Нормативные правовые акты, регулирующие исполнение функции государственной экологической экспертизы

Нормативные правовые акты, регулирующие исполнение функции ГЭЭ, — это, прежде всего, Конституция Российской Федерации (ст. 9 об использовании и охране природных богатств), Федеральные законы «Об охране окружающей среды» (ст.

Государственная экологическая экспертиза представляет собой управленческую процедуру контрольной проверки прогноза предполагаемых последствий в системе принятия решения о социально-экономическом развитии отдельно рассматриваемой территории или конкретного хозяйственного объекта, реализация которого окажет значимое воздействие на окружающую природную среду этой территории или страны в целом, с целью подготовки заключения о возможности экологических и других последствий реализации предлагаемого решения. Данная процедура рассматривается как осуществление предупредительного экологического контроля. Административное право относит экспертизу к одному из основных направлений административного надзора — как предварительный контроль, в частности, проведение экспертиз, выдача заключений на проекты строительства и т. п.

Федеральный закон «Об экологической экспертизе» на протяжении десятилетней практики применения доказал высокую эффективность в природоохранной деятельности, что подтверждается практически неизменной его редакцией. Вносимые изменения были связаны с перераспределением полномочий органов

государственной власти и не затрагивали процедуру организации и проведения ГЭЭ, лишь фиксируя этапы проводимой в России административной реформы. Наиболее значимые последствия их вступления в силу' заключаются в следующем: правоотношения в области экологической экспертизы регулируются только федеральным законодательством, полностью исключены ст.

После 2004 г. с возникновением Ростехнадзора основная доля объектов ГЭЭ оказалась в пределах его компетенции, и экспертиза проводилась как непосредственно этим федеральным органом власти, так и через его территориальные структуры (в рамках субъекта Российской Федерации или межрегиональными территориальными управлениями).

Как выяснилось, административная реформа 2004 г., не решившая никаких проблем экологической политики, усугубила ситуацию с экологической экспертизой, возникшую в 2000 г. после упразднения Госкомэкологии. Только в период 2004 — 2006 гг. произошло несколько реорганизаций служб, уполномоченных проводить ГЭЭ, в том числе и на региональном уровне.

С 2007 г., как указывалось выше, поле ГЭЭ резко сократилось после передачи функции экологической экспертизы на уровень госэкспертизы проекта в целом (в соответствии с изменениями, внесенными в Градостроительный кодекс Российской Федерации). Наконец, летом 2008 г. произошла очередная реорганизация надзорных природоохранных органов, формально оставившая ГЭЭ только в компетенции Ростехнадзора, который даже не располагает квалифицированными кадрами необходимого профиля.

1 Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации».

Наиболее острой проблемой в настоящее время является разграничение объектов ГЭЭ на федеральные и региональные. Также необходимо отметить, что при передаче части функций в области ГЭЭ субъектам РФ с 1 января 2007 г. Регламенты должны быть откорректированы. Можно констатировать, что ГЭЭ как функцию государственного управления в полной мере затронули мероприятия административной реформы.

Правовое поле применения ГЭЭ в настоящее время резко сократилось. Федеральный закон от 1 января 2007 г. № 232-ФЗ внес кардинальные изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации (ГРК РФ) в части проведения государственной экспертизы строительных проектов. Из объектов ГЭЭ практически полностью исключена документация, обосновывающая градостроительную деятельность.

Теперь в соответствии с пп. 5, 9 ст. 49 ГРК РФ предметом государственной экспертизы стала оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов. В соответствии с Федеральным законом от 1 января 2007 г. № 232-ФЗ ГЭЭ для подавляющего большинства объектов строительства практически ликвидирована, оказавшись введенной в состав государственной экспертизы проектной документации. Ее отсутствие может привести к тому, что через несколько лет под угрозой окажется экологическая безопасность страны. Россия вступила в эпоху реализации больших проектов, которые неминуемо окажут колоссальное влияние на очень большие территории, синхронно отбросив все, что могло бы помогать защите среды.

Градостроительный кодекс Российской Федерации, однако, делает изъятие из перечня представляемых на экспертизу объектов. По-прежнему ГЭЭ должна проводиться: а) для проектов особо опасных и технически сложных объектов (ст. 48.1); б) для объектов, располагающихся в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ (ст. 49, часть 6).

Федеральный закон от 1 января 2007 г. № 232-ФЗ уточнил ст. 11, 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе» в

части объектов ГЭЭ федерального и регионального уровня. К федеральным объектам отнесены: проекты научно-технической документации в области охраны окружающей среды, утверждаемые органами государственной власти Российской Федерации; проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов; проекты соглашений о разделе продукции; материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, которая может оказать воздействие на окружающую среду, если их выдача находится в компетенции федеральных органов исполнительной власти; проекты технической документации на технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также проекты технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду; материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание им правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации; объекты ГЭЭ, указанные в Федеральном законе от 30 ноября 1995 г.

Объекты ГЭЭ регионального уровня: проекты научно-технической документации в области охраны окружающей среды, утверждаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации; проекты целевых программ субъектов Российской Федерации, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;

материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, которая может оказать воздействие на окружающую среду, если их выдача находится в компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание им правового статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения; объект ГЭЭ регионального уровня, ранее получивший положительное заключение ГЭЭ, в случае доработки такого объекта по замечаниям проведенной ранее ГЭЭ; реализации такого объекта с отступлениями от документации, получившей положительное заключение ГЭЭ, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию.

Изменены формулировки выводов ГЭЭ; в п. 1 ст. 18 Федерального закона «Об экологической экспертизе» слова «о допустимости воздействия на окружающую природную среду...» и о «возможности реализации объекта государственной экологической экспертизы» заменяются словами «о соответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды».

Для устранения противоречий принципу комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и ее последствий при проведении ГЭЭ, дублирования функций и неопределенности для всех участников процесса экологической оценки, в первую очередь для субъектов предпринимательства, в марте 2006 г. Минприроды России опубликовало концепцию проекта Федерального закона «Экологический кодекс Российской Федерации»[3]. Основная цель разработки Экологического кодекса заключается в переходе от пообъектного к комплексному правовому регулированию экологических отношений, устранении внутренних противоречий, заполнении пробелов, согласовании экологического законодательства с гражданским, административным, природоресурсным и иным законодательством, гармонизации с нормами международного законодательства в сфере охраны окружающей среды, установлении новых правовых институтов, отвечающих современным требованиям экономического развития общества, с введением в максимально возможной степени норм прямого действия.

Реформирование экологического законодательства Российской Федерации путем кодификации способствует его совершенствованию, обеспечивая стабильность и конструктивность экологического законодательства как определяющие условия его эффективности. Это достигается за счет системности и комплексности правового регулирования на основе установления единых принципов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; введения преимущественно норм прямого действия; развития экономических механизмов регулирования охраны окружающей среды.

В Концепции отмечается, что ГЭЭ в настоящее время рассматривается как один из наиболее эффективных инструментов, позволяющих обеспечить выполнение требований охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов еще на стадии подготовки и принятия управленческих решений. Однако с развитием градостроительного и земельного законодательства, введением технических регламентов требуется пересмотр объектов ГЭЭ с целью их уточнения и приведения в соответствие с современными экономическими условиями.

В общей части Экологического кодекса Российской Федерации определены меры обеспечения экологической безопасности. В раздел об экологической безопасности входят основные механизмы ее обеспечения, в частности: обращение с отходами производства и потребления, опасными веществами, продукцией, материалами, системы экологического нормирования, экологическая экспертиза, процедуры экологического контроля, основания, порядок и особенности возмещения экологического вреда.

Статьи законопроекта, посвященные экологической экспертизе, формулируются исходя из норм Федерального закона «Об экологической экспертизе» и подзаконных актов, принятых в его исполнение с одновременным заполнением пробелов: определяется порядок проведения экспертизы сложных, многоэтапных проектов; экологической экспертизы проектов законов; подзаконных актов, проектов консервации и закрытия предприятий и другие особенности экспертизы. В качестве критерия объектов экологической экспертизы определяется значительность воздействия на окружающую среду, при этом виды воздействий, признаваемые значительными, могут быть описаны либо перечислены. Тем самым из объектов экологической экспертизы будут исключены небольшие проекты и отдельные виды деятельности, что отвечает задачам снижения административных барьеров предпринимательской деятельности. Закрепляется положение о том, что объектами экологической экспертизы могут быть производственные и иные проекты, проекты нормативных правовых актов, а также некоторые административные решения (ненормативные

правовые акты) государственных органов, способные оказать существенное воздействие на окружающую среду (например, о зонировании территорий и др.), если материалы, послужившие основой для таких решений, не прошли ГЭЭ.

Основным источником информации для вынесения решения о соответствии проекта экологическим требованиям является оценка воздействия на окружающую среду, поэтому должны быть кодифицированы нормы, выраженные в Приказе Госкомэкологии от 16 мая 2000 г. № 372 «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации».

В Концепции отмечено, что в 2005 г. был разработан проект модельного Экологического кодекса государств — участников Содружества Независимых Государств, который был принят за основу при подготовке проектов Экологических кодексов Украины и Казахстана, а также упомянут проект Экологического кодекса Ленинградской области.

Несмотря на кодификацию основных направлений экологического права, распорядительные и нормативные документы там, где на уровне региона требуется норма прямого действия, до сих пор включают многочисленные многозначные толкования, рамочные положения. Так, Федеральный закон от 10 мая 2007 г. № 69-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» в ст. 10 разрешает перевод земель особо охраняемых территорий, «если их использование по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного... значения невозможно». Однако не существует четких определений границ категории «утрата». Для региональных особо охраняемых природных территорий — это вполне легитимная вероятность закрытия половины существующих памятников природы.

Пресловутое разрешение строительства в водоохранной полосе компенсируется требованием (п. 16 ст. 65 Водного Кодекса Российской Федерации) оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения. Но выделение земельного участка выполняется службами Росземкадастра и муниципальных властей, при этом не подлежат государственной экспертизе проекты: «отдельно стоящих жилых домов с количеством этажей не более трех, предназначенных для проживания одной семьи...»[4]. Таким образом, в водоохранной полосе регионального водотока можно без экспертизы и водоохранного согласования строить трехэтажный дом для одной семьи.

Правовые новеллы, несомненно, снизили уровень безусловных, ограничительных природоохранных барьеров, прежде всего в территориально-планировочных решениях по развитию экономики территорий на уровне муниципальное образование — регион (разрешение строительства в водоохранных полосах, проведение лесоустройства по заказу арендатора лесного фонда, уведомительные формы водопользования, вывод проектной документации из сферы надзорно-экологической экспертизы в состав технологического нормирования госэкспертизы и т.д.).