§ 2. ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНОПРОЦЕССУАЛЬНЫХ НОРМ

При анализе общетеоретической, а также специальной литературы обращает на себя внимание то обстоятельство, что до сих пор не выработано единого критерия классификации юридических норм.

98

НОМ .

Несмотря на различия в определении оснований классификации правовых норм, все же некоторые критерии могут уже сейчас рассматриваться как общепринятые, например, деление норм по действию в пространстве, во времени.

Что касается классификации административно-процессуальных норм, то здесь также сказывается общая неразработанность проблем административно-процессуального права. А между тем потребность в

“ Такое правило, например, содержится в ст. 5 Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 марта 1962 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» («Ведомости Верховного Совета РСФСР» 1962 г. Nfi 9, ст..121).

такой классификации давно назрела. Обратимся к анализу имеющихся в литературе высказываний по этому вопросу.

С.              С. Студеникин различал: а) нормы, определяющие порядок решения тех или иных вопросов в органах управления; б) нормы, определяющие порядок решения вопросов исполнительно-распорядительной деятельности судебными органами".

нормы первой группы в свою очередь нуждаются в дальнейшей клас- , 100 сификации

Н.              Г. Салищева к административно-процессуальным нормам относит: 1) нормы, определяющие или закрепляющие общие принципы рассмотрения административных дел при решении вопросов о применении административного принуждения; 2) нормы, устанавливающие гарантии прав лица, привлекаемого к административной ответственности; 3) нормы, определяющие порядок составления документов, оформляющих процессуальные действия исполнительных и распорядительных органов; 4) нормы, предусматривающие процессуальные условия ведения дела, в том числе сроки и порядок рассмотрения, порядок принятия решения ит. п.; 5) нормы, определяющие порядок обжалования принятого решения в соответствующий орган управления или в суд.

Другую группу административно-процессуальных норм, по мнению Н. Г. Салгацевой, составляют нормы, регулирующие порядок разрешения споров, возникающих между органами государственного управления, с одной стороны, гражданами и общественными организациями — с другой. Сюда входят нормы, регулирующие порядок подачи, рассмотрения и разрешения жалоб в органах государственного управления, сроки рассмотрения должностными лицами административных дел и т. д[229].

В приведенной классификации автором используется только один классификационный признак— содержание административно-процессуальных норм. Разумеется, он не может дать исчерпывающего представления о характере и особенностях административно-процессуальных норм, не говоря уже о том, что, на наш взгляд, автор необоснованно суживает сферу их действия.

Б. Б. Хангельдыев выделяет три качественно различные группы административно-процессуальных правил: 1) правила, приближающиеся по своей юридической природе к нормам уголовного процесса; 2) правила, приближающиеся к нормам гражданского процесса; 3) все остальные процессуальные нормы, закрепляющие порядок гроцедуры осуществления и реализации организационной деятельности10 .

В предложенной системе неясен критерий классификации. Ведь приближение определенной части административно-процессуальных норм к нормам уголовного процесса носит внешнее проявление. Единственно, что, пожалуй, их сближает — так это необходимость примене- ния принуждения. На самом деле имеются весьма существеннее различия между названными группами процессуальных правил* Сказанное относится и к нормам, которые «приближаются к нормам гражданско- процессуальным» .

В дополнение к выдвинутому критерию автор предлагает учитывать и степень обособленности той или иной группы административнопроцессуальных норм от материальных норм административного права. Правила первой группы, пишет Б. Б. Хангельдыев, полностью выделились в административном законодательстве, тогда как нормы второй группы лишь частично отделились от соответствующих норм материального права. Эта вторая группа процессуальных норм регулирует порядок разрешения споров главным образом о праве административном. Как правило, наличие споре в управлении, конфликта между сторонами административного правоотношения и определяет специальную процедуру рассмотрения этой категории административных дел.

Такой критерий, как степень обособленности, нам представляется весьма условным и не может считаться определяющим, то, что сегодня не обособилось, в ближайшем будущем может обособиться. Известно, какую большую роль в выделении многих административнопроцессуальных норм сыграли некоторые нормативные акты последнего времени. Есть все основания ожидать дальнейшей интенсификации этого процесса.

Самой многочисленной, по мнению автора, является третья группа административно-процессуальных норм. Сюда отнесены нормы «организационно-структурные», а также правила, определяющие порядок отношений между звеньями и всеми структурными подразделениями государственного аппарата. Задача таких норм состоит в разрешении конкретных административных дел, которыми практически решаются вопросы хозяйственного и социально-культурного строительства в соответствующей сфере общественной жизни и в пределах определенной

«              103

административно-территориальнои единицы .

По нашему мнению, в такой классификации не удалось достаточно четко отграничить нормы второй и третьей групп. Выходит, что процедуру назначения гражданину пенсии должны регулировать нормы второй группы в случае возникновения спора (о праве административном), поскольку имеется приближение к гражданскому процессу, но если спора нет, то эту процедуру должны регулировать уже нормы третьей группы.

Учитывая условность любой классификации, мы считаем, что характерные черты административно-процессуальных норм могут быть выявлены, если за основу взять деление норм: 1) по содержанию; 2) по объему регулирования; 3) по юридической силе; 4) по кругу субъектов права, на которых распространяется действие нормы; 5) по видам административного производства; 6) по характеру диспозиции; 7) по действию в пространстве; 8) по действию во времени.

Деление административно-процессуальных норм по содержанию позволяет в общих чертах определить сферу их действия. С этой точки зрения следует подразделять:

а)              нормы, регулирующие административно-процессуальные отношения, складывающиеся в области управления народным хозяйством;

б)              нормы, регулирующие процессуальные отношения в области управления социально-культурным строительством;

в)              нормы, регулирующие процессуальные отношения в области ад- министративно-политической деятельности Советского государства.

По объему регулирования административно-процессуальные нормы делятся на общие и специальные. Данный критерий классификации является своеобразным дополнением предшествующего основания и вызывается необходимостью более подробного расчленения административно-процессуальных норм в пределах названных областей управления. К общим относятся административно-процессуальные нормы, распространяющиеся на все или многие области управления. Общие нормы административно-процессуального права имеются, например, в Общем положении о министерствах СССР. К специальным относятся административно-процессуальные нормы, регулирующие отношения, которые возникают преимущественно в пределах одной отрасли государственного управления.

По юридической силе административно-процессуальные нормы подразделяются на правила, изданные высшими, центральными и местными органами государственной власти и органами управления.

Основными показателями юридической силы нормы являются, во- первых, правовой статус государственного органа, ее установившего (с этой точки зрения приоритетом обладают нормы, установленные представительными органами государственной власти по сравнению соответственно с органами государственного управления), а во-вторых, внешняя форма выражения нормы. Например, нельзя считать адекватной юридическую силу норм, содержащихся в актах коллегиальных органов — постановлениях Советов Министров, решениях исполкомов, юридической силе распоряжений названных органов.

По кругу субъектов права, на которых распространяется действие административно-процессуальных норм, последние подразделяются на:

а)              нормы, устанавливающие порядок деятельности органов государственного управления и их внутренних подразделений;

б)              нормы, устанавливающие порядок деятельности общественных организаций, обществ трудящихся, самодеятельных организаций и т. д.;

в)              нормы, устанавливающие правила для граждан.

По видам административного производства следует различать административно-процессуальные нормы, регулирующие:

а)              производство по принятию нормативных актов государственного управления;

б)              производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере государственного управления;

в)              производство по административно-правовым жалобам и спорам;

г)              производство по делам организационного характера в аппарате государственного управления;

д)              производство по делам о поощрениях в сфере государственного управления;

е)              производство по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления.

По характеру диспозиции административно-процессуальные нормы делятся на:

а)              нормы обязывающие, т. е. содержащие предписание должного поведения и не представляющие данному субъекту альтернативы;

б)              нормы управомочивающие, т. е. предоставляющие субъекту возможность выбора вариантов поведения в рамках закона и в зависимости от обстоятельств;

в)              нормы рекомендательные, указывающие нижестоящим органам и иным субъектам действия желательные и целесообразные, обусловленные потребностями развития той или иной отрасли государственно- г° управления;

г)              нормы запрещающие, т. е. предписывающие воздержание от определенных действий, признаваемых законом неправомерными.

По действию в пространстве необходимо различать административно-процессуальные нормы, действующие соответственно в пределах '-оюза ССР, союзной, автономной республики, а также на территории °пределенной административно-территориальной единицы.

министративного производства; 6) по характеру диспозиции; 7) по действию в пространстве; 8) по действию во времени.

Деление административно-процессуальных норм по содержанию позволяет в общих чертах определить сферу их действия. С этой точки зрения следует подразделять:

а)              нормы, регулирующие административно-процессуальные отношения, складывающиеся в области управления народным хозяйством;

б)              нормы, регулирующие процессуальные отношения в области управления социально-культурным строительством;

в)              нормы, регулирующие процессуальные отношения в области ад- министративно-политической деятельности Советского государства.

По объему регулирования административно-процессуальные нормы делятся на общие и специальные. Данный критерий классификации является своеобразным дополнением предшествующего основания и вызывается необходимостью более подробного расчленения административно-процессуальных норм в пределах названных областей управления. К общим относятся административно-процессуальные нормы, распространяющиеся на все или многие области управления. Общие нормы административно-процессуального права имеются, например, в Общем положении о министерствах СССР. К специальным относятся административно-процессуальные нормы, регулирующие отношения, которые возникают преимущественно в пределах одной отрасли государственного управления.

По юридической силе административно-процессуальные нормы подразделяются на правила, изданные высшими, центральными и местными органами государственной власти и органами управления. Нормы, изданные высшими и центральными органами, при одной и той же степени обязательности обладают большей юридической силой, нежели нормы, изданные местными органами власти и управления.

Основными показателями юридической силы нормы являются, во- первых, правовой статус государственного органа, ее установившего (с этой точки зрения приоритетом обладают нормы, установленные представительными органами государственной власти по сравнению соответственно с органами государственного управления), а во-вторых, внешняя форма выражения нормы. Например, нельзя считать адекватной юридическую силу норм, содержащихся в актах коллегиальных органов — постановлениях Советов Министров, решениях исполкомов, юридической силе распоряжений названных органов.

По кругу субъектов права, на которых распространяется действие административно-процессуальных норм, последние подразделяются на:

а)              нормы, устанавливающие порядок деятельности органов государственного управления и их внутренних подразделений;

б)              нормы, устанавливающие порядок деятельности общественных организаций, обществ трудящихся, самодеятельных организаций и т. д.;

в)              нормы, устанавливающие правила для граждан.

По видам административного производства следует различать административно-процессуальные нормы, регулирующие:

а)              производство по принятию нормативных актов государственного управления;

б)              производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере государственного управления;

в)              производство по административно-правовым жалобам и спорам;

г)              производство по делам организационного характера в аппарате государственного управления;

д)              производство по делам о поощрениях в сфере государственного управления;

е)              производство по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления.

По характеру диспозиции административно-процессуальные нормы делятся на:

а)              нормы обязывающие, т. е. содержащие предписание должного поведения и не представляющие данному субъекту альтернативы;

б)              нормы управомочивающие, т. е. предоставляющие субъекту возможность выбора вариантов поведения в рамках закона и в зависимости от обстоятельств;

в)              нормы рекомендательные, указывающие нижестоящим органам и иным субъектам действия желательные и целесообразные, обусловленные потребностями развития той или иной отрасли государственно- г° управления;

г)              нормы запрещающие, т. е. предписывающие воздержание от определенных действий, признаваемых законом неправомерными.

По действию в пространстве необходимо различать административно-процессуальные нормы, действующие соответственно в пределах '-оюза ССР, союзной, автономной республики, а также на территории «определенной административно-территориальной единицы.

По действию во времени административно-процессуальные нормы делятся на:

а)              нормы, действующие в течение неопределенного времени. Срок действия их обычно не указывается. Такие нормы составляют большинство административно-процессуальных правил;

б)              нормы, действующие определенный срок.