<<
>>

2.2. Государственный строй

В середине и последней трети XVIII в. происходили частичные изменения в форме Российского государства. Наиболее заметными были изменения в политическом (государственном) режиме. Во второй половине 20-х гг.
произошло резкое ослабление политического руководства страной. Внутриполитическая стабильность, равновесие между дворянскими группировками и сановниками с различными, порой противоположными, интересами, поддерживавшиеся сильной волей и авторитетом законного самодержца, рухнули вместе с его смертью. Междуклановые, групповые, межличностные противоречия, круто подавлявшиеся ранее твердой рукой и тяжелой дубиной Петра I, всплыли на поверхность. Недостатки в общественном устройстве, организации и функционировании государственного механизма, нивилировавшиеся жестким единодержавным правлением, обострились. Фактором, определявшим внутриполитическую жизнь, стала борьба дворянских группировок за власть.

В 3.0-е гг. засилие иноземцев в государственном управлении, экономике и науке сопровождалось репрессиями против россиян, ужесточением всеобъемлющей регламентации, усилением вмешательства государства в жизнь людей. Возвышалась роль и значение карательно-репрессивного аппарата, совершенствовалась его организация. В то же время высокая социальная и национальная напряженность вынуждала правящие круги несколько лавировать. Законодательным путем возрастали дворянские привилегии, ослаблялся налоговый пресс.

Возведенная в начале 40-х гг. на престол Елизавета Петровна провозгласила возвращение к формам и методам управления своего отца. Однако, восстановив некоторые созданные при Петре I государственные структуры и порядки, она вскоре утратила интерес к государственным делам. Широкомасштабное возвращение к формам и методам политического властвования первой четверти столетия было невозможно не только из-за слабости официального носителя императорской власти, но и в силу объективных причин. Изменилась экономическая и социально-политическая ситуация. Дворянство, ранее вынужденное мириться с жестким регламентом, претерпевшее хозяйничанье иностранцев, требовало себе новых привилегий, добивалось ослабления для него регламентации. Уступки дворянству фиксировались в законодательных актах, проявлялись в практической деятельности государственных учреждений. Завершением первого этапа этого процесса было издание манифеста «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» (1762 г.), положения которого были подтверждены и развиты в последующем законодательстве.

В 50-60 гг. царствующими особами широко провозглашалось смягчение репрессий. И хотя не были последовательно претворены в жизнь заявления об отмене смертной казни при Елизавете Петровне и декларирование Екатериной II прогрессивных воззрений на наказание, они вписывались в общее направление правительственной политики. Сюда же относились декларации о намерении самодержавного правительства «посовещаться» с представителями сословий, созыв Уложенной комиссии в 1767 г. и дача ей монаршего наказа, в котором обещались некоторые права на сословное самоуправление и суд, были рассуждения о правах человека, высказывания императрицы о положительных сторонах представительного правления.

На политическом режиме в 40-60 гг.

сказались социальная демагогия, декларирование прав и свобод подданных, призывы к і помещикам смягчать эксплуатацию крестьян, расширение при- і вилегий дворянства. Это характеризует так называемый «просвещенный абсолютизм». Расцвет политики просвещенного абсолютизма падает на 60-е гг., когда правительство пыталось предотвратить новую широкомасштабную феодально-гражданскую войну, а Екатерина II утверждалась на императорском престоле. Про-, возглашая себя последовательницей французских просветителей, отказавшись от апологетики крепостничества, императрица в то же время говорила, что самодержавие — единственно возможная форма правления в России, и законодательным путем довела крепостнические порядки до крайних пределов.

Политика просвещенного абсолютизма могла прикрыть, но не смягчить социальные противоречия в стране. Антикрепостническая война под руководством Е.И. Пугачева потрясла общественно-политические устои, заставила внести коррективы в формы и методы политического властвования. В условиях нарастания революционного процесса в Европе и широкого распространения идей просвещения среди образованных людей царское правительство не отказалось от своих прежних деклараций, однако в своих фактических делах более определенно повернуло к жесткому авторитарному правлению. Укреплялась диктатура дворянства, в котором правительство видело наиболее надежную социальную опору самодержавия, совершенствовался государственный аппарат, прежде всего на местах, где проявлялась беспомощность в предотвращении крайнего обострения и широкого размаха классовой борьбы народных масс.

Однако преобразования 60-80 гг., проведенные на феодально- крепостнической основе, не давали должного простора в социально-экономическом развитии страны, в конце столетия выявились их частные и общие недостатки. Объективная необходимость

подталкивала, страх перед возможными новыми крестьянскими войнами и развитием революционного процесса принуждали к изменениям в политическом режиме. Павел I, проявляя либерализм, пытался восстановить «регулярное государство». Ужесточение политики в отношении дворянства и горожан он сочетал со смягчением положения крестьян. В целом же, до конца XVIII века сохранялись основы политического режима, сложившегося в первой четверти столетия.

По форме правления Россия оставалась абсолютной (самодержавной) монархией. Абсолютизм достигав рассматриваемый период своего расцвета. И это, несмотря на то, что носителями императорской власти в течение 37 лет после смерти Петра I были совершенно неспособные к государственной деятельности лица (6 человек носили титул императора в эти годы), а в последующие 34 года престол занимала женщина, не имевшая на это права. В результате дворцовых переворотов происходила смена монархов; придворные интриги, борьба внутри аристократической верхушки приводил к низвержению одних и возвышению других правителей, но это не отражалось сколько-нибудь существенно на объеме и характере императорской власти.

Попытка старой аристократии ограничить самодержавие и установить, по сути, олигархическое правление, предпринятая в 1730 г., закончилась полным провалом. Приглашенная на престол Анна Иоанновна, по предложению Верховного тайного совета, в котором в то время властвовали родовитые князья, подписала «кондиции» (условия вступления на престол). По ним право издания законов, объявление войны и заключение мира, установление новых налогов и отмена старых, производство в чины выше полковника, командование вооруженными силами, распределение казенных доходов, выборы преемника царя переходило к Верховному тайному совету. Однако это мероприятие вызвало резкое недовольство дворян. Почувствовав силу на стороне самодержавия, Анна Иоанновна публично разорвала кондиции и таким образом без особого труда восстановила пошатнувшееся самодержавие.

Самодержавная форма правления фиксировалась в законодательстве рассматриваемого периода. Написанный по заданию Петра I для обоснования права императора назначать своего наследника на престол трактат Феофана Прокоповича «Правда воли монаршей» был опубликован в 1726 г. как официальный документ1.

Нормативно-правовые акты центральными и местными органами государства издавались, как правило, от имени императора или со ссылкой на «именной» указ. Самодержавный характер власти фиксировался и в церемониальных титулах императора.

Завещательное наследование престола не привело к должному порядку в передаче верховной власти. Поскольку Петр I не назначил себе преемника, вопрос о престолонаследии решался высшими сановниками и гвардией. Манифест о вступлении на престол Екатерины I был издан от имени Синода «общее с Сенатом и генералитетом», право на занятие престола Екатериной I обосновывалось тем, что Петр I венчал ее короной9. Это было по сути дела первым в XVIII в. дворцовым переворотом, совершенным новой аристократией с опорой на гвардию. В последующем прослеживается стремление назначать наследников престола из ближайших нисходящих родственников императоров по мужской линии. Екатерина II намеривалась передать престол внуку в обход своего сына Павла.

Павел, став императором, изменил порядок престолонаследия. Актом 1797 г. восстанавливался переход престола по праву первородства по мужской линии. Принятое тогда же «Учреждение об императорской фамилии» определяло личные и имущественные права членов царского рода10.

Носители императорской власти в середине столетия были как правило неспособны самостоятельно принимать решения государственной важности, поэтому при них создавались государственные органы, которые восполняли деятельность монархов, а чаще заменяли их. Борьба дворянских группировок за власть, частая смена царствовавших особ в середине столетия обусловили неустойчивость этих органов по названию, численному и персональному составу, компетенции, роли в государственном механизме.

Через год после смерти Петра I на базе неофициального совета сановников («министров») учреждается Верховный тайный совет. Создавался он якобы «токмо ея величеству ко облегчению в тяжелом ея правительства бремени»11, фактически же стал высшим органом государственной власти и управления, получил право самостоятельно решать важнейшие внешние и внутриполитические вопросы. Непосредственно Верховному тайному совету были подчинены Военная, Адмиралтейская и Иностранная коллегии, Главная полицмейстерская канцелярия и Преображенский приказ, Синод, а также и Сенат, роль которого в государственном управлении значительно упала. Законодательные акты, исходившие от Верховного тайного совета, по сути были приравнены к именным. Верховный тайный совет исполнял административные и, фактически, законодательные функции.

Созданный в результате борьбы между группировками дворянской аристократии Верховный тайный совет за 4 года своего существования изменялся по численности (от 6 до 12 членов) и составу. Первоначально в нем властвовал А.Д. Меншиков и большинство составляли представители новой аристократии. С падением А.Д. Меншикова превалирующее положение заняли представители старой аристократии. Соответственно менялась и политика Верховного тайного совета. Неудачная попытка ограничить самодержавие в 1730 г. привела к падению князей Долгоруких и Д.М. Голицына и ликвидации Верховного тайного совета.

Одновременно в прежних правах был восстановлен Сенат. Однако это продолжалось недолго. Через полтора года на основе неофициального секретариата при императрице учреждается Кабинет, состоявший из трех министров. Вначале Кабинет исполнял функции высшего органа управления общей компетенции, а со временем становится высшим органом власти, по сути заменявшим императрицу. Подписи всех трех кабинет-министров на законодательном акте с 1735 г. стали заменять подпись императрицы. Сенат вновь был оттеснен на второй план.

Елизавета Петровна ликвидировала Кабинет министров и по примеру своего отца создала в качестве личной канцелярии «Кабинет Ее Величества», через который и осуществляла государственное управление. Однако со временем, как и предшественницы на престоле, Елизавета не только фактически, но и формально отходит от активного ведения государственных дел. В 1756 г. после вступления России в Семилетнюю войну была учреждена Конференция при высочайшем дворе, которая первоначально ведала вопросами внешней политики и руководства военными действиями, а постепенно распространила свои властные функции и на внутреннее управление, получив в фактическое подчинение Сенат.

5*

67

Петр III упразднил Конференцию с намерением лично осуществлять государственное управление. Дела из Конференции были переданы в Сенат и в Иностранную коллегию. «Отныне никакого особливого Совета или Конференции не будет», — записано в адресованном Сенату императорском указе12. Однако и в это непродолжительное царствование был создан Императорский совет, который стал высшим органом государственной власти, по сути подчинил себе Сенат. В Совете, как и в Кабинете министров, кроме русских вельмож заседали немцы, через которых проводи- лась политика, часто противоречившая национальным интересам России.

При вступлении на престол Екатерины II была попытка графа Н.И. Панина превратить Императорский совет в постояннодей- ствующий официальный законосовещательный орган, который бы фактически ограничивал власть самодержицы. Однако этот проект был встречен отрицательно многими влиятельными представителями дворянства, и Екатерина его отвергла. Во время первой русско-турецкой войны в 1769 г. был создан Совет при высочайшем дворе из представителей виднейших государственных деятелей для руководства военными действиями. Совет заседал под председательством Екатерины II не реже двух раз в месяц. После войны Совет превратился в совещательный орган при императрице, обсуждавший вопросы , внутренней и внешней политики и проводивший на практике решение этих вопросов. При Павле I роль Совета упала, и в начале XIX в. он был ликвидирован.

Самым устойчивым из высших коллегиальных государственных органов оказался Сенат. Он объединял все отрасли управления, непосредственно решал вопросы, которые не были подведомственны имеющимся центральным отраслевым органам управления, на него непосредственно возлагались функции ликвидированных центральных ведомств. Сенат, как чисто деловое учреждение, обеспечивал непрерывность управления страной.

Наиболее заметным было падение роли Сената в середине столетия при Верховном тайном совете и Кабинете министров, которые оттеснили Сенат на второй план и затмевали его. В 1726 г. Сенат был переименован из Правительствующего в Высокий, было определено новое правовое положение Сената.

В 1730 г. одновременно с ликвидацией Верховного тайного совета было возвращено Сенату наименование Правительствующего. Восстанавливалось его первоначальное правовое положение. Если в первое послепетровское пятилетие в Сенате заседало 3-4 «скромных сенатора», то в 1730 г. Сенат пополнился «блестящими рядами знаменитых государственных людей времени»', в том числе из членов ликвидированного Верховного тайного совета. Всего был назначен 21 сенатор. Однако такое положение фактически сохранялись до создания Кабинета министров, хотя юридически полномочия Сената сохранялось. И в последний раз Сенат был восстановлен в первоначальных правах при ликвидации Кабинета министров, продолжалось это до учреждения Конференции.

В 1762 г, Н.И. Панин предлагал восстановить политическое значение Сената, наделить его правом контроля за законодательной деятельностью. Это было бы по сути ограничением законотворческих прав императрицы, и Екатерина II отказалась от этого проекта. Однако она использовала ту часть предложений Н.И. Панина, в которой предусматривалось разделение Сената на департаменты. Сенат был разделен на 4 департамента. В компетенцию первого департамента входили общие вопросы управления, он решал важнейшие «государственные и политические» дела, обнародовал законы, руководил осуществлявшей политический сыск Тайной экспедицией и Канцелярией конфискации, ведал финансами государства, промышленностью, торговлей, государственным и церковным имуществом. Второй департамент был в основном судебным; в нем рассматривались также вопросы межевания, прошения, адресованные императрице, и пр. Третий департамент заведовал управлением Прибалтикой и Украиной, путями сообщения, вопросами образования, медицины, искусства. В ведомстве четвертого департамента были вопросы военного управления. Два департамента Сената создавались в Москве, где ранее была Сенатская контора.

По своим функциям московские департаменты, считавшиеся пятым и шестым, в основном соответствовали первому и второму. С разделением на департаменты Сенат неуклонно терял значение в государственном управлении и к концу столетия стал преимущественно высшим судебным органом.

С судьбой Сената тесно связана история генерал-прокуратуры. Борьба дворянских группировок за власть, выдвижение на первый план фаворитов, которые давали монархам негласные советы и осуществляли неофициальный надзор над деятельностью государственных органов, после смерти Петра I принизили значение официального «ока государева». В период деятельности Верховного тайного совета (1726-1730 гг.) и во второй половине 30-х гг. должность генерал-прокурора оставалась незанятой, по сути была ликвидирована. В начале 40-х гг. она восстанавливается, было декларировано возвышение ее до первоначального уровня, однако и при Елизавете Петровне не произошло фактического восстановления в правах этого органа. Генерал-прокурор перестает быть наиболее доверенным лицом самодержицы. Еженедельные рапорты генерал-прокурора Елизавете Петровне подавались через ее канцелярию.

С разделением Сената на департаменты значение генерал-прокурора возрастает. Он объединяет деятельность департаментов Сената, становится доверенным лицом императрицы. При ликвидации ряда коллегий, их функции в центре переходят Сенату и ге- нерал-прокурору, который превратился в своеобразного министра по делам внутреннего управления. С генерал-прокурором преимущественно сносились руководители центральных учреждений. К генерал-прокурору поступали доклады от наместников. Генерал-прокурор изымал из сенатских департаментов дела, решение которых там происходило неудовлетворительно, и представлял их на рассмотрение императрицы или рассматривал сам через подведомственную ему канцелярию. Павел I сносился с Сенатом только через генерал-прокурора. Так, с уменьшением влияния на государственные дела советов при императоре и падением роли Сената возвышаются генерал-прокуроры, которые в последние три столетия фактически становятся высшими органами управления общей компетенции. Возглавляя систему прокуратуры и фискалат, генерал-прокурор оставался и высшим органом надзора. Надзорные функции генерал-прокурор осуществлял и непосредственно.

Среди органов центрального управления наиболее стабильным был Синод. Он подчинялся непосредственно императору, который решал важнейшие вопросы церковного управления. Поддерживая самодержавную власть царей, Синод пользовался благосклонностью последних. В 1726 г. у Синода остаются только духовные дела (хозяйственные дела отошли к вновь созданной Коллегии экономии), он получает название Святейшего, возвышается над другими отраслевыми органами управления, однако не уравнивается с Сенатом. Секуляризация церковных земель, уменьшение значения духовного сословия при возвышении роли дворянства определили второстепенное место этого органа в государственном механизме. Синод состоял из 12 «правительствующих особ», назначавшихся императорскими указами из числа духовенства. За деятельностью Синода осуществлял надзор обер-прокурор, который назначался именным указом из числа светских лиц. С 1763 г. из членов Синода таким же путем определялся первоприсутствующий, который председательствовал на заседаниях.

Основными органами центрального отраслевого управления оставались коллегии. Сложившееся в первой четверти столетия коллежское управление в целом сыграло положительную роль. Управление стало более четким. Однако действительно коллегиального управления, которое вводилось повсеместно в различных государственных учреждениях для пресечения злоупотреблений и нерадения-отдельных лиц, достичь не удалось. Коллегиальные присутствия, как правило, не были полностью укомплектованы из-за недостатка высокообразованных и способных к принятию самостоятельных решений государственной важности чиновников. Имевшиеся члены присутствия (советники, асессоры) не могли на равных с руководителями (президентами коллегий) решать вопросы. Будучи неравноправными в социальном отношении, зависимыми по службе, они, как правило, были не коллегами, а помощниками руководителей ведомств, исполнителями их поручений или постоянными руководителями отдельных подразделений. Эта тенденция к единоначалию в коллегиях и других учреждениях развивалась. Коллегиальность все более отражалась только в делопроизводстве (журналах и протоколах). Этому способствовали также отсутствие стабильности в высшем руководстве государством, борьба за власть, стремление к сокращению и удешевлению государственного аппарата в послепетровский период.

Среди коллегий наибольшей стабильностью отличались Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел. Они, как правило, подчинялись непосредственно императорам, Верховному тайному совету, Кабинету министров, были выведены из подчинения Сената. Наибольшая неустойчивость была характерна для экономических и финансовых коллегий.

Ведавшая государственными расходами Штатс-контор-колле- гия с 1726 по 1730 г. была подчинена Камер-коллегии, в ведомстве которой преимущественно были доходы государства. В 1731 г. Берг-коллегия и Мануфактур-коллегия были объединены с Ком- мерц-коллегией, а для управления горными делами создан подчиненный Кабинету министров Берг-директориум (Генерал-Берг- директориум), находившийся под контролем иноземцев по главе с Бироном. Берг- и Мануфактур-коллегии были восстановлены в 1742 г. В 1726 г. на базе синодского департамента, ведавшего хозяйственными делами, была образована Коллегия экономии. В 1744 г. она была ликвидирована, а в 1766 г. в связи с секуляризацией церковных земель создана вновь. В 1763 г. учреждается Медицинская коллегия.

При Павле I были восстановлены некоторые упраздненные ранее коллегии с подчинением им губернаторов, но управление в них и формально было единоначальным. Возглавляли коллегии директора, а глава Коммерц-коллегии именовался министром. Так, к концу столетия подходит к завершению процесс преобразования коллегий в новые органы центрального отраслевого управления, каковыми станут в начале XIX в. министерства.

Реорганизация затронула и другие государственные учреждения. В 1727 г. был ликвидирован Главный магистрат, в 1743 г. он восстанавливается, а в 1782 г. ликвидируется окончательно. Для сбора недоимок по налогам и пополнения постоянно пустующей казны создавались Доимочная канцелярия, Доимочный приказ, Канцелярия конфискации. Для управления придворным хозяйством была создана Главная дворцовая канцелярия, а в конце столетия был учрежден Департамент уделов, на который возлагалось уп- равление землями и крестьянами, принадлежащими императорской фамилии. Подобной реорганизации подвергались и другие центральные канцелярии, конторы, приказы, ведавшие определенными отраслями управления.

Для решения наиболее важных вопросов создавались комиссии. Наибольшую известность приобрели комиссии для разработки нового уложения. Деятельность их была малоэффективной. Действовавшее сословно-крепостническое законодательство, особенно Соборное уложение 1649 г., все более становилось тормозом в социально-экономическом развитии страны. Однако разработка новых законов наталкивалась на сопротивление дворянства. Материал, собранный комиссиями, лишь частично использовался в законотворческой деятельности.

Из пяти уложенных комиссий, действовавших в рассматриваемый период, наиболее эффективной была Комиссия об уложении, заседавшая в период с июня 1767 г. по декабрь 1768 г. В Комиссию было избрано 564 депутата, представлявших государственные учреждения и различные сословия. Их выступления на заседаниях комиссии и многочисленные наказы, составленные учреждениями и сословными группами, давали богатый материал для выяснения умонастроений и правосознания различных социальных слоев населения. Однако царское правительство не прислушалось к антикрепостническим выступлениям ряда депутатов. Комиссия, использованная Екатериной II в проведении ею лицемерной политики «просвещенного абсолютизма», была под удобным предлогом распущена. Это временное сословно-представительное учреждение с законосовещательными функциями в условиях расцвета абсолютизма было обречено исполнять роль ширмы самодержавия и крепостничества.

Созданные на базе Большой комиссии частные комиссии продолжали еще некоторое время работать. Материалы, собранные комиссиями, были использованы при реорганизации государственного аппарата в 70-80-е гг.

По форме государственного единства Россия была в основном унитарным государством. У народов, вошедших в состав России, в течение какого-то времени сохранялась национально-террито- рильная обособленность, самоуправление или особенности в уп-' равлении. По мере развития социально-экономических отношений у этих народов национальные феодалы уравнивались в правах с русским дворянством, на народы распространялись феодально- крепостнические порядки, законы и системы управления, бывшие в России. В 1775 г. упраздняется Запорожская сечь. Затухает автономия Украины.

Админстративно-территоральное устройство и система местных государственных органов, учрежденных в первой четверти XVIII в., даже будучи до конца не сформированными, показали неспособность решать задачи, которые на них возлагались. Не могли прижиться чуждые по названию и непривычные по организации дистрикты. Они уже в 1726 г. были заменены исторически сложившимися уездами. Попытка создать на местах разграниченный по функциональному признаку государственный механизм обернулась его значительным удорожанием, волокитой и путаницей в делах. В 1726-1727 гг. были упразднены земские и полковые комиссары, рекетмейстерские конторы и конторы камерирских дел, канцелярии рекрутских дел и вальдмейстерские канцелярии, надворные суды. Местные магистраты в городах были переименованы в ратуши и подчинены губернаторам и воеводам. В последующие годы была ликвидирована система фискалов на местах. «Наказами губернаторам, воеводам и их товарищам, по которому они должны поступать» (1728 г.) все управление в губерниях сосредоточивалось в руках губернаторов, а в провинциях и уездах — у воевод, при которых создавались губернские, провинциальные и воеводские (в уездах) канцелярии. В качестве меры, долженствующей предотвратить злоупотребления со стороны воевод, была восстановлена их периодическая сменяемость. В 1730 г. срок пребывания воеводы в его должности был установлен — 2 года, а в 1760 г. — увеличен до 5 лет.

В 1727 г. были выведены из провинций и размещены по городам воинские отряды. Однако социальная напряженность заставила вернуться к постоянному пребыванию на местах воинских команд, которые с 1763 г, придавались каждому губернатору для содействия в исполнении ими обязанностей. Наставлением 1764 г. губернаторы признавались хозяевами губерний, было подтверждено подчинение их непосредственно императрице и Сенату.

Магистраты после их восстановления в 1743 г. были полностью подчинены губернаторам и воеводам, которые стали для магистратов и вышестоящими органами управления и судами второй инстанции. Со временем на местах создаются некоторые новые органы управления специальной компетенции, в частности, межевые экспедиции и соляные конторы. Реорганизация местного управления в послепетровское время в целом характеризуется упрощением и удешевлением местного государственного аппарата.

Все органы управления общей и многие специальной компетенции выполняли судебные и полицейские функции на вверенной им территории или в отношении подвластного населения. Однако их карательно-правоохранительная деятельность оказалась малоэффективной. Немногочисленный административно-полицей- ский аппарат в обширных уездах не в состоянии был ни пресечь волнения, ни оперативно подавить нараставшее движение. Грандиозная антиправительственная война 1773-1774 гг. показала неэффективность сложившегося местного управления, особенно в условиях сельской местности.

Комиссия, состоявшая из высокопоставленных чиновников, разработала обширный законодательный акт под названием «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи», который Екатерина II утвердила 7 ноября 1775 г. По этому закону было проведено новое административно-территориальное деление страны, обновлена система органов местного управления, создавалась сложная, отделенная от администрации судебная система, сформированы регулярные полицейские органы в уездах, намечена реорганизация полицейского аппарата в городах.

Провинции упразднялись и по сути заменялись губерниями, число которых возрастало с 23 до 50. Согласно Учреждениям, в губернии должно было проживать от 300 до 400 тыс. ревизских душ. Губернии непосредственно делились на уезды, с числом ревизских душ от 20 до 30 тыс. 2-3 губернии объединялись в наместничество. Таким образом в основу нового административно-территориального устройства был положен полицейско-фискальный принцип. Учитывалась численность податного населения, а не его национальный состав, сложившиеся социально-экономические связи.

Во главе наместничества ставился «главнокомандующий» или генерал-губернатор (наместник). Это должностное лицо наделялось широчайшими полномочиями и был ответственным только . перед императорской властью. Наместник возглавлял местную администрацию и полицию, осуществлял общий надзор над всеми государственными органами наместничества. Наместнику подчинялись войска, находившиеся на подвластной ему территории. При нем формировалось наместническое правление, включавшее 2-3 советника. Павел I упразднил наместничество.

Непосредственно губернией управлял губернатор, при котором формировались губернские правления. Губернатор являлся председателем, а два советника — членами этого правления, фактически находясь в подчинении у губернатора.

Помощником губернатора был вице-губернатор, возглавлявший также казенную палату, ведавшую финансовыми делами. Создавался Приказ общественного призрения для заведования школами, приютами, больницами. При губернском правлении находился губернский прокурор, возглавлявший систему прокуратуры в губернии. Прокурорский надзор в уезде осуществлял уездный стряпчий, финансовые вопросы там решало казначейство.

Вместо воевод с их канцеляриями в уездах создавались нижние земские суды во главе с «земскими исправниками или капитана-

74

ми». Идея учреждения этого государственного органа, видимо, возникла в последний момент, когда уже была определена судебная система. Сословные судебные органы на местах создавались парами, в частности, нижняя и верхняя расправа (для крестьян). Второй инстанцией для дворянских судов был верхний земский суд, однако таким судебным органом по закону стал уездный суд. В законе заметна спешка и непоследовательность в определении правового статуса нижнего земского суда. Он имел некоторые судебные полномочия. Провозглашаясь в качестве общеадминистративного органа в уезде, он по направлению и объему компетенции был преимущественно полицейским органом.

Земский исправник и 2-3 заседателя составляли пристутствие нижнего земского суда. Они избирались дворянством уезда и утверждались губернатором. Ему и подчинялся непосредственно нижний земский суд. С учрежденными тогда же городничими, имевшими те же функции, нижний земский суд и земский исправник были равны. Таким образом в уездах создавались полицейские органы с общеадминистративными полномочиями, самостоятельные в городах и в сельской местности. Если общая регулярная полиция в сельской местности создавалась вновь, у городской полиции была уже довольно длительная история.

Общая регулярная полиция в городах, основанная Петром I, после его смерти так же, как и другие государственные органы, была в упадке. Она испытывала острый дефицит в средствах и квалифицированных чиновниках. Оставаясь в стороне от активной политической деятельности и дворцовых переворотов, она в начале каждого нового царствования пребывала в забвении, не испытывала милостей новых правителей. Однако проходило некоторое время, и царствовавшие особы, и их фавориты, реально оценив ситуацию, приближали к себе полицию, укрепляли ее.

Императорский двор в середине столетия неоднократно переезжал в Москву, туда же перемещались высшие правительственные учреждения. В Москву переезжал (иногда еще до переезда правительства) генерал-полицмейстер, он непосредственно возглавлял Московскую полицмейстерскую канцелярию, которая по названию и положению временно становилась Главной, а полицмейстерская канцелярия в Петербурге теряла на это время свое руководящее положение. При этом полиция столицы, из которой выезжало правительство, иногда передавалась в подчинение генерал-губернатора или иного местного органа управления. Однако такая децентрализация полицейского управления была временной.

С учреждением Верховного тайного совета Главная полицмейстерская канцелярия была подчинена этому высшему органу государственной власти. В 1731 г. она подчиняется непосредственно

Кабинету министров, во главе ее становится довольно авторитетный сановник, происходит значительное укрепление полиции, в частности, в штат Главной полицмейстерской канцелярии вводятся 2 советника — должности новые для полиции. В 1737 г. Петербург был разделен на 5 частей, аналогичных московским «командам» (в 20-е гг. их число в Москве достигло 12). При Главной полицмейстерской канцелярии образуются квартирная и архитектурная конторы, колодничья экспедиция, которой передается каторжный двор.

Острые социальные противоречия и рост городов заставили царское правительство заботится не только об укреплении полиции в местах его пребывания, но и о создании полиции в периферийных городах. В 1728 г. подтверждается решение Петра I о создании полиции в Кронштадте, а в 1732 г. утверждается ее штат из полицмейстера (капитана), двух поручиков, переводчика, канцеляриста, трех копистов, сторожа и палача. Кроме того, в распоряжение полицмейстера должны были направляться из местного гарнизона 2 унтер-офицера, 3 капрала, 24 рядовых, 2 барабанщика, которых следовало заменять через год.

23 апреля 1733 г. Высочайшей резолюцией на докладе Главной полицмейстерской канцелярии были учреждены полицмейстерские конторы в 10 губернских городах, в том числе, в Астрахани, 11 провинциальных городах, а также в городах Шлиссельбурге и Новой Ладоге. Одновременно определяется штат этих контор: из полицмейстера (в губернских городах — капитана, в провинциальных городах — поручика), одного унтер-офицера, капрала и ' рядовых (8 — в губернских городах, 6 — в уездах), 2-х канцелярских служителей. Эти конторы были подчинены исключительно Главной полицмейстерской канцелярии.

Фактическая организация полицмейстерских контор в периферийных городах произошла в 1733-1734 гг. Образовались полицмейстерские конторы и в городах, не указанных в законодательном акте 1733 г. Инициаторами создания этих контор в своем подчинении выступали иногда местные органы управления. В 1734 г. по инициативе В.Н. Татищева в Екатеринбурге для управления горнозаводским населением была создана Контора судных и земских дел, в составе которой в качестве члена присутствия был полицмейстер. Компетенция его была аналогичной компетенции общих учреждений регулярной полиции. Горно-заводская полиция существовала в Екатеринбурге отдельно от созданной позднее городской — до 1789 г., когда обе полиции были объединены®.

' Государственный архив Свердловской области, ф. 34, д. 15, пл. 1-3, д. 16, л. 1 и др.; ПСЗ. Т. 25. № 18620.

Таким образом, в 30-х гг. наблюдается активное развитие полиции в центре и на местах, повышалось значение генерал-полицмейстера. Из 5-го класса, в котором он значился по Табели о рангах 1722 г., его должность перемещается в 3-й (1745 г.), а позднее — во второй класс (1759 г.). Главная полицмейстерская канцелярия была формально уравнена с коллегиями, причем, судя по подчинению непосредственно императрице и рангу руководителя, — с тремя главными коллегиями. К коллегиям Главная полицмейстерская канцелярия была приравнена и по числу, должностному названию, правовому положению членов присутствия.

При Петре III общая полиция испытала обычное отдаление от императора в начале, приближение и возвышение в конце непродолжительного царствования. Екатерина II в 60-е гг. пыталась упорядочить полицейское управление в старых формах и придать ему завершенный вид. Были определены штаты «Главной полиции» (в Петербурге) и Московской полицмейстерской канцелярии. В Главной полицмейстерской канцелярии кроме генерал-полицмейстера определялись три советника и один асессор. Позднее в помощь генерал-полицмейстеру был назначен обер-полицмейстер. Во главе Московской полицмейстерской канцелярии по-прежнему оставался обер-полицмейстер, в помощь которому определялись советник и асессор. Должность генерал-полицмейстера была отнесена к 3-4 классам, а должность обер-полицмейстера — к 5-6 классам. Полицейские дела были включены в ведение третьего департамента Сената.

Совершенствовалась внутренняя структура полицейских учреждений. В 1741 г. при Главной полицмейстерской канцелярии в Петербурге была образована Торговая экспедиция со своим присутствием из директората, советника и одного-двух асессоров. В 1746 г. создана Розыскная экспедиция с советником и двумя асессорами во главе. В 1763 г. эта экспедиция становится самостоятельным учреждением, что явилось следствием претворения в жизнь взглядов на разделение в разных учреждениях функций следствия и суда. В начале 60-х гг. при полиции в Петербурге обособляется пожарная контора. Персонал полиции возрастал. По штату 1763 г. численность Главной полицмейстерской канцелярии и непосредственно подчиненной ей полиции Петербурга составила 318 человек.

Однако для обеспечения порядка в городе, численность населения которого в то время была около 95 тыс. человек, в распоряжении полиции по-прежнему направлялись воинские команды, Даже в период ведения войн. В 1759 г. было установлено, что в распоряжении Главной полицмейстерской канцелярии должны находиться постоянно для прекращения «разбоев, грабежей и прочих спокойствие и безопасность общества нарушающих зло- действ» две драгунские роты в полном комплекте, с лошадьми и амуницией (с заменой их через каждые четыре месяца). В помощь московской полиции, которая по штатному расписанию 1763 г. состояла из 432 человек, также придавалось две драгунские роты.

В 40-60-е гг. происходило развитие полицейского аппарата и в периферийных городах. Создавались новые полицмейстерские конторы. Так, в 1757 г. была учреждена полиция в Иркутске. При этом в организации полицейского управления не было последовательности. Тенденция к децентрализации государственного аппарата сказалась и на полиции. В январе 1762 г. издается именной указ, «последовавший по докладу Сената», которым должности полицмейстеров в городах упразднялись и городская полиция переходила в ведение губернских, провинциальных и воеводских канцелярий. Однако же 22 марта того же года Сенату дается именной указ об учреждении полицмейстеров в тех городах, где нет полиции и где посчитает необходимым учредить ее генерал-полицмейстер. При этом возврат к централизованному управлению полицией был лишь частичным. Полицмейстеры оставались в ведении губернаторов и воевод, но последние не могли самостоятельно наказывать полицмейстеров за их поступки; губернаторы и воеводы должны были проводить расследование, если «полицмейстеры в чем-либо проступят против должности и звания своего, и данных им инструкций», и делать представление в Главную полицию. Впрочем и сами губернаторы воеводами были поставлены в зависимость от «Главной полиции» по полицейским делам.

В полную силу и этот указ действовал недолго. Сенат своим указом от 30 июля 1762 г. приостановил назначение вновь полицмейстеров в города «до будущего рассмотрения о губерниях». А в Наставлении губернатора 1764 г. было предусмотрено полное подчинение полиции в городах, кроме столиц, губернским канцеляриям. Окончательно полиция была децентрализована уже после губернской реформы 1775 г. В 1780 г. Московский обер-полицмейстер был выведен из подчинения Главной полиции и подчинен особе, «которая в Москве главное начальство имеет», то есть — генерал-губернатору.

Утверждение буржуазного уклада определило возрастание роли органов городского самоуправления. Если при первоначальном существовании (1721-1728 гг.) городовые магистраты не смогли организовать предусмотренные «Регламентом или Уставом Главного магистрата» полицейские учреждения, а в 30-е гг. ратуши в полицейском отношении оказываются в зависимости от полицмейстерских контор, то в дальнейшем, магистраты на местах, после их восстановления в 1743 г., активизируют эту деятельность. Свои полицейские учреждения создают магистраты в Туле, Серпухове,

Арзамасе, Ельце, Кунгуре и Муроме. Добиваются создания полиции, которая была бы в ведении и на содержании купечества, другие городовые магистраты и Главный магистрат. С подчинением магистратов губернаторам этим последним подчиняется и ма~ гистраторская полиция. В екатерининском Наказе Уложенной комиссии, так же как и в наказе, данном депутату от Главной полиции, основное внимание было уделено компетенции полицейских органов, которая представлялась авторам наказов еще более широкой, чем ее первоначальному учредителю.

Учреждениями для управления губерний 1775 г. была только намечена, но не определена должным образом новая организация полицейского управления в городах. Этот вопрос был детально решен в 1782 г. с принятием «Устава благочиния или полицейского». Согласно Уставу «в каждом городе создавалась коллегиальная управа благочиния или полицейская». В столицах управы возглавлялись полицмейстерами (над ними ставились обер-полицмейстеры), в прочих городах — обер-комендантами, городничими и комендантами. Кроме них в управе благочиния определялось по два пристава (уголовных и гражданских дел) и по два ратмана. Ратманы не состояли в системе полиции. Они избирались городским обществом и должны были заседать в присутствии управы благочиния вместе с городничими и приставами, осуществляя таким образом внутренний контроль за деятельностью полиции.

Города, где было свыше 4000 дворов, делились на части, в каждой из которых должно было находиться от 200 до 700 дворов. Полицейские функции в частях исполняли частные приставы с канцеляриями. Части делились на кварталы по 50-100 дворов, полицейские функции в которых исполняли квартальные надзиратели и квартальные поручики. При частях создавались словесные суды, избиравшиеся горожанами.

Главная полицмейстерская канцелярия упразднялась в 1780 г., однако из-за передачи дел просуществовала до 1783 г. В последнее пятилетие XVIII в. управы благочиния как коллегиальные органы ликвидируются, в губернских городах назначаются полицмейстеры с помощниками «для исправления полицейских дел по гражданской части» или поручается исполнение полицейских функций в них городничим совместно с магистратами или ратушами. Именным указом 1800 г. как будто бы вносится ясность в единообразие и организацию полицейского управления. Было установлено, что городской полицией заведуют военные губернаторы и коменданты, а там, где их нет — батальонные командиры, при отсутствии последних — городничие.

В столице полицейские функции передаются «Комиссии для снабжения резиденции припасами», а также военному губернато- ру, в помощь которому назначаются обер-полицмейстер и 2 полицмейстера. Однако неустойчивость полицейского управления Петербургом сохранялась. Столичная полиция подчинялась то гражданскому, то опять военному губернатору. Такая неустойчивость в организации полицейского управления объяснялась главным образом финансовыми причинами — содержание полицейского аппарата по Уставу благочиния стоило весьма дорого. Перестройка коснулась главным образом общегородского руководства полицией, территориальные подразделения городской полиции (части, кварталы) в основном сохранялись. В начале XIX в. управы благочиния были восстановлены.

В отличие от общей полиции органы политического сыска были малочисленны, максимально приближены к царствующим особам, состояли из особо доверенных им лиц, порой совпадали с высшими коллегиальными органами государственной власти. В 1725 г. было два органа политического сыска: Преображенский приказ, в котором рассматривались политические дела, поступавшие со всей страны, и Тайная канцелярия, рассматривавшая дела, возникавшие в Петербурге и ближайших к нему городах. Действовали они независимо друг от друга.

Тайная канцелярия в середине 20-х годов теряет свое значение и 28 мая 1726 г. ликвидируется. Преображенский приказ (или Преображенская канцелярия, как его стали часто именовать) остался единственным общегосударственным профессиональным органом политического сыска. Он был подчинен Верховному тайному со- • вету, который осуществлял в отношении его не только административные функции, но и утверждал его приговоры. В Преображенском приказе рассмотрено за 1726 г. 691 дело, в 1727 г. — 593, в 1728 - 562, в 1729 г. - 260 дел13.

После ликвидации Верховного тайного совета все дела по политическим преступлениям были переданы в ведение Сената. Однако имевшая основание чувствовать себя неуверенно после попытки верховников ограничить самодержавие, окруженная иноземцами Анна Иоанновна восстановила в 1731 г, учреждение, ведавшее только политическим сыском, получившее название Канцелярии тайных розыскных дел. Компетенция этой канцелярии распространялась на всю страну. С возвращением императорского двора в Петербург туда же была передана Канцелярия тайных розыскных дел, а в Москве — оставлена ее контора.

Канцелярия тайных розыскных дел формально была уравнена с коллегиями, фактически же оказалась выше их, не допуская к вмешательству в свои дела Сенат и Синод и подчиняясь непос- редственно императрице. Канцелярия, стоявшая на страже самодержавия, благополучно пережила смену номинальных и фактических властелинов в 40-50-е гг. и была ликвидирована в 1762 г., зарекомендовав себя как учреждение, ненавистное всем слоям населения. Было запрещено употребление «слово и дело государево», произнесением которого, как правило, объявлялось о преступлении, подлежащем расследованию и наказанию в органах политического сыска.

Однако, уничтожив старую одиозной канцелярию, царское правительство тут же создает новое учреждение — Тайную экспедицию Сената, воспринявшую компетенцию и персонал Канцелярии тайных розыскных дел. В Москве была создана контора этой экспедиции. Подчинение экспедиции генерал-прокурору сокращало круг лиц, причастных к рассмотрению дел, которые Екатерине II было выгоднее сохранять в тайне. Экспедицией руководила преимущественно сама императрица, утверждающая приговоры по наиболее важным делам. Через Тайную экспедицию прошли дела Е.И. Пугачева, А.Н. Радищева, Н.И. Новикова, критиков самодержавия и крепостничества. Уничтожена Тайная экспедиция была в 1801 г.

Сосредоточение судебных функций у органов общей компетенции во второй половине 20-х гг. привело к неимоверной волоките в рассмотрении уголовных дел, особенно в таком многонаселенном и коммерчески активном регионе, как Московская губерния. В 1730 г. в Москве создаются Судный и Сыскной приказы, просуществовавшие соответственно до 1782 и 1763 гг. Эти органы дополняли Юстиц-коллегии, но не заменяли полностью судебно- следственную деятельность губернской, провинциальных и воеводских канцелярий.

Идея отделения суда от администрации наиболее последовательное претворение нашла при проведении губернской реформы 1775 г., когда была создана сложная судебная система, в основу которой положен сословный принцип. Для дворян, горожан и государственных крестьян создавались на местах судебные органы из двух инстанций. Низшей судебной инстанцией для дворян был уездный суд, состоявший из судьи и двух заседателей, которые избирались дворянством и утверждались губернатором. Апелляционной и ревизионной инстанцией для дворян был единый на губернию верхний земский суд, состоявший из двух департаментов (уголовных и гражданских дел), в которых было по председателю, назначенному императрицей, и по пять заседателей, избираемых местным дворянством.

81

6 Сизиков М. И.

Нижней судебной инстанцией для горожан стал городовой магистрат в составе двух бургомистров и 4-х ратманов, которых из- бирало городское общество. Председателем назначался дворянин. В качестве суда второй инстанции был образован губернский магистрат, в двух департаментах которого было по председателю, назначаемому Сенатом, и по три заседателя, избираемых горожанами губернского центра.

Судом первой инстанции для государственных и дворцовых крестьян была нижняя расправа, состоявшая из председателя, избираемого дворянами, и восьми заседателей, которых могли избирать как из дворян, так и из крестьян. Второй судебной инстанцией была верхняя расправа, состав и порядок образования которой был аналогичен верхнему земскому суду. При верхнем земском суде, губернском магистрате и верхней расправе состояли прокуроры.

В каждой губернии учреждались совестные суды в составе назначаемого судьи и 6 заседателей, избиравшихся от сословий. Они в примирительном порядке рассматривали гражданские дела, преступные деяния, совершаемые малолетними, безумными и др.

Венчали судебную систему губернии палаты уголовного и гражданского суда. Каждая палата состояла из председателя, назначавшегося императрицей, двух советников и двух асессоров, назначавшихся Сенатом, Палаты были апелляционными и ревизионными инстанциями по делам, рассмотренным в верхних судебных органах губернии, выступали в качестве суда первой инстанции по должностным преступлениям, по спорам о недвижимом имуществе в различных губерниях и др.

Высшим судебным органом в стране был Сенат, который после упразднения в 1786 г. Юстиц-коллегии стал также и централь- ' ным органом судебного управления. Павел I упразднил сословные суды, но они были восстановлены после его смерти.

Превращение городских магистратов в судебные органы определило создание новых органов городского управления. По Жалованной грамоте городам 1785 г. учреждались собрание «городского общества», общая городская и шестигласная думы.

Члены общей думы — гласные избирались собранием городского общества. Шестигласная дума состояла из председателей всех шести разрядов городского населения, избиравшихся общей думой из своей среды. Выборы происходили каждые три года.

Общая дума являлась распорядительным, директивным органом, она созывалась на заседания по мере надобности, Шестигласная дума была постоянно действующим исполнительным органом. Во главе шестигласной думы стоял городской глава.

Круг деятельности городских органов самоуправления, созданных в 1785 г., значительно сузился по сравнению с бывшими магистратами и ратушами. Основная задача этих учреждений состояла в ведении городского хозяйства.

Городские сословные органы находились в подчинении общих органов управления губернии. Собрания городского общества могли созываться только с разрешения генерал-губернатора или губернатора. Губернские власти контролировали расходование городских денежных средств, вмешивались в городские хозяйственные дела, давали свои указания, исключавшие всякую инициативу со стороны городских дум.

Органы самоуправления горожан, созданные по Жалованной грамоте городам, были упразднены Павлом I (в городах создавались ратгаузы с административно-хозяйственными и судебными функциями), но были восстановлены Александром I и просуществовали без значительных изменений до 70-х годов XIX в. Недолговечными были и созданные Павлом I ордонансгаузы, возглавлявшие в губерниях карательно-правоохранительную деятельность.

В последней четверти XVIII в. формулируется система тюремных учреждений. Екатерина II составила проект устава о тюрьмах. В нем предусматривалось разделение тюрем на уголовные, гражданские, состоящие из трех отделений: «подстражного, приго- ворного и осужденного», пересыльные. Этот проект не стал законом. Однако по всей стране происходит интенсивное строительство тюрем, их специализация.

Согласно Учреждениям для управления губерний создаются смирительные дома, в которых должны были перевоспитываться по решениям административно-полицейских органов лица, совершавшие незначительные преступления и дерзкие проступки. Для принудительных работ неимущих правонарушителей создавались работные дома. Шлиссельбургская, как и Петропавловская, крепость приобретает характер политической тюрьмы. Тюремные функции продолжали исполнять монастыри, особенно известными в этом отношении стали Соловки. Помилованная Екатериной II от смертной казни Салтычиха содержалась в московском Ивановском монастыре. Существовали и заводские тюрьмы, в частности — на заводах Демидова на Урале.

Отсутствие четкой регламентации режима содержания в тюрьмах обусловливало произвол тюремщиков. Заключенные обрекались не только на моральные, но и на физические страдания. Пребывание в тюрьме вело к подавлению и деморализации личности.

б*

83

Некоторые изменения были внесены в порядок комплектования армии. В 1766 г. было издано «Генеральное учреждение о наборе рекрут», согласно которому рекруты стали набираться ежегодно по одному со ста душ. Наборы производились от губерний, поочередно через пять лет. Купечество было освобождено от рекрутской повинности, за что должно было уплачивать сначала по 360 руб., а затем — по 500 руб., вместо каждого рекрута. Срок службы в армии был установлен в 25 лет. Во второй половине XVIII в. армия России стала самой сильной в Европе,

Для содержания армии, громадного бюрократического аппарата, мотовства императорского двора и ведения войн необходимы были большие средства. Основные поступления в доход государства были от подушной подати. Для более полного ее сбора регулярно производились переписи мужского населения податных сословий, называемые «подушными ревизиями». С 40-х годов XVIII в. ревизии стали производиться каждые 15 лет.

Известное поступление в казну было от торговых пошлин. Однако царское правительство, идя навстречу пожеланиям торговых людей, в 1753 г. уничтожило внутренние таможенные сборы, а также большую часть казенных и частных монополий, что дало больший простор в развитии товарно-денежных отношений. В целом происходит упорядочение и централизация финансовой системы, однако непрерывный рост расходов обгонял увеличение доходов государства.

<< | >>
Источник: Сизиков М.И.. История государства и права России с конца XVII до начала XIX века: Учеб. пособие - М.: ИНФРА-М. - 320 с.. 1998

Еще по теме 2.2. Государственный строй:

  1. Глава 1 ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО, ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОЙ
  2. §3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО (ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОЙ)
  3. §3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО (ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОЙ)
  4. §3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО (ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОЙ)
  5. Раздел I ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОЙ ДРЕВНЕЙ РУСИ
  6. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОЙ
  7. 1.2. Государственный строй
  8. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОЙ
  9. Социальный и государственный строй
  10. Глава II ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОЙ ДРЕВНЕЙ РУСИ 882-980 гг.
  11. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОЙ АБСОЛЮТНОЙ МОНАРХИИ