разрешения индивидуальноконкретных дел в сфере советского государственного управления исполнительно-распорядительными органами, а в предусмотренных законом случаях и другими субъектами, как деятельности, в ходе осуществления которой возникают общественные отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права.

Чтобы определить понятие административного процесса, выявить его характерные черты, необходимо раскрыть связь административного процесса с двумя явлениями, без которых он практически существовать не может. Речь идет о соотношении административного процесса с государственным управлением и советским административным правом — материальным и процессуальным.

Такой подход обусловлен известной формулой К. Маркса о том, что процесс есть форма жизни закона, поскольку материальное право имеет свои необходимые, присущие ему процессуальные формы[261].

Административный процесс одновременно является выражением управленческой деятельности исполнительно-распорядительных органов и формой реализации норм материального административного права. Процесс — это проявление внутренней жизни материального административного права, в свою очередь он осуществляется по правилам, Установленным административно-процессуальным правом.

Общность между административным процессом и государствен/ ным управлением проявляется прежде всего в их единой социалистической сущности, тождестве сферы проявления. И административный процесс, и управленческая деятельность реализуются одной и той же системой органов. Выполняя управленческие функции, исполнительнораспорядительные органы государственной власти реализуют и процессуальную деятельность.

При анализе понятия административного процесса следует иметь в виду, что не все виды управленческой деятельности в равной мере регулируются правом, в частности административным. В полном объеме правом регулируется только издание нормативных актов государственного управления и применение права исполнительно-распорядительными органами государственной власти. Но, как известно, управленческая деятельность находит свое выражение также и в осуществлении организационных и технологических действий, которые в своей основе правовыми нормами не регу лируются и имеют преимущественно неправовой характер. На эту сферу деятельности органов государственного управления и, следовательно, на возникающие здесь общественные отношения социалистическое право, в том числе и административное, воздействует косвенно, преимущественно путем юридического закрепления самих основ управленческой деятельности, ее принципов, задач и т. д. Поскольку административный процесс регулируется правовыми нормами, постольку в его понятие, за небольшим исключением, не может быть включена организационно-техноло- гическая часть управленческой деятельности. Таким образом, решение вопроса о соотношении управленческой деятельности и административного процесса состоит в признании того, что из понятия процесса должна быть исключена неправовая часть деятельности исполнительнораспорядительных органов.

Теперь следует выяснить соотношение между правовыми видами управленческой деятельности и административным процессом. По нашему мнению, административный процесс включает в себя оба правовых вида деятельности — издание нормативных актов государственного управления и применение материального права.

Применение норм материального права, прежде всего административного, весьма многообразная и обширная деятельность. Своим содержанием она имеет разрешение индивидуально-конкретных дел исполнительно-распорядительными органами государственной власти. Несомненно, применение административного права охватывает все ка

тегории индивидуальных дел, которые входят в компетенцию органов государственного управления, независимо от их отраслевой принадлежности. Следовательно, административный процесс осуществляется во всех областях управления— хозяйственной, социально-культурной и административно-политической, т. е. там, где у компетентного органа государственного управления возникает необходимость разрешить индивидуальное дело, урегулировать конкретное общественное отношение управленческого характера, обеспечить достижение юридического результата.

Конструирование понятия советского административного процесса предполагает также установление его соотношения с административным правом — материальным и процессуальным. Решение этой задачи имеет и другую, не менее важную сторону: оно позволяет определить сферу действия административно-процессуальных норм, регулирующих процессуальную деятельность исполнительно-распорядительных органов.

Связь административного процесса с материальным административным правом выражается в том, что процесс выступает как необходимый порядок реализации этих норм. Подобно тому как это имеет место в гражданском и уголовном процессе, реализация норм материального административного права возможна только через определенный процессуальный порядок, который должен охватить весь комплекс норм материального административного права, а также некоторую часть материальных норм других отраслей.

Административный процесс— понятие юридическое еще и потому, что осуществляется по правилам, установленным нормами административно-процессуального права. Соотношение административного процесса с государственным управлением и административным правом находит свое выражение в том, что процесс — это не только урегулированный правом порядок деятельности органов государственного управления по применению правовых норм и разрешению индивидуальноконкретных дел в сфере управления, но это такая деятельность, в ходе осуществления которой возникают различные общественные отношения, регулируемые нормами советского административно- процессуального права и приобретающие в этой связи характер административно-процессуальных правоотношений. В этом плане административный процесс имеет некоторые черты сходства с процессом гражданским и уголовным.

В советской уголовно-процессуальной и гражданско-процессуальной литературе высказаны взгляды, согласно которым каждая разновидность процесса складывается из двух элементов: а) деятельности компетентных органов и б) правоотношения этих органов друг с другом и иными субъектами[262]. Административный процесс также состоит из двух элементов, в равной мере регулируемых нормами административно-процессуального права: а) деятельности органов государственного управления по разрешению индивидуально-конкретных дел и

б)              отношений, возникающих в процессе этой деятельности.

Вместе с тем нельзя не заметить неодинакового соотношения между этими элементами у различных видов процесса. Несмотря на имеющуюся между ними общность элементного состава административный процесс заметно отличается от других видов процесса, поскольку он есть юридическое выражение исполнительно-распорядительной деятельности Советского государства.

На характер административного процесса оказывают решающее воздействие два обстоятельства: широта сферы советского государственного управления и правотворчество как свойство государственной управленческой деятельности. И то и другое определенным образом отражается на понятии административного процесса, его целях и структуре, а также на системе правоотношений, возникающих в связи с этой деятельностью.

Ограниченный, подробно регламентированный законом порядок деятельности субъектов уголовного и гражданского процессов в известной мере предопределяет и круг возникающих отношений. Не случайно некоторые процессуалисты видят особенность уголовно-

                            ч*                                                                      ч*                                          160

процессуальной деятельности именно в ее детальной регламентации Это вполне естественно, так как задача уголовного процесса (уголовного судопроизводства) состоит в том, чтобы обеспечить применение ма-

167

термальных норм только одной отрасли — уголовного права

Круг правоотношений, складывающихся при отправлении правосудия по гражданским делам, более широк и разнообразен, чем в уголовном процессе. Это связано с тем, что гражданский процесс служит средством реализации не одной, а нескольких отраслей материального права. Однако наличие довольно широкого круга гражданско- процессуальных отношений не помешало кодифицировать нормы, регулирующие эти отношения. Конечно, в известной мере проблема кодификации была облегчена сравнительно узким кругом субъектов, применяющих названные нормы права. Как известно, все отнесенные к гражданскому процессу дела практически разрешаются одним органом — судом.

Иная картина возникает при анализе элементного состава советского административного процесса, который, хотя и выражает лишь часть управленческой деятельности исполнительно-распорядительных органов государственной власти, тем не менее, охватывает сферу управления в целом, все ее отрасли и связан с весьма многочисленными и разнообразными общественными отношениями. Кроме того, административный процесс осуществляют различные органы государственного управления. В этом, по-видимому, состоят основные трудности, стоящие на пути кодификации административно-процессуального законодательства. Однако, на наш взгляд, объективные трудности в известной мере предопределены и отставанием науки административного права, отсутствием должной постановки научных исследований[263].

Потребности коммунистического строительства не могут быть реализованы, в частности, без интенсивной разработки всех аспектов совершенствования государственной и общественной управленческой деятельности— социологических, экономических, юридических и др. Как известно, Директивы XXIV съезда КПСС по пятилетнему плану развития народного хозяйства СССР на 1971-1975 гг. признали необходимым обеспечить дальнейшее развитие общественных наук, проведение комплексных исследований современных процессов развития общества для научного руководства социалистическим хозяйством и Решения задач коммунистического строительства.

Активизация научных исследований в области административного процесса и административно-процессуального права— задача, не вы-/ зывающая возражений. Однако в настоящее время намечается тендер ция в какой-то степени приспособить теоретические исследования цс узким, конкретным потребностям деятельности определенных государственных органов, разработке нормативных административно-правовых актов, затрагивающих лишь небольшую часть нуждающихся в регулировании общественных отношений. В принципе, против такого подхода возражений нет, однако лишь при одном непременном условии: если соответствующие интересам практики теоретические изыскания будут соответствовать и общим потребностям развития данной отрасли общественной науки в целом. В противном случае неизбежно возникает опасность голого практицизма, будет утрачена перспектива, целостная картина научного исследования закономерностей общего развития, которое только и может обеспечить решение проблемы в целом.

Разумеется, и абстрактное теоретизирование, оторванное от потребностей практики, бесплодно. Следовательно, необходимо соблюдать известные пропорции, в равной мере учитывая потребности теории и практики. Г. И. Петров справедливо отметил, что «проведение конкретных социологических исследований, в том числе правовых исследований, не должно отвлекать от разработки крупных “чисто” теоретических проблем»[264].

Нетрудно заметить, что, руководствуясь чисто практическими соображениями, некоторые авторы предлагали административный процесс рассматривать только как порядок применения определенных мер принуждения. С точки зрения кодификации, это весьма удобный вариант, ибо разработать административно-процессуальный закон, который бы охватил лишь небольшую группу норм административнопроцессуального права, значительно проще, нежели кодекс, который регулировал бы все основные стороны советского административного процесса.

Таким образом, различный подход к проблемам административного процесса в теоретическом плане не может не привести к различным результатам и в плане практическом. Однако при любом теоретическом подходе главное остается неизменным. Оно состоит в объективно необ-

чодимом развертывании исследований всех важнейших вопросов дан- НОЙ проблемы.

Нельзя не отметить плодотворных усилий юристов европейских социалистических стран, предпринимаемых в области исследования и кодификации административно-процессуальных норм. Чехословакия в 1955 г. и Югославия в 1956 г. стали первыми из социалистических стран, которые приняли нормативные акты, регулирующие административный процесс170. Особенно всесторонне и обстоятельно проблемы административного процесса ставятся в Польской Народной Республике171.

г