ТРАКТОВКИ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В ЗАРУБЕЖНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ

Понятие «безопасность» является элементом всех теоретических построений на тему международных отношений несколько столетий. Первоначально под «безопасностью» понималась физическая защищенность территории государства от внешнего вооруженного вторжения.

В XIX в. экономическое измерение международных отношений было связано главным образом с дилеммой «протекционизм — свобод

ная торговля». Защитники высоких таможенных барьеров апеллировали к патриотическим чувствам и трактовали наплыв дешевых иностранных товаров, подавляющих местную промышленность, как экономическую агрессию. Протекционизм превращался в элемент национальной безопасности. Великобритания, обладавшая промышленной монополией, была наиболее последовательным защитником принципов свободы торговли, но и там к концу XIX в. наплыв дешевых и качественных товаров с маркой «сделано в Германии» стал восприниматься как одна из угроз национальному благополучию. Кроме того, почти полная зависимость Соединенного Королевства от привозного продовольствия многими рассматривалась как ахиллесова пята «владычицы морей», что придало особую остроту британско-германскому морскому соперничеству на рубеже XIX—XX вв., ставшему одной из причин Первой мировой войны. Однако в тот период экономическое осмысление международных отношений не могло похвастаться теоретической глубиной.

Словосочетание «экономическая безопасность» стало входить в употребление только в годы Великой депрессии. В 1934 г. по директиве президента США Ф. Д. Рузвельта был создан Федеральный комитет по экономической безопасности и Консультативный совет при нем. Однако это не означало выделения «экономической безопасности» в особую концепцию. Созданный Рузвельтом комитет занимался «экономической безопасностью» отдельных лиц (individuals)1 — в первую очередь борьбой с безработицей. Не случайно главой комитета стала министр труда Ф. Перкинс. Понятие «economic security» в англоязычных странах до сих пор используется преимущественно в этом первоначальном смысле — как защищенность частных лиц и домохозяйств от резкого ухудшения финансового положения.

В масштабах государства принято говорить об экономических аспектах национальной или международной безопасности. В годы холодной войны речь шла в первую очередь об экономическом обеспечении глобального противостояния сверхдержав, в особенности об экономических аспектах гонки вооружений. Понятие «безопасность» при этом «по умолчанию» трактовалось как нечто требующее участия силовых органов (вооруженных сил, разведки, спецслужб). Исследования в этой области оживились после краха биполярного мира, когда экономическая составляющая национальной мощи стала приобретать самостоятельное значение. Интерес к «экономической безопасности» пробудился на Западе и в России, причем эти исследования развивались

параллельно, слабо соприкасаясь между собой. Наиболее фундаментальное различие между отечественной и западной «школами» экономической безопасности состоит в том, что западные ученые более узко понимают сам термин «безопасность» государства — видя в нем защищенность от «внешних» угроз, особенно от злонамеренных действий противников или соперников.

В контексте биполярного противостояния сверхдержав главная теоретическая проблема с точки зрения «экономических аспектов безопасности» состояла в поиске оптимального соотношения между, с одной стороны, объемами и структурой расходов на оборону и, с другой — экономической эффективностью и конкурентоспособностью национальной экономики2.

Если в понятие «безопасность» включать только военный аспект, то ее уровень, очевидно, зависит от экономического потенциала страны и уровня доступных ей технологий. Так, доступ к ядерному оружию дает весьма значительный эффект с точки зрения безопасности при сравнительно умеренных затратах. Сторонник такого подхода Д. Фишер утверждал, что «выбор между производством в гражданском и военном секторе таков, что гражданское потребление и национальная безопасность возрастают в одинаковой мере», гонка вооружений сопровождается экономическим ростом3.

Такой вывод возникал, поскольку этот подход совершенно не принимал в расчет чисто гражданские сектора экономики. Между тем очевидно, что экономическая активность в некоторых гражданских отраслях, выгодная сама по себе, может иметь негативное воздействие на военную безопасность. Это создает проблему выбора приоритетов: следует ли отвлекать ресурсы от военных отраслей в пользу гражданских ради чисто экономических выгод? По мнению Лучиани, «существует вечное противоречие между экономической рациональностью и требованиями безопасности»4. Политические решения в области безопасности, которые иногда представляются нерациональными с военной точки зрения, на деле определяются «взаимодействием нескольких субъектов, преследующих гражданские цели, и одного субъекта, преследующего цели безопасности»5. При этом точные «выигрыши» и «проигрыши» в области экономики или безопасности от принятия решения не поддаются количественной оценке. Поскольку войны — явление редкое, оценка эффективности оборонных расходов основана на абстракции.

На практике «экономическое» измерение национальной безопасности теснее всего связано с внешней торговлей: зависимость от импорта товаров может восприниматься как признак внешней «уязви

мости» страны. Речь идет, во-первых, о «жизненно важных» товарах: продовольствии, энергии, «стратегическом» сырье; во-вторых, о высокотехнологичной продукции; в третьих, о вооружениях. Соображения «безопасности» используются для оправдания протекционистской политики в этих областях, которая может обернуться более высокими денежными затратами — стратегически важная отечественная продукция может оказаться дороже импортной.

Одной из наиболее очевидных иллюстраций западного понимания экономической безопасности служит зависимость высокоразвитых стран от импорта сырья, и прежде всего энергоносителей. «Нефтяной шок» 1970-х годов оставил слишком глубокое впечатление. При всей неоспоримой важности этой проблемы у многих исследователей возникает вопрос: а имеет ли она отношение к «безопасности» и возможно ли использование силы для ее решения? Постоянное присутствие военных кораблей НАТО в Персидском заливе указывает на то, что политическое руководство стран Альянса, и прежде всего США, рассматривает проблему именно в этом ключе. Однако многие исследователи и эксперты утверждают, что проблема имеет экономический характер и решаться должна экономическими методами — через кооперацию стран — импортеров энергоностителей, диверсификацию поставок. Создание «стратегических запасов» также считается одной из мер «несилового» ответа на экономические угрозы. Популярный у теоретиков безопасности термин «экономическая агрессия» лишен ясного смысла, поскольку редко можно указать, кто является агрессором.

вников. В рыночной экономике такие потрясения описываются понятием «риск», который является ее обязательным атрибутом6.

В середине 1990-х годов британский исследователь В. Кейбл показал, что в западной литературе понятие «экономическая безопасность» уже не связывалась так прочно с использованием военной силы, но по- прежнему трактовалась в «конфронтационном» духе. Подобный подход был свойствен такому специфическому направлению в теории международных отношений, как геоэкономика. Его сторонники трактовали международные экономические отношения как холодную войну, главными противниками в которой выступают США, Евросоюз и Япония. Геоэкономика видит в мировых экономических отношения «игру с нулевой суммой», в которой успех одного обязательно предполагает потери для остальных7.

Обычно такие подходы скрываются под маской поощрения «конкурентоспособности». Усилия правительств по поощрению конкурентоспособности своих компаний естественны, когда они не выходят за рамки улучшения условий их работы, развития образования, инфраструктуры. Однако геоэкономика помимо этого предполагает открытый протекционизм с помощью субсидирования экспорта, заниженных процентных ставок, односторонних лицензионных ограничений.

Самый традиционный для Запада аспект экономической безопасности — зависимость от внешних источников технологий, сырья, продовольствия и топлива8. «Зависимость» развитых стран от импортных поставок на деле является взаимозависимостью, нормальной рыночной ситуацией. Это понимают даже поставщики энергоносителей — Россия и страны ОПЕК9. Резкие скачки цен на энергоносители возможны, но связаны они могут быть с экономическими причинами (несоответствие спроса и предложения), а не с чьей-либо злой волей.

Проблемы, которые можно истолковать в терминах «безопасности» (распространение ядерных и других военных технологий, оружия, наркотиков), являются общими для развитых стран и требуют их согласованных действий, что немыслимо с точки зрения геоэкономики, которая рассматривает США, Евросоюз и Японию как экономических «врагов».

С окончанием холодной войны «противоестественное» разделение между исследованиями проблем безопасности и политической экономии должно отойти в прошлое. Поскольку роль силового фактора в мировых делах снизилась, «все страны становятся маленькими» в смысле уязвимости перед экономическими угрозами. Это касается исключительно экономических аспектов «силовой политики» — экономиче

ских компонентов военной силы, экономических причин войн, финансовых ограничителей оборонного строительства.

Важным аспектом безопасности государства Киршнер считает «национальную жизненную силу» (national vitality) которая трактуется как способность общества целеустремленно решать существующие проблемы, прежде всего социально-экономические. Исчезновение «образа врага» оставило США «без явного чувства своей цели на международной арене» на фоне не решаемых внутренних проблем. Это «сокращает экономический рост и, таким образом, будущую силу» страны. Киршнер стал одним из немногих западных авторов, которые включили внутренние экономические проблемы в число компонентов национальной безопасности10.

Традиционное для Запада понимание «экономической безопасности» как безопасности поставок было подвергнуто критике в работе профессора Д. Лозмена. Он подробно рассмотрел наиболее классический случай «экономической агрессии» — арабское нефтяное эмбарго 1973 г, которое вызвало в американских умах «нефтяную паранойю». По мнению Лозмена, тяжелейшие последствия для американской экономики были обусловлены не столько самим эмбарго, сколько внутри- экономической ситуацией в США, в особенности длительной практикой искусственного поддержания низких цен на нефть на внутреннем рынке11.

В официальных документах США выражение «экономическая безопасность» применительно к государству в целом (в отличие от частных лиц и домохозяйств) практически не употребляется, однако те или иные экономические вопросы регулярно рассматриваются с точки зрения безопасности. Наиболее важным источником является Стратегия национальной безопасности США. Во всех ее последних редакциях выделяются три главные цели внутренней и внешней политики США: укрепление военной безопасности, экономическое процветание, содействие демократии в других странах.

В стратегии второй администрации Дж. Буша12 был очевиден перекос в сторону «содействия демократии». Экономическое процветание США связывается с «новой эрой глобального экономического роста через свободные рынки и свободную торговлю». Выделялись три его главных условия: открытость внешних рынков, «энергетическая независимость», стабильность мировой финансовой системы13.

Главными вызовами в экономической сфере были названы протекционизм, недостаточная «открытость» и «слабое управление» некоторых стран, зависимость многих стран от иностранной нефти, которая импортируется из нестабильных частей мира, ограничения сво

бодного движения капитала14. Открытость рынков напрямую увязывалась с распространением демократии. Показательны содержащиеся в «стратегии» упреки в адрес экономической политики Китая в стремлении «управлять рынками, вместо того чтобы открывать их» и в поддержке «богатых ресурсами стран, невзирая на «плохое управление (misrule) дома и плохое поведение (misbehavior) за границей» правящих режимов15.

Опасения теоретиков, что чрезмерная обеспокоенность «экономической безопасностью» приведет США к протекционизму, не оправдались. Понятие «протекционизм» имеет в американской «стратегии» отрицательную коннотацию. Однако на практике экономическая политика Соединенных Штатов имеет черты если не протекционизма, то экономического национализма. При этом запретительные меры в экономике увязываются с безопасностью США. Речь идет об ограничении иностранных инвестиций в стратегически важные отрасли американской экономики.

В 1975 г. директивой президента Дж. Форда был учрежден межведомственный Комитет по иностранным инвестициям в Соединенных Штатах (CFIUS), который должен был отслеживать экономическую активность иностранных компаний в США. Долгое время комитет собирался нерегулярно и не имел практически никакого влияния. Ситуация изменилась в 1988 г., когда Конгресс принял «положение Эксона—Флорио», согласно которому президент получал полномочия запрещать любую сделку по слияниям или поглощениям американских компаний, если она представлялась ему угрожающей «национальной безопасности».

CFIUS стал совещательным органом, готовившим для президента соответствующие материалы. В качестве «стратегически важных» отраслей рассматривались судостроение, авиастроение, банковское дело, добыча полезных ископаемых и энергетика. Четкого определения «национальной безопасности» «положение Эксона—Флорио» не содержало.

Новый импульс ограничительным мерам придали теракты 11 сентября 2001 г. В октябре того же года был принят закон с остроумным названием — USA PATRIOT (Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism). В этом законе особое внимание уделялось охране ключевой инфраструктуры, под которой понимались любые «системы и объекты, физические и виртуальные», повреждение или разрушение которых может иметь «ослабляющий эффект» на безопасность американского общества и государства, включая экономическую.

В это понятие теперь входили также телекоммуникации, транс - порт, водоснабжение и «инфраструктурные предприятия». Спустя год

забота о «критически важной инфраструктуре» была поручена вновь созданному Департаменту внутренней безопасности (DHS, Department of Homeland Security). Это ведомство определило 18 секторов, которые воспринимались как «критически важные» с точки зрения безопасности. Они охватывали практически всю экономику и социальную сферу —от сельского хозяйства до ядерных реакторов и, кроме того, даже «национальные монументы и символы» (“icons”).

Первоочередная задача Департамента состояла в защите этой «инфраструктуры» от нападения террористов. Угрозой представлялось не только повреждение или разрушение «инфраструктуры», но и переход любой ее части в иностранные руки. В июне 2007 г. был принят Закон

об              иностранных инвестициях и национальной безопасности, который отводил еще большую роль CFIUS, включив в поле его зрения все «критически важные сектора» по версии DHS. Особое внимание теперь требовалось уделять инвестиционной деятельности компаний и фондов, подконтрольных иностранным правительствам.

Отношение американских законодателей к иностранным инвестициям претерпело значительную эволюцию. То, что раньше виделось с точки зрения экономической выгоды и международного сотрудничества, стало рассматриваться в категориях безопасности. Приток иностранных капиталов в американскую экономику обнаружил не только положительную, но и отрицательную сторону, а в отношении иностранных компаний с правительственным участием отменялась «презумпция невиновности».

Появились возражения по поводу того, что такой подход может отпугнуть иностранных инвесторов и вызвать аналогичные защитные меры в других странах. Интересы национальной безопасности оказались в противоречии с доктриной «свободы рынка»16. Системы контроля над иностранными инвестициями, подобные американской, существуют в большинстве развитых стран, за исключением Великобритании, Канады и Нидерландов.