<<
>>

История развития системы экологической экспертизы в России

Официальным началом деятельности по оценке воздействия на окружающую среду в нашей стране принято считать 1985 г., когда были утверждены СНиП 1.02.01-85 «О составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений», где в приложении 4 «Охрана окружающей среды» появилась рекомендация, согласно которой этот раздел рабочего проекта (проекта) строительства хозяйственного объекта должен был содержать комплексную оценку оптимальности предусматриваемых технических решений по рациональному использованию природных ресурсов и мероприятий по предотвращению отрицательного воздействия строительства и эксплуатации предприятия, сооружения на окружающую природную среду, включая флору и фауну.

В СССР именно хозяйственное законодательство включало определенные положения, направленные на предотвращение негативного воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду. Нормы и правила планирования и проектирования содержали, наряду с техническими, природоохранные и санитарные стандарты, а также определенные требования по проведению инженерных и экологических расчетов, изысканий, по оформлению проектной документации. Например, начиная с 1970-х гг. существовало требование о включении в большинство видов проектной документации раздела «Охрана окружающей среды», описывающего проектируемые природоохранные меры. Кроме того, для осуществления определенных видов деятельности необходимы были согласования государственных органов, отвечавших за охрану окружающей среды или ее отдельных компонентов.

С середины 70-х гг. XX в. в СССР активно внедрялась концепция территориальных комплексных схем по охране природы, которые часто разрабатывались параллельно с планами или программами территориального развития. Такие схемы были, по сути, первой попыткой осуществлять систематический анализ состояния окружающей среды и прогноз его изменения при развитии отраслей народного хозяйства.

В 1980-е гг. СССР столкнулся с многочисленными экологическими проблемами (воздух городов, засоление почв Средней Азии, обмеление Арала, загрязнение Волги, Оби, озера Байкал и т.д.). Попытки разрешить их с помощью директивных методов показали принципиальную недостаточность существующих механизмов учета экологических факторов при принятии хозяйственных решений.

Частью процесса принятия решений была оценка намечаемой деятельности специальными комитетами экспертов, входившими в состав Госплана, Госстроя, ряда других министерств и региональных органов власти. Всего к середине 1980-х гг. насчитывалось примерно 900 таких экспертных комитетов. Проект, план или программа не могли вступить в стадию реализации до вынесения положительного заключения соответствующим экспертным комитетом1.

Обязательность экологической экспертизы проектов и необходимость разработки соответствующих нормативно-правовых актов были сформулированы в Постановлении Верховного Совета СССР «О соблюдении требований законодательства по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов» (1985). Вскоре Госстрой СССР принял Инструкцию о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений (1985), согласно которой проектная документация должна была включать комплексную оценку предусматриваемых технических решений по рациональному использованию природных ресурсов и мероприятий по предотвращению отрицательного воздействия строительства и эксплуатации объекта на окружающую среду.

Именно это положение о комплексной оценке послужило прототипом введенной позднее оценки воздействия на окружающую среду, удостоверяющей экологическую допустимость реализации проекта, т. е. первый механизм экологической оценки в СССР был создан на основе практики проведения экспертиз. Важную роль в создании этого механизма сыграла и общественность, обеспокоенная келейными решениями о реализации таких крупных проектов, как поворот северных рек и строительство Катунской ГЭС.

Беспокойство вызывали не столько возможные последствия осуществления конкретных проектов, сколько отсутствие процедуры экспертной оценки, независимой от ведомств- заказчиков.

Таким образом, ОВОС как совокупность этапов, процедур и операций по учету экологических требований и условий при подготовке и принятии хозяйственных решений в нашей стране была инициирована в 1988 г. До этого времени она была уделом в основном коллективов ученых, которые прогнозировали изменения состояния окружающей среды, происходящие под влиянием антропогенной деятельности.

' Данилов-Данильян В. И. Экологическая экспертиза и экологическая политика (О недавней истории и современности) // Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду. — 2005. — № 6(58). — С. 5 — 7.

Для методического обеспечения процесса ОВОС Главная государственная экологическая экспертиза от лица Госкомприроды СССР взяла на себя функции разработчика нормативной базы деятельности по ней. Ответственность за проведение ОВОС возлагалась на инициатора/заказчика намечаемой деятельности.

В 1989 г. Верховный Совет СССР принял Указ «О неотложных мерах по улучшению экологической ситуации», который запрещал финансирование проектов и программ, не имевших положительного заключения ГЭЭ, и в том же году Госкомприроды циркулярным письмом ввел процедуру оценки воздействия на окружающую среду. Отделам ГЭЭ запрещалось принимать на экспертизу проекты, не содержащие результатов ОВОС. Одновременно Госкомприроды издал приказ, обязывавший заказчиков представлять проектную документацию на экологическую экспертизу и включать в состав такой документации результаты проведения оценки воздействия на окружающую среду. В обязанности Госкомприроды входило рассмотрение переданной документации в течение сорока пяти дней и подготовка заключений, выводы которых носили обязательный характер.

Экологическая переориентация деятельности института проектирования и соответствующие структурные изменения в проектных организациях начались по существу в 1992 г., когда территориальные органы системы Госкомприроды получили указание от руководства Комитета не принимать на государственную экологическую экспертизу обосновывающую документацию без информации об использовании в проектных решениях результатов проведения ОВОС. В том же году была утверждена Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов, которая впервые использовала аббревиатуру ОВОС и явилась первым нормативным документом в этой области.

В соответствии с данной Инструкцией результаты ОВОС подлежали рассмотрению отделами ГЭЭ. Впоследствии Инструкция была использована рядом министерств и ведомств для разработки отраслевых инструктивно-методических документов по ОВОС.

До настоящего времени эта Инструкция используется в некоторых странах СНГ (например, в Беларуси), а в других послужила основой для создания национальных процедур ОВОС (например, в Казахстане).

На основе Временной инструкции более 20 министерств и ведомств утвердили по согласованию с Госкомприроды СССР отраслевые инструкции по проведению ОВОС, которые стали пер-

вым «эшелоном» нормативной базы по оценке воздействия на окружающую среду.

Основной целью разработки отраслевой нормативной базы по ОВОС был максимальный учет отраслевой специфики воздействия на окружающую среду исходя из знания особенностей используемых технологий при подготовке обосновывающей документации на развитие предприятия.

После подписания Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте в СССР сложилась существующая и поныне в России система ЭО.

Советское природоохранное законодательство продолжало действовать в России за исключением тех случаев, когда принимались новые российские законодательные акты, заменяющие или отменяющие его.

В Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (1991) ГЭЭ стала иметь обязательный характер. Ей должна была подвергаться плановая и проектная документация, включая технико-экономические обоснования всех проектов вне зависимости от их масштаба и предметной области. Была предусмотрена также возможность проведения общественной экологической экспертизы. Реализация проектов без положительного заключения ГЭЭ запрещалась.

Вслед за Временной инструкцией Советом Министров утверждается Положение о государственной экологической экспертизе (1993), которое оставалось основным нормативным актом в этой сфере до принятия в конце 1995 г. нового Федерального закона «Об экологической экспертизе».

В 1994 г. было утверждено Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации. В нем говорилось, что ОВОС является составной частью процесса принятия решений, и подчеркивалась необходимость проведения ОВОС на самой ранней стадии разработки проекта. Процедура и содержание ОВОС в основном соответствовали зарубежным подходам к ЭО.

Процедура ОВОС проводилась чаще всего для проектов, осуществляемых крупными компаниями, заботящимися о своем международном имидже, для крупных проектов с участием иностранного капитала, а также для проектов, финансируемых международными организациями — Европейским банком реконструкции и развития, Всемирным банком и т. п. При этом в качестве нормативных документов, регулирующих процедуру ОВОС, использовались внутренние инструкции этих организаций, иногда адаптированные для российских условий. Например, Руководство по проведению ОВОС (1998), подготовленное Международным центром обучающих систем под эгидой Всемирного банка,

предлагает развернутую и детальную трактовку оценки воздействия на окружающую среду, совместимую как с российской нормативно-правовой базой, так и с процедурами Всемирного банка. Руководство описывает основные этапы процесса ОВОС инвестиционного проекта различными органами власти. Оно было рекомендовано Минприроды России в качестве учебного материала по методике ее проведения.

Тем не менее использование Руководства инвесторами и органами власти было ограниченно, особенно в регионах. Вероятно, это было связано не только с недостаточным распространением данного материала, но и с тем, что некоторые его рекомендации (например, подготовка проекта Заявления о воздействии на окружающую среду) выходят за рамки требований российского законодательства.

С принятием Федерального закона «Об экологической экспертизе» и ряда связанных с ним нормативных актов, в частности Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (2000), законов и кодексов по природопользованию, Федерального закона «Об охране окружающей среды» (2002), региональных законов и подзаконных актов о лицензировании природопользования сформировалась в общих чертах современная российская система ЭО.

К сожалению, проводимые в России административные преобразования пока не отразились должным образом на состоянии окружающей среды и природопользовании, несмотря на то что управление в данной сфере подверглось серьезным изменениям: созданы федеральные агентства по лесному хозяйству и водным ресурсам, по недропользованию, подведомственные Минприроды России. Федеральная служба по экологическому, техническому и атомному надзору отделена, наконец, в своих функциях от использования природных ресурсов, руководство ею осуществляет Правительство РФ.

Однако анализ полномочий Минприроды России как базового государственного органа, в ведении которого находится эксплуатация природных ресурсов и охрана окружающей среды, показывает, что координирующая деятельность министерства в этой сфере проявляется слабо.

К началу 2000 г. в России была создана работоспособная система управления окружающей средой. За последовавшие шесть лет Государственная Дума и Правительство РФ приняли еще 683 нормативных акта, касающихся охраны окружающей среды и рационального природопользования. В том числе многие акты содержали изменения требований уже существовавшего законодательства. Ряд введенных прежде ограничений был отменен: зап- решение на ввоз радиоактивных отходов, сброс пестицидов, возведение хозяйственных объектов в границах национальных парков и т.д. Были приняты новые редакции природоресурсных кодексов. Каждая последующая редакция предусматривала сокращение общего природопользования и передачу природоохранных мероприятий на усмотрение собственника.

Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» одновременно внес принципиальные изменения более чем в десяток ключевых федеральных законов, в том числе природоохранных. Это привело к нелегитимности многих десятков правовых нормативных актов. В итоге существующая природоохранная система страны оказалась дезорганизованной.

Как подтверждает практика и специальные исследования, проведенные Всемирным банком и группой российских экспертов, требования представления материалов ОВОС на государственную экологическую экспертизу и проведение самой ГЭЭ являлись для российских предприятий основным побудительным мотивом выполнения экологических оценок. Требования обязательности и гласности ГЭЭ, правовых последствий заключения ГЭЭ более всего прочего стимулировали заказчиков и проектные организации к подготовке материалов экологического обоснования намечаемой деятельности. Именно механизм экологической экспертизы стал непреодолимым барьером на пути многих опасных или общественно неприемлемых проектов. И хотя формально процедура экологического обоснования не отменена, но все достижения этой формы экологического и общественного природоохранного контроля остались в прошлом. 

<< | >>
Источник: под ред. В. М. Питулько. Экологическая экспертиза : учеб, пособие для студ. учреждений высш. проф. образования. 2010

Еще по теме История развития системы экологической экспертизы в России:

  1. 6 ПРИЧИНЫ НАРАСТАНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ НАПРЯЖЕННОСТИ В РОССИИ
  2. ИНТЕРНЕТ-РЕСУРСЫ ПО ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
  3. 11.1. Общие положения
  4. § 3. Гуманитарные и экологические проблемы
  5. о ПАСПОРТАХ СПЕЦИАЛЬНОСТЕЙ НАУЧНЫХ РАБОТНИКОВ
  6. КОММЕНТАРИЙ ИЗБРАННЫХ МЕСТ КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
  7. ПРИЛОЖЕНИЯ
  8. Лекция 31. Производство как подсистема НТР
  9. Роль математики, Картоидов, «географического поля» и т. д.
  10. Г л а в а 21 ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ГЕОГРАФИЯ И ГЕОЭКОЛОГИЯ
  11. История развития системы экологической экспертизы в России
  12. Требования международных кредитных организаций к экологическому сопровождению инвестиционных проектов
  13. Разработка экологических разделов техникоэкономического обоснования градостроительных проектов
  14. Подготовка материалов для оценки воздействия на окружающую среду