<<
>>

ПОДГОТОВКА И ПРИНЯТИЕ ОСНОВОПОЛАГАЮЩИХ БАНКОВСКИХ ЗАКОНОВ

II съезд народных депутатов СССР поручил Совету министров СССР разработать и представить на рассмотрение Верховного Совета в первом квартале 1990 года проекты законов о Государст-

1ЛО

венном банке и о банковской системе .Эти законы были включены в план мероприятий по реализации решений II съезда народных депутатов СССР, одобренный Президиумом Совета министров СССР 27 декабря 1989 года329.

В качестве разработчиков выступали Государственная комиссия Совета министров СССР по экономической реформе, Государственный банк СССР с участием государственных специализированных банков, а также Министерство юстиции СССР. Делегации руководящих сотрудников советских банков посетили ряд зарубежных стран с целью ознакомления с банковскими системами, современными тенденциями и особенностями развития банковского дела в странах с рыночной экономикой.

На самом деле работа по подготовке первых банковских законов началась еще до решения съезда народных депутатов330, однако она продолжалась почти два года. Причин тому несколько. Разработчики не имели опыта подготовки законов, ориентированных на рыночные условия, поэтому приходилось привлекать западных специалистов, но «заграница» помогала нам неохотно. К тому же значительная часть законодателей были плохо знакомы с особенностями работы двухуровневой банковской системы (которую и предполагалось строить в СССР)331. Планировалось провести специальный курс лекций, но этого не было сделано.

В проекте закона о банках в СССР были учтены многие предложения, высказанные в печати.

В основе подготовленных банковских законов лежала классическая концепция двухуровневой системы с Госбанком на одном уровне и коммерческими банками - на другом. В первоначальной редакции нижний уровень банковской системы также составляли государственные специализированные банки. Госбанк должен был выполнять роль центрального банка страны и кредитора последней инстанции.

При выработке такого направления дальнейшего развития банковской системы был тщательно изучен опыт работы банков социалистических и капиталистических стран.

Этот опыт позволил разработчикам сделать вывод о том, что коммерческие банки яв- ляются наиболее рациональной формой ведения банковского дела. Ее преимущества заключаются в том, что коммерческие банки выступают как продукт образования самих предприятий, которые формируют их уставные фонды и экономически отвечают за результаты работы. Такой подход к совершенствованию банковского дела, по мнению законодателей, отвечал потребностям экономического механизма управления народным хозяйством в условиях дальнейшего развития товарно-денежных отношений, создания и функционирования социалистического рынка.

Важным фактором, подтверждающим целесообразность перехода к формированию сети банков на коммерческой основе, являлась, как полагали авторы, их прямая и непосредственная заинтересованность в организации истинно партнерских отношений с хозяйством на основе взаимной выгоды.

Разработчики банковских законов исходили из следующих убеждений. Принятие закона о банках и реализация его положений должны были углубить и довести до конца банковскую реформу путем широкого развития сети кооперативных и коммерческих банков, в том числе региональных, способствовать внедрению в банковскую сферу социалистической конкуренции, активизации процентной политики, созданию рынка ценных бумаг, участию банков собственными средствами в осуществлении совместных с хозяйством производств и других эффективных мероприятиях.

Одной из главных мер в этой связи должен был стать перевод государственных банков на полный хозрасчет и самофинансирование. В условиях создания и функционирования социалистического рынка только хозрасчетная заинтересованность могла по- настоящему побудить банковский аппарат к эффективному и рациональному использованию кредитных ресурсов, расширению банковских услуг и улучшению кредитно-расчетного обслуживания, ослаблению ведомственной монополии банков, совершенствованию организационной структуры, стиля и методов работы кредитных учреждений, сокращению до минимума управленческих звеньев.

Действенным рычагом при этом должна была стать реализация предприятиями, объединениями и организациями предоставленного им в марте 1989 года права самостоятельно определять хозрасчетные учреждения банков для своего кредитно-расчетного обслуживания.

Однако подготовленные законопроекты лежали без движения в союзном правительстве, и этим воспользовались некоторые рес- публики. Например, Эстония просто переписала проект союзного закона о банковской деятельности и приняла его в качестве своего закона, заменив в нем только слово «СССР» на собственное наименование республики.

2 декабря 1990 года Верховный Совет РСФСР принял два специальных банковских закона — Закона РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР» и Закона «О Центральном банке РСФСР (Банке России)»332, они были подписаны на девять дней раньше аналогичных союзных законов. Отставание объяснялось тем, что незадолго до этого некоторые разработчики законов

тэт

перешли из Государственного банка СССР в Госбанк РСФСР^. В результате в одном банке работа над законами ускорилась, а в другом - замедлилась.

Закон о Государственном банке был принят впервые в его истории. До этого существовал лишь Устав, который несколько раз переиздавался (последний раз - 1 сентября 1988 года).

Закон «О банках и банковской деятельности в РСФСР», допустив создание банков на основе любой формы собственности, тем самым ввел в завершающую фазу начатый принятием Закона «О кооперации в СССР» процесс ликвидации государственной монополии на банковскую деятельность, создал правовой плацдарм для бурного роста коммерческих банков, их филиалов и представительств. При этом Закон «О банках и банковской деятельности в РСФСР» предусмотрел, что их уставный капитал, может складываться из средств не только юридических, но и физических лиц. Принципиально новым в Законе было то, что теперь уставный капитал банка мог быть сформирован не менее чем тремя участниками. Раньше такое ограничение отсутствовало.

Места для специализированных банков в законе не нашлось, что, как уже указывалось выше, болезненно сказалось на состоянии отечественной экономики.

Что касается Банка внешней торговли и Сберегательного банка РСФСР, то они согласно статье 2 закона о банковской деятельности РСФСР сохранились, но превратились в негосударственные акционерные банки.

Исключительное значение имело закрепление на законодательном уровне принципа независимости банков от органов государственной власти при принятии решений, связанных с проведением банковских операций. Согласно закону, государство не отвечает по обязательствам банков, кроме случаев, предусмотрен- ных законом, а банки, в свою очередь не отвечают по обязательствам государства.

Наряду с коммерческими банками Закон предусмотрел возможность создания в составе кредитно-банковской системы и различных кредитных учреждений, которые не являются банками.

Для банков сохранялись определенные ограничения. Так, размеры процентных ставок и комиссионного вознаграждения они устанавливали сами, но в пределах требования денежно-кредитной политика Банка России. Это было не слишком понятно, но выглядело внушительно.

В отличие от закона о банковской деятельности, первый российский закон о Центральном банке имел не столько практический, сколько символический смысл: при существовании Советского Союза и Государственного банка СССР созданный законом Банк России роль центрального банка играть не мог (он был как бы второстепенным звеном в этой системе). На это указывали и некоторые наивные формулировки закона, например, «Центральный банк РСФСР ... является главным банком Российской Советской Федеративной Социалистической Республики ...»334.

Негативно на качество закона повлияла и та поспешность, с которой он принимался. Рабочую группу по подготовке законопроекта возглавлял Б.Г. Федоров, занимавший на тот момент пост министра финансов РСФСР. В конце лета проект закона был передан на рассмотрение председателю Центрального банка РСФСР Г.Г. Матюхину. В скорректированном варианте (по мнению, финансистов, ухудшенном по сравнению с вариантом Б.Г. Федорова) закон в короткие сроки при содействии Р.И.

Хасбулатова был принят Верховным Советом РСФСР335. Таким образом, у депутатов фактически отсутствовала возможность детально изучить законопроект и подготовить свои поправки.

В законе нашли отражение классические принципы построения центральных банков, такие как независимость «...от распорядительных и исполнительных органов государственной власти», подотчетность парламенту. Банку России запрещалось использовать денежную эмиссию «...непосредственно для финансирования дефицита государственного бюджета РСФСР...» .

Главными задачами Центрального банка РСФСР являлись «регулирование денежного обращения, обеспечение устойчивости рубля, единой федеральной денежно - кредитной политики, организация расчетов и кассового обслуживания, защита интересов вкладчиков банков, надзор за деятельностью коммерческих банков..., осуществление операций по внешнеэкономической деятельности»337. Однако со всеми этими задачами главный банк РСФСР справиться не мог в силу своей зависимости от Государственного банка СССР.

Примечательным является тот факт, что в российском законе о Центральном банке ни одна статья не содержала упоминания про Государственный банк СССР и взаимоотношения с ним, как будто разработчики готовили закон с расчетом на скорый распад Советского Союза. Лишь заключительная статья этого закона затрагивала взаимоотношения Банка России с союзным уровнем: в соответствии со статьей 39 отдельные полномочия Банка России могли «передаваться Союзу центральных банков республик, входящих с состав Союза ССР, в пределах, определяемых Союзным Договором».

Закон РСФСР о Центральном банке предусматривал, что Банк России может объединяться в банковские союзы с центральными банками других республик, входящих в состав Союза. Однако этот закон не предусматривал поддержание деловых отношений с союзным Госбанком по таким кардинальным вопросам, как проведение единой денежно-кредитной политики СССР, обмен информацией, регулирование и контроль деятельности коммерческих банков.

Интересным представляется то обстоятельство, что уже в редакции закона 1990 года мы находим намек на некоторое подобие современной системы страхования вкладов: «Банк России определяет порядок формирования обязательных страховых фондов банков для возмещения возможных убытков клиентов, возникших по вине данного банка. Указанные фонды формируются за счет доходов соответствующих банков»338.

Ещё одним важным моментом являлось предоставление Банку России права законодательной инициативы.

В целом, законотворцы не стали подробно регламентировать деятельность Центрального банка.

В итоге закон оказался полон ссылок на утверждавшийся Президиумом Верховного Совета РСФСР Устав, почти целиком регулировавший деятельность Центрального Банка - начиная от формирования уставного капитала и кончая структурой управления. Это было несомненным минусом, т.к. порождало множество правовых неопределенностей.

В любом случае, не стоит забывать, что это был первый законотворческий опыт в «новой» России.

Важным отличием союзного закона о Государственном банке было то, что выполнение таких основных задач, как обеспечение устойчивости общей денежной единицы, проведение единой государственной политики в области кредита, денежного обращения, расчетов и валютных отношений, содействие развитию экономики, созданию единого рынка СССР и его интеграции в мировую экономику и пр., предусматривалось в рамках совместной деятельности союзного Госбанка и центральных банков республик. Однако республиканские центральные банки, как уже выше было показано на примере закона РСФСР о Банке России, не желали делить свои полномочия с Госбанком СССР.

Закон о Госбанке СССР предусматривал создание Центрального совета Госбанка СССР в качестве высшего органа управления. В Совете были представлены всего 10 представителей республик (причем не только союзных, но и автономных), которые назначались Президентом СССР. Смысл этого ограничения заключался в желании союзных органов ослабить сепаратистские тенденции в республиках, однако попытка создать им противовес в лице автономных республик не удалось. Банки автономий или не проявили себя вовсе, или не захотели ссориться с российскими властями. Ведь большинство из них входило в состав РСФСР.

Для невошедших в Центральный совет руководителей республиканских центробанков закон предусматривал небольшое утешение - они могли войти в состав специального консультативного органа - Совета по денежно-кредитной политике. Хотя, как мы можем предположить, это обстоятельство вряд ли беспокоило республиканских банкиров. Центральный совет не мог начать свою работу, поскольку к тому времени банковское законодательство было принято и центральные банки были сформированы только в нескольких республиках (законом было установлено, что по мере принятия республиками своего законодательства упраздняются республиканские банки Госбанка СССР, а их активы, пассивы и имущество передаются вновь создаваемым центральным банкам республик). Тем не менее, звучало предложение сформировать координационный совет центральных банков республик, решения на котором должны приниматься на основе единогласия.

Важно отметить, что согласно закону Госбанк СССР впервые за историю своей деятельности становился подотчетен Верховному

Совету СССР и независим от исполнительных и распорядительных органов государственной власти. По мнению зампреда Госбанка СССР B.C. Захарова, это «было вполне логичным решением, хотя существовало четкое понимание того, что тесное взаимодействие Госбанка с правительством необходимо»339.

На Госбанк СССР совместно с центральными банками республик в сотрудничестве с Советами Министров СССР и республик возлагалась разработка Главных направлений государственной денежно-кредитной политики, включающих анализ и прогноз экономической конъюнктуры, экономически обоснованные максимальные границы денежной массы в обращении и основные методы денежно-кредитного регулирования. До этого денежно- кредитная политика определялась в утверждаемых правительством кредитных и кассовых планах Госбанка и мерах по их выполнению. Однако, установленный законом механизм согласования Главных направлений был настолько сложен, что оказался неработоспособным, и Верховный Совет СССР так и не успел их утвердить в 1991 году.

Госбанк получил право покупать, продавать и хранить государственные ценные бумаги, погашать государственные займы и выплачивать проценты по ним, что по сути означало формирование вторичного рынка ценных бумаг.

Помимо такой традиционной для классических центральных банков обязанности, как регулирование курса рубля по отношению к денежным единицам иностранных государств340, Госбанк получил и новые функции: к примеру, использование иностранной валюты, а также любых платежных документов в иностранной валюте допускалось организациями только с разрешения Госбанка СССР, который определял порядок и сферу их обращения.

Госбанк СССР получал в свое управление валютные резервы, которые размещал на международных рынках Внешэкономбанк СССР от своего имени по поручению Госбанка. Кроме того, на баланс Госбанка с баланса Минфина переводился золотой запас, необходимый для создания стабилизационного монетарного фонда государства. Золотовалютные резервы требовались и для обеспечения обязательств Госбанка.

1А 1

Союзный закон «О банках и банковской деятельности» во многом повторял российский, но в этом не было ничего удивительного - разработчики были почти одни и те же. Но в тоже время были и существенные различия - союзным органам нужно было вы- держать «свою марку». Особенно это относится к взаимоотношениям Госбанка СССР с бюджетом и управлению золотовалютными резервами.

В соответствии с Законом «О банках и банковской деятельности в СССР» союзный Госбанк стал передавать центральным банкам союзных республик право выдачи лицензий на ведение банковской деятельности. Однако не все они были готовы воспользоваться этим правом по причине отсутствия подготовленных кадров. К примеру, к середине 1991 года не регистрировали уставы коммерческих банков центральные банки Киргизии, Туркмении и Ар-

'ІА'У

мении . В некоторых других союзных республиках, напротив, банки не доверяли собственным центральным банкам и регистрировали свои уставы в Госбанке СССР.

Наличие права у республиканских центральных банков выдавать банковские лицензии создавало потенциальную угрозу разнобоя в требованиях к регистрируемым банкам, предоставления им необоснованных льгот и исключений из правил. В результате на рынке могли появиться кредитные организации, работающие на основе разных банковских нормативов, с неравными конкурентными возможностями. Кое-где такая угроза реализовалась или могла быть реализована. Например, Банк России, «подталкивая» банки к перерегистрации своих уставов, снизил установленные Госбанком СССР нормативы отчислений в фонд обязательного резервирования с 10 до 2 %.

Постановлением «О введении в действие Закона СССР «О Государственном банке СССР» и Закона СССР «О банках и банковской деятельности» Верховный Совет СССР рекомендовал Верховным Советам союзных и автономных республик привести их законодательные акты в соответствие с союзными банковскими законами. Однако это решение фактически осталось невыполненным. Более того, во вновь принимаемых республиканских банковских законах просматривалась тенденция противопоставления законам СССР343.

Центральный банк РСФСР, банки Эстонии, Латвии и Литвы выступали с заявлениями, в которых ставили под сомнение необходимость выполнения союзного закона о Госбанке СССР и постановления Верховного Совета СССР о введении в действие банковских законов, связывая это с нарушением суверенных прав республик и лишением самостоятельности республиканских центральных банков.

Союзный закон о Государственном банке устанавливал, что выпуск в обращение наличных денег является монополией Госбанка СССР, поскольку в ином случае будет невозможно избежать перенасыщения каналов денежного обращения излишними платежными средствами, а это в свою очередь подстегнет инфляцию. В то же время законы РСФСР, Белорусской ССР, Узбекской ССР и ряда других республик наделили свои центральные банки правом самостоятельно осуществлять эмиссию денежных знаков 44. Помимо того, законодательные акты Литовской ССР, Латвийской ССР и Эстонской ССР допускали введение национальной валюты, в то время как закон СССР о Государственном банке устанавливал, что единственным законным платежным средством на всей территории СССР является рубль345.

Республиканские банки выражали также недовольство тем, что не все они могли войти в Центральный совет Госбанка СССР, о котором было сказано выше. В качестве альтернативы они образовали координационный совет, открытый для вступления банков других республик, который, по их мнению, был призван осуществлять регулирование денежно-кредитной политики в рамках республиканского соглашения между центральными банками - участниками координационного совета.

Это решение носило столь радикальный для того времени характер, что другие республики вначале его не поддержали. Исключение составили три автономные республики: Башкирия, Мордовия и Чечено-Ингушетия. Хотя их представители и не подписали заявление, но на словах поддержали его.

Очевидно, что такие действия банков РСФСР и Прибалтики несли в себе мотивы чисто политического характера. В условиях наличия единой денежной системы, одного экономического пространства эффективно справляться банковская система могла лишь в рамках единой системы центральных банков республик. Не случайно, что другие республики не поддержали этого заявления.

Помимо этого, Центральный банк РСФСР проводил мероприятия по созданию союза республиканских банков, причем минуя Госбанк СССР, что, естественно, тормозило создание резервной системы. Кроме того, проводились различные совещания с республиканскими банками, давались интервью в прессе о ненужности Госбанка СССР346.

Первые банковские законы ознаменовали собой новый этап в российской финансовой истории, довершивший формирование ос- нов современной банковской системы. Деятельность банковских учреждений получила законодательное оформление. Но вместе с тем эти законодательные акты, призванные способствовать развитию единой общесоюзной банковской системы, на деле привели к ее фактическому развалу. Принимавшиеся союзными республиками законы о Центральном банке и о банковской деятельности зачастую противоречили аналогичным союзным актам. По сути, республики начали формировать свои собственные денежно- кредитные системы, не подчинявшиеся союзному Государственному банку. Тем самым требования союзных республик экономического суверенитета получали практическую реализацию.

<< | >>
Источник: Кирсанов Р.Г.. Перестройка. «Новое мышление» в банковской системе СССР / Р.Г. Кирсанов. - М.: Издательство «ИП «Каши- рин В.В.».-200 с.. 2011

Еще по теме ПОДГОТОВКА И ПРИНЯТИЕ ОСНОВОПОЛАГАЮЩИХ БАНКОВСКИХ ЗАКОНОВ:

  1. 1.5 Основные концепции правового образования
  2. Право народа знать Вчера. Сегодня. Завтра
  3. Глава 12 Рождение либерального символа веры
  4. СОЦИАЛИЗМ С ЧЕЛОВЕЧЕСКИМ ЛИЦОМ
  5. ПОДГОТОВКА И ПРИНЯТИЕ ОСНОВОПОЛАГАЮЩИХ БАНКОВСКИХ ЗАКОНОВ
  6. АНГЛИЙСКИЙ БИЛЛЬ О РЕФОРМЕ 1831 Г.
  7. § 2. Правотворческая деятельность Верховного Суда РФ и прецедентный характер его решений
  8. о ПАСПОРТАХ СПЕЦИАЛЬНОСТЕЙ НАУЧНЫХ РАБОТНИКОВ
  9. 4. Принципы и вилы правотворчества
  10. В порочном кругу
  11. 1.2. Государственная система обеспечения единства измерений
  12. ГЛАВА 19 «ВЕЛИКАЯ ДЕПРЕССИЯ» 1929-1939
  13. §3 Лидер мира глобального капитализма: истоки могущества