§ 1. Недостатки административно-правовогомеханизма охраны окружающей средыи природопользования
Есть много оснований полагать, что правовое регулирование и финансово-экономическое обеспечение мероприятий по охране ОС из государственных и негосударственных источников остается на низком уровне.
Это связано, как считает ряд ученых, прежде всего с недостатками в экологической политике государства, ее непоследовательностью и сырьевой ориентированностью, пробелами в законотворческой деятельности на федеральном и региональном уровне, фактическим отсутствием четко обозначенных критериев по усилению учета экологических факторов для любого хозяйствующего субъекта. Существенное место среди последних для России с ее относительно неразвитыми рыночными механизмами в сфере охраны ОС и природопользования занимает недостаточный учет как истинной (полной) стоимости природных ресурсов, так и стоимости их восстановления или компенсации за потерю.В сфере природоохранного управления в последние годы усиливаются противоречия между государственными, региональными, а также муниципальными органами исполнительной власти, которые призваны реализовывать (в пределах своей компетенции) государственную политику в области охраны ОС, рационального природопользования и экологической безопасности, и, с другой стороны, субъектов экологически значимой (опасной) хозяйственной деятельности различных форм собственности. Эти противоречия, перерастающие в отдельных случаях в конфликты, обусловлены усилением государственного экологического надзора и контроля, что имеет место, однако, при ярко выраженном несовершенстве административно-правового механизма и фактически отсутствующем эффективном, рыночно ориентированном экономическом механизме регулирования экологически значимой (опасной) хозяйственной деятельности. Данное обстоятельство не позволяет субъектам такой деятельности
вести эффективную природоохранную политику, как говорится, «не только за страх, но и за совесть», т.
е. будучи экономически заинтересованными в извлечении прибыли при соблюдении и, более того, активном осуществлении природоохранной деятельности.Государство, налагая (вполне справедливо) определенные ограничения на использование субъектами экологически значимой (опасной) хозяйственной деятельности природных ресурсов, собственником которых оно является, тем не менее до сих пор не сформировало системы справедливых оценок как первичной стоимости указанных ресурсов, так и стоимости их деградации (и даже уничтожения), имеющей место в результате такой деятельности.
Нерациональное и неэффективное использование природных ресурсов, приводящее к ухудшению качества среды обитания людей, особенно городского населения, увязывается обычно с неправильным функционированием рыночных отношений, дефектами или даже полным отсутствием как таковых. Цены, которые складываются на таких рынках, естественно, не отражают истинные социально-экологические издержки и выгоды от использования ресурсов: цены на природные ресурсы не стимулируют потребителей экономить ресурсы (например, воду) и осуществлять меры по их охране; более того, создают впечатление об их неисчерпаемости.
Тем самым, вольно или невольно, при нынешнем уровне развития методов управления природоохранной деятельностью государство фактически поощряет предприятия к повышенному отрицательному воздействию на окружающую природную среду, а подчас и к хищнической эксплуатации природных ресурсов. Этому, к сожалению, способствуют и бреши в экологическом образовании некоторых «капитанов» или даже «генералов» отечественной экономики, в частности, непонимание ими того, что при бережном, рачительном подходе к природе, внедрении ресурсо-энергосберегающих технологий природопользования, строительстве очистных сооружений не только закладываются основы для успешного бизнеса на долгие годы, но и повышается экологический имидж таких руководителей, что особенно важно при развитии внешнеэкономических связей. К сожалению, часто берут верх чисто коммерческие интересы, желание получить дивиденды сейчас и как можно больше, без учета требований экологически устойчивого развития экономики России, интересов настоящего и будущих поколений.
В этом аспекте характерным представляется скандал с международным проектом «Сахалин-2». В сентябре 2006 г. Роспри- роднадзор обнаружил вопиющие экологические нарушения компании «Сахалин Энерджи» (состоит из «Шелл», «Мицубиси» и «Мизуи»), разрабатывающей месторождения нефти и газа. Иностранцы уже вложили в проект 16 млрд долл., а ущерб от их деятельности (по заявлению зам. главы Росприроднадзора О. Митво- ля) составил 50 млрд долл. Комментарии, как говорится излишни. Тем не менее приходит на ум русская поговорка «после нас хоть трава не расти».
Много примеров того, что даже откровенно загрязняющие природную среду и крайне нерационально использующие природные ресурсы предприятия, в том числе и расположенные в черте городских поселений, не всегда подвергаются серьезным санкциям со стороны специально уполномоченных органов государства. Такая бесхребетность часто объясняется необходимостью учета территориальных (региональных) и муниципальных интересов, например, тем, что основная деятельность предприятия-загрязнителя является крупным «наполнителем» местного бюджета.
В то же время, собирая немалые средства в государственном бюджете, которые поступают за счет реализации платного механизма природопользования и компенсации за негативное воздействие на среду обитания, государство не выделяет достаточно бюджетных средств по статье расходов на охрану окружающей природной среды. Так, в федеральных бюджетах на 2004 и 2005 годы соответствующие расходы были на уровне 0,1-0,2 % от всех расходов.
Существенная неопределенность в правилах ведения экологически значимой (опасной) хозяйственной деятельности, а также фактическая возможность пренебрежения ими (как отечественными, так и зарубежными инвесторами) подобны бумерангу: инвестиционная привлекательность экологически безопасных проектов снижается.
Отсюда следует вывод: для повышения эффективности природоохранной деятельности на федеральном, региональном, территориальном и муниципальном уровнях необходимо предварительно создать механизм экономического стимулирования охраны окружающей среды и рационального природопользования и разработать инструменты для его эффективного применения на всех вышеуказанных уровнях.
Очевидно, что в первую очередь следует разработать требования к формированию и функционированию этого механизма. К этим требованиям относятся (М. Ю. Мастуш- кин, 2004 г.): Ориентация деятельности отраслей, объединений, предприятий на конечные результаты, т. е. улучшение качества ОС, снижение и предотвращение ущерба от загрязнения природной среды. Эколого-экономическая оценка природных ресурсов и ущерба от загрязнения окружающей природной среды (ОПС) в региональных системах. Установление более объективных норм платы за использование природных ресурсов, за сверхнормативное загрязнение ОПС. Создание экономической заинтересованности и ответственности предприятий, объединений и региональных органов в рациональном использовании природных ресурсов и охране ОПС. Установление обоснованных соотношений между сокращением временных выбросов и размерами стимулов, выделяемых предприятиям. Установление дифференцированных размеров экономического стимулирования и штрафных санкций на отрасли, предприятия и ответственных за нарушение экологического равновесия в природе лиц.