ВВЕДЕНИЕ

Цель устойчивого развития сформулирована в третьем принципе Декларации по окружающей среде и развитию, принятой на Конференции Организации Объединенных Наций (ООН) по окружающей среде и развитию в 1992 г. в Рио-де-Жанейро (Декларация Рио), следующим образом: «...на равноправной основе удовлетворить потребности как нынешнего, так и будущих поколений в развитии и благоприятной среде обитания».

Будущие поколения должны иметь такие же возможности для удовлетворения потребностей, как и нынешнее. Для этого совокупный природный и экономический потенциал, оставляемый для них, должен быть сохранен или приумножен в результате намечаемой деятельности.

Если совокупный потенциал общества растрачивается и не остается нашим потомкам, то нельзя говорить об «устойчивости». Если же он сохраняется или даже накапливается, но распределяется неравномерно, то справедливость по отношению и к будущим поколениям, и к представителям нынешнего не обеспечивается, а развитие оказывается неустойчивым, подверженным спадам и кризисам.

Именно в силу этих причин экологическая оценка (ЭО) упомянута в Декларации Рио как один из инструментов устойчивого развития (принцип 17). В наибольшей степени эту роль может играть стратегическая ЭО, а также оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС), интегрированные с другими видами ЭО в «оценку устойчивости».

Системы экологической оценки намечаемой деятельности сегодня используются практически во всех странах мира многими международными организациями.

Системы ЭО очень молоды. Истоки их, однако, восходят к земельным и горным законам Великобритании, Германии и США. Активно развиваться системы ЭО стали в середине XX в. в связи с вопросами предупреждения техногенных катастроф и организации экологического мониторинга, которые в настоящее время являются главным содержанием проблемы обеспечения экологической безопасности. Они входят как обязательный элемент в состав обоснования проекта любой промышленной деятельности, в том числе для предупреждения и особенно для управления аварийной ситуацией и ее последствиями.

Создание национальных систем ЭО во многих странах нередко сталкивалось с противодействием. В Словакии и Великобритании, например, проектировщики и градостроители полагали, что они и без нее адекватно учитывают экологические факторы при разработке территориальных планов и утверждении проектов. В Германии экологические министерства считали, что они проводят необходимый анализ потенциальных воздействий в ходе лицензирования основных аспектов намечаемой деятельности (например, воздушных выбросов), а следовательно, никакие дополнительные процедуры не нужны.

В соответствии с современными представлениями экологическая оценка должна начинаться на самых ранних стадиях разработки проекта и проходить параллельно с процессом проектирования. При этом результаты ЭО проекта используют не только для «обоснования» уже принятых проектных решений и разработки специальных природоохранных мероприятий, но и для принятия ключевых решений по выбору технологии и места размещения объекта.

Основной целью экологической оценки является определение условий, при которых стандарты жизни населения будут соответствовать нормативам при соблюдении предлагаемых природоохранных мероприятий.

Предметом ЭО является воздействие намечаемой деятельности на окружающую среду, те изменения в ее компонентах, которые полностью или частично являются результатом намечаемой деятельности. Прогноз и разработка мер по их смягчению составляют основные элементы процесса ЭО. Ее систематическая, комплексная природа позволяет выявлять те воздействия, которые могут неадекватно учитываться стандартами, установленными для отдельных сред и источников воздействия, — прежде всего непрямые и кумулятивные воздействия. О непрямых воздействиях говорят в том случае, если изменения в одной природной среде вызывают изменения в другой среде (например, аэротехногенное загрязнение вызывает загрязнение почв и угнетение растительности). Кумулятивное воздействие создается совместным действием нескольких источников, распределенных в пространстве, или действием одного источника, распределенным во времени. Для того чтобы был возможен систематический анализ источников и факторов воздействия, а результаты его были применимы на практике, ЭО должна быть сконцентрирована на наиболее важных, ключевых воздействиях.

Роль современной процедуры проведения оценки воздействия на окружающую среду в обосновании инвестиций трудно переоценить. Инвестиционные проекты, разработанные с соблюдением экологических требований и с выполнением прогнозной оценки последствий намечаемой деятельности на окружающую среду, являются «экологически обеспеченными». Такие проекты всегда более устойчивы как с экологической, так и с экономической точки зрения. Экологические ограничения хозяйственной деятельности при реализации предлагаемых инвестиционных проектов позволяют выполнять ранжирование территории по экологической безопасности на региональном и локальном уровнях и определять допустимость будущих техногенных воздействий на объекты природы.

Соотношение различных видов хозяйственной деятельности и деловой активности определяется уровнями приемлемого риска возможных отклонений в рамках установленных научно-обоснованных и принятых обществом ограничений. Экономическая интерпретация экологических ограничений — это оценка ущерба природной среде и здоровью населения в результате воздействий различного рода, в том числе и чрезвычайного характера.

В Российской Федерации (РФ) основными составляющими системы ЭО являются экологическая экспертиза, организуемая государственными природоохранными органами, и ОВОС, проводимая заказчиками документации, подлежащей экспертизе.

В нашей стране понятие об экологической оценке возникло в 70-е годы XX в. сначала в виде экологически ориентированных правил планирования и проектирования, а затем, в последующее десятилетие, как условия природопользования и экологического лицензирования. Экологически ориентированные правила проектирования выполняли некоторые функции ЭО, однако они не могли учесть всех нюансов конкретной ситуации, особенно мнения заинтересованных сторон. Система экологического лицензирования намечаемой деятельности часто осуществлялась с ведомственным уклоном.

Более того, большинство систем лицензирования в значительной мере полагались на технические стандарты, которые, во-первых, не всегда способны регулировать непрямые и синергетические воздействия и, во-вторых, не обязательно отражают мнение заинтересованных сторон.

Непосредственными предшественниками российской системы экологической оценки явились правила проектирования, территориальные комплексные схемы охраны природы и разрешения на отдельные виды природопользования, а также ведомственные и межведомственные экспертизы, не обеспечивавшие подлинную комплексность анализа экологических воздействий.

Сегодня Россия вернулась к этим временам (после 2006 г. практически все объекты строительства выведены из сферы экологической экспертизы, и в соответствии с Градостроительным кодексом РФ их экологические оценки оказались в составе строительной госэкспертизы).

Теоретические основы курса «Экологическая экспертиза» опираются на положения теории экологической безопасности, фундаментальными составляющими которой являются теории риска, устойчивости (резистентности) экосистем различного уровня иерархической организации, их индикаторного отклика на природно-климатические и антропогенные воздействия и закономерности восстановления биоты при компенсации угнетающих факторов или при снятии нагрузок. Немалое место при этом занимают идентификация вредных воздействий, вопросы мониторинга и экологического нормирования.

Прежде чем перейти к подробному рассмотрению системы экологической экспертизы в России, дадим определения основных терминов. В соответствующих главах книги они будут развиты и конкретизированы.

Экологическая экспертиза (Environmental Review, Environmental Expert Review, Environmental Examination) — установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельное - ти на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий.

Воздействие на окружающую среду — любое изменение в окружающей среде, которое полностью или частично может быть результатом намечаемой хозяйственной или иной деятельности. Отрицательное воздействие на окружающую среду оказывают любые потоки вещества, энергии и информации, непосредственно образующиеся в окружающей среде или способные возникнуть в ней в результате антропогенной деятельности и приводящие к деградации окружающей среды в результате необратимых последствий ее изменения.

Экологическое обоснование — совокупность доводов (доказательств) и научных прогнозов, позволяющих оценить экологическую опасность намечаемой хозяйственной и иной деятельности для экосистем (природных территориальных комплексов) и человека.

Оценка воздействия на окружающую среду (Assessment of Environmental Impacts) — анализ вида деятельности с точки зрения связанных с ним экологических последствий до принятия решения о его осуществлении.

Экологическая оценка — это процесс систематического анализа экологических последствий намечаемой деятельности, консультации с заинтересованными сторонами, а также учет результатов этого анализа и консультаций в планировании, проектировании, утверждении и осуществлении данной деятельности. По определению: экологическая оценка является процессом (процедурой), а не просто суммой данных, сведений или документов, полученных в результате этого процесса; экологическая оценка выполняется по определенным систематическим правилам и охватывает все этапы осуществления намечаемой деятельности; процесс ЭО состоит из анализа (прогноза) потенциальных воздействий намечаемой деятельности на окружающую среду и консультаций с заинтересованными сторонами; результаты прогноза воздействий и консультаций используются при выработке решений, относящихся к намечаемой деятельности.

Экологическая оценка оказывается наиболее эффективной в том случае, если ее материалы используются не только при принятии решения о возможности осуществления намечаемой деятельности в целом, но и при принятии различных решений в ходе планирования и проектирования. Поэтому консультации, а также использование результатов экологической оценки при принятии решений следует рассматривать как последовательные этапы единого процесса.

«Классический» процесс ЭО (Environmental Assessment) делится на два вида. Экологическая оценка проектов (Environmental Impact Assessment — Е1А). Стратегическая экологическая оценка (Strategic Environmental Assessment — SEA), выполняемая для намечаемой деятельности стратегического уровня (планы, программы, стратегии и проекты нормативных актов).

Экологическая оценка проектов (ЭОП) включает: систематический процесс выявления и учета экологических факторов и возможных экологических последствий предлагаемых проектных решений; использование результатов ОВОС в принятии решений.

В большинстве систем ЭО важную роль играет документ под названием Environmental Impact Statement (EIS). Прямой перевод этого термина — Заявление о воздействии на окружающую среду (ЗВОС). В отличие от ОВОС он не имеет официального определения в российском законодательстве.