§ 1. Принципы и задачи экономического механизмарегулирования природоохранной деятельности
Человечество разработало всего два способа управления: командное и экономико-правовое и на их основе огромное количество комбинаций. При командном (или административно-правовом) управлении каждому индивидууму (физическому и юридическому лицу) предписываются конкретные действия, которые он обязан осуществить, и устанавливаются наказания, которые последуют, если команда не выполняется.
При экономико-правовом управлении человеку и обществу предписывается только то, чего нельзя делать.Эти предписания могут быть «жесткими» (правовыми): запреты, наказания и т. п. или «мягкими» (экономическими): нарушаешь — плати, и тем больше, чем больше нарушаешь запрет.
В настоящее время в экономике окружающая среда (ОС) представляется как одна из форм природного капитала. Отсюда ущерб, нанесенный ОС, аналогичен уменьшению капитала, поэтому задача сохранения экологического капитала должна быть связана с установлением определенных требований (ограничений) по использованию всех компонентов ОС (М. Ю. Мастушкин, 2004 г.).
В аспекте изложенного различают три основных вида капитала: Искусственно созданный (антропогенный) капитал — средства производства и другие искусственно созданные ценности. Очевидно, этот капитал может увеличиваться или уменьшаться в результате хозяйственной или иной деятельности, что оказывает определенное воздействие на ОС. Критический природный капитал (глобальный климат, озоновый слой, биоразнообразие, особо охраняемые природные территории и т. д.), включающий в себя необходимые для жизни природные блага и которые не могут быть заменены (или замещены) антропогенным капиталом. Прочий природный капитал, представляющий собой природные ресурсы и отдельные исчерпаемые минеральные ресурсы, которые могут полностью или частично заменены (или восполнены) антропогенным капиталом.
Понятно, что вводимые экологические ограничения на хозяйственную или иную деятельность должны способствовать в первую очередь сохранению критического природного капитала.
В том случае, если та или иная деятельность приводит к снижению природного капитала, например, в результате загрязнения или потребления ресурсов, эти убытки следует отнести на счет соответствующего вида деятельности, предварительно измерив его в показателях причиненного экологического ущерба.В новых экономических условиях управленческая деятельность в области охраны ОС должна строиться на основе сочетания экономических и правовых механизмов регулирования. Если конкретно, то экономические механизмы регулирования качества городской среды могут явиться способом воздействия на лиц, принимающих решения. Для них возникает возможность выбора между альтернативными способами действия, приводящими к различным затратам. В этом случае для эффективного использования экономических механизмов необходимо, чтобы упомянутые лица, принимающие решения, имели: а) реальные альтернативы в действиях; б) необходимые полномочия действовать в правильном направлении.
При применении экономических механизмов регулирования природоохранной деятельности руководствуются двумя основными принципами: возмещать нанесенный ущерб ОС должен тот, кто его наносит (загрязнитель — платит); рыночная стоимость продуктов, обслуживания и т. д. должны отражать их стоимость с точки зрения охраны ОС («справедливая цена окружающей среды»).
Гарантией эффективности экономических механизмов управления должно явиться их правовое обеспечение — четкая регламентация условий применения путем принятия соответствующих законов и подзаконных актов как на федеральном, так и на местном уровнях.
Согласно Концепции перехода России к устойчивому развитию, утвержденной Указом Президента РФ № 440 от 01.04.1996 г., в качестве критериев такой устойчивости указаны следующие (М. Ю. Мастушкин, 2004 г.): выгода от экологически значимой хозяйственной деятельности не должна быть меньше вызванного ею ущерба; экологические затраты и выгоды должны иметь свою стоимость; ущерб ОС (критическому природному капиталу) по возможности должен быть на столь низком уровне, какой только может быть разумно достигнут с учетом экономических и социальных факторов; предотвращение (избегание) необратимых процессов; ограничение использования возобновляемых благ уровнем, при котором обеспечивается их устойчивость, или учет издержек замещения этих благ, например, с помощью «компенсационных проектов»; использование полученных в ходе экономического анализа реальных, так называемых «зеленых», цен.
Так как в основе экологически устойчивого развития краеугольными камнями являются ресурсная база (трудовые и природные ресурсы), а также искусственно созданные средства производства, экономический механизм рационального природопользования должен способствовать: созданию экологически безопасных условий, определяющих качество жизни граждан страны и существенно влияющих на воспроизводство трудовых ресурсов; сохранению необходимых качества и количества природных ресурсов, особенно вовлеченных в экономические и иные процессы; снижению отрицательного воздействия на окружающую среду искусственно созданных средств производства; стимулированию экологизации хозяйственной деятельности отдельных ее субъектов.
Отсюда вытекает важная задача государства — создать эффективный экономический механизм природопользования и охраны ОС, совмещающий положительные аспекты рыночной ориентации и принципы устойчивого развития, которые трудно реализовать без элементов административно-правового механизма.
Экономический механизм природопользования и охраны окружающей среды — это система экономических инструментов поощрительного и принудительного характера, применение которых способствует достижению целей государственной экологической политики.
ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 14) определил методы экономического регулирования в природоохранной области: разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов; разработка федеральных программ в области экологического развития России и целевых программ в области охраны ОС субъектов федерации; разработка и проведение мероприятий по охране ОС в целях предотвращения причинения ей вреда; установление платы за негативное воздействие на ОС; установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на ОС; проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов; проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на ОС; предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране ОС; поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в т. ч. экологического страхования), направленной на охрану ОС; возмещение в установленном порядке вреда, нанесенного ОС; иные методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны ОС.
При рассмотрении указанных методов видно, что отдельные экономические методы управления связаны с административными.
Примером здесь служит взаимосвязь экологического нормирования и установления платы за негативное воздействие на ОС; ОВОС и экологической экспертизы и проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на ОС.Основными экономическими инструментами во многих странах являются налоговая политика, которая реализуется через экологические налоги (платежи), а также неналоговые платежи, взимаемые за природопользование (комплексное или по отдельным видам природных ресурсов) и негативное воздействие на окружающую природную среду.
Важно подчеркнуть, что рассматриваемый экономический механизм должен стимулировать субъектов экологически значимой хозяйственной деятельности (предприятия и организации различных форм собственности) к созданию эффективной системы экологического менеджмента.
Экологический менеджмент — это специальная система управления, имеющая в основе регулятивный процесс, направленный на сохранение качества окружающей среды, обеспечение нормативных социальных, экологических и экономических параметров.
С развитием экологического менеджмента связано развитие и совершенствование перспективных рыночных экономических методов управления — экологического аудита и экологического страхования.