ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ И ДРУГИЕ ВЕЩНЫЕ ПРАВА НА ЗЕМЛЮ (в ред. Федерального закона от 16.04.2001 N 45-ФЗ)

Комментарий к главе 17

1. Комментируемая глава вступила в силу позже, чем части первая и вторая ГК, поскольку Вводный закон (ст. 13) приостановил действие рассматриваемой главы, связав ее введение со вступлением в силу Земельного кодекса.

Условие об одновременном введении в действие гл. 17 ГК и Земельного кодекса было отменено Федеральным законом от 16.04.2001 N 45-ФЗ (СЗ РФ, 2001, N 17, ст. 1644), который внес соответствующие изменения в ГК и Вводный закон (ст. 13). Таким образом комментируемая глава вступила в силу независимо от принятия Земельного кодекса, но при этом не должна была касаться "сделок с земельными участками сельскохозяйственных угодий", регламентацию которых предстояло осуществить Законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

Глава 17 действует со дня опубликования в "Российской газете" Федерального закона от 16.04.2001 N 45-ФЗ, т.е. с 28 апреля 2001 г.

Земельный кодекс также действует со дня его опубликования в "Российской газете" - 30.10.2001. Конституционный Суд РФ, проверяя Земельный кодекс на конституционность его принятия, 23 апреля 2004 г. признал его не противоречащим Конституции (СЗ РФ, 2004, N 18, ст. 1833).

Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения принят позже Земельного кодекса - 24.07.2002 и вступил в силу через шесть месяцев после его опубликования в " Российской газете" 27 июля 2002 г.

В части, не урегулированной этим Законом, к отношениям, возникающим при использовании земельных участков сельскохозяйственного назначения, применяются нормы иных федеральных законов.

Его действие не распространяется на участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями.

Залог земельных участков сельскохозяйственного назначения осуществляется в соответствии с Законом об ипотеке.

Еще до вступления в силу Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения их оборот подчинялся правилам гражданского законодательства и Земельного кодекса с учетом лесного законодательства, законодательства об охране окружающей среды, специальных федеральных законов, содержащих нормы земельного права о данной категории земель, а также ряда положений Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (СЗ РФ, 2001, N 44, ст. 4148) (ст. 8) (далее - Вводный закон к Земельному кодексу). Таким образом, нормы гл. 17 вступили в силу и применительно к землям сельскохозяйственного назначения одновременно с Земельным кодексом еще до принятия Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

Длительная задержка с принятием Земельного кодекса и вступления в силу гл. 17 ГК привела к тому, что в правовом регулировании земельных отношений преобладали подзаконные нормативные правовые акты. Такая неопределенность в федеральном законодательстве обусловила опережающее регулирование земельных отношений субъектами Федерации, поскольку земельное законодательство отнесено Конституцией (п. "к" ч. 1 ст. 72) к предмету совместного ведения.

ГК включил землю в число объектов гражданских прав (ст. 129, 130, 164, § 7 гл. 30). Приостановление действия норм гл. 17 ГК не прекращало гражданский оборот земли, она могла отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой ее оборот допускался законами о земле (п. 3 ст. 129), а также специальным законодательством о приватизации (см. коммент. к ст. 217). Регламентация федеральными законами процедуры, формы и способов приватизации государственной и муниципальной собственности обусловлена, как это считает Конституционный Суд РФ (Определение от 15.06.99 N 64-О по делу о проверке конституционности пунктов 4.9 и 4.10 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г.), прежде всего тем, что такие отношения носят преимущественно публично-правовой характер.

2. Установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического развития страны, а также установление правовых основ единого рынка, основ ценовой политики (включая ценовую политику на землю) согласно п. "е" и "ж" ст. 71 Конституции относятся к сфере ведения Российской Федерации. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. "в"), разграничение государственной собственности (п. "г"), природопользование (п. "д"), земельное законодательство (п. "к") ст. 72 Конституции относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии с ч. 2 ст. 76 в этом случае издаются федеральные законы и принимаемые согласно им законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Ряд субъектов РФ превысил свои полномочия в регулировании природоресурсных отношений, и региональное законодательство вошло в противоречие с федеральной Конституцией, которое в течение длительного времени не устранялось.

Субъекты РФ по предметам совместного ведения не обладают всей полнотой государственной власти и не являются суверенными государствами. Их правовые возможности ограничены, компетенция производна от федеральной Конституции и федеральных законов, что не учитывалось государственными органами ни Российской Федерации, ни ее субъектов.

Вводный закон к Земельному кодексу (ст. 9) сохранил регулирование этих отношений законами субъектов РФ до введения в действие Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

Вступивший в силу Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения установил (ст. 16), что договоры аренды долей, заключенные до вступления его в силу, должны быть приведены в соответствие с правилами ГК и этого Закона в течение двух лет со дня его введения в действие.

Разграничение объектов государственной собственности между Российской Федерацией и ее субъектами не могло осуществляться на основе закона субъекта РФ или особого соглашения с Российской Федерацией; решение об этом принимается исключительно на основе федерального закона (ст. 212 ГК). Федеральный закон "О разграничении государственной собственности на землю" (СЗ РФ, 2001, N 30, ст. 3060) был принят 17.07.2001 (опубликован 20.07.2001 в "Российской газете") и вступил в силу через 6 месяцев после его официального опубликования.

Законодательство субъектов Российской Федерации входит в правовую систему, регулирующую земельные отношения, и федеральное законодательство поручает ему регулировать определенные группы этих отношений. Так, минимальные размеры участков из земель сельскохозяйственного назначения могут быть установлены законами субъектов РФ в соответствии с требованием федерального законодательства.

По окончании процесса разграничения государственной собственности на землю на федеральную, собственность субъектов РФ и муниципальную может определяться порядок принятия решений об условиях приватизации государственного (субъектов РФ) и муниципального имущества, в т. ч. земли, включая определение ее цены в пределах, установленных федеральным законодательством.

Ранее принятое законодательство субъектов РФ подлежит приведению в соответствие с федеральным законодательством. При этом согласно Определению Конституционного Суда РФ от 19.04.2001 N 65-О (СЗ РФ, 2001, N 20, ст. 2059) недопустимо "повторное принятие по сути идентичных положений: при внесении в соответствующий нормативный правовой акт субъекта Федерации изменений и дополнений в нем не могут предусматриваться предписания, которые по своему смыслу являются такими же, какие решением Конституционного Суда Российской Федерации признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации и потому утратившими силу".

3. С введением в действие Земельного кодекса из правовой системы исключены законодательные акты Союза ССР, содержащие нормы земельного права и продолжавшие действовать на территории Российской Федерации.

В связи с принятием Земельного кодекса и Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения Федеральным законом от 25.10.2001 N 137-ФЗ (СЗ РФ, 2001, N 44, ст. 4148) и Указом Президента РФ от 25.02.2003 N 250 (СЗ РФ, 2003, N 9, ст. 851) отменены законы и подзаконные акты: Законы от 23.11.90 N 374-1 "О земельной реформе", от 23.12.92 N 4196-1 "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства", Указы Президента РФ от 27.12.91 N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР", от 27.10.93 N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России", от 07.03.96 N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю".

Признав утратившими силу акты Правительства РФ, Постановление от 23.12.2002 N 919 (СЗ РФ, 2002, N 52 (ч. II), ст. 5225) внесло изменения в акты Правительства РФ, регулирующие земельные отношения. Отменены Постановления: Совета Министров РСФСР от 17.09.91 N 493 "Об утверждении форм государственного акта на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей"; Правительства РФ от 19.03.92 N 177 "Об утверждении форм свидетельства о праве собственности на землю, договора аренды земель сельскохозяйственного назначения и договора временного пользования землей сельскохозяйственного назначения"; Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 30.05.93 N 503 "Об утверждении Порядка купли-продажи гражданами Российской Федерации земельных участков".

4. Таким образом, имущественные элементы земельных отношений, когда участники находятся в равном положении по отношению друг к другу, регулируются комплексом разноотраслевых норм - гражданско-правовых и земельно-правовых, а в определенных случаях лесным, водным законодательством, законодательством о недрах и законодательством об охране окружающей среды.

Закон прямо говорит о применении к этим отношениям не только гражданского, но и другого законодательства.

К сожалению, нормы комментируемой главы ГК в нарушение правил законодательной техники не приведены в соответствие с Земельным кодексом и Законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения, и поэтому отдельные ее положения вступили в противоречие с этими актами (см. коммент. к ст. 270, 271) или оказались несогласованными (см. коммент. к ст. 282, 286), что усложняет ее применение и может отразиться на судебной и административной практике.