Как особенности региональной власти влияют на развитие российских регионов?

Неожиданный потенциал местной нормативной базы. После появления баз данных правовой информации «Гарант» и «Консультант+», которые включают в себя законы, указы, постановления, концепции, стратегии, программы, планы федеральных министерств и ведомств, субъектов Российской Федерации, у региональных исследователей появился новый аналитический ресурс, который пока используется слабо.

Для выявления закономерностей институциональной динамики исследователю приходится работать с тысячестраничными текстовыми массивами документов объемом в десятки мегабайт. Кроме того, в сообществе региональных исследователей бытует мнение, что региональная нормативная правовая база - это лишь декларации о намерениях региональной власти, которые имеют очень слабое отношение к реально происходящим социальноэкономическим процессам в российских регионах.

Наша позиция - другая. Мы считаем, что сплошной и выборочный анализ региональной нормативной правовой базы обеспечивает получение важной новой информации по специфике региональных институтов, региональной производственной системы, региональной атмосферы протекания хозяйственных процессов, которую трудно или невозможно получить из других источников.

Пример. Калининградская и Новгородская области: как земельное законодательство предопределило экономическое развитие?

Внутри Северо-Западного федерального округа близким аналогом Калининградской области можно признать Новгородскую область. В обоих регионах в 1990-е гг. размеры экономики были сопоставимы; высокая отраслевая концентрация (тройка ведущих отраслей сосредоточивает до 70 % совокупного промышленного производства) сопровождалась дробной корпоративной структурой промышленного сектора (нет крупных корпораций федерального значения).

Однако при сходстве базовых экономических параметров тип динамики экономического развития двух регионов в период реформы был различен. Новгородская область начинала с существенно худших стартовых позиций по подушевым инвестициям, иностранным инвестициям, с близких позиций по уровню безработицы. Однако в конце 1990-х гг. она обошла Калининградскую область по всем перечисленным параметрам и превзошла по уровню подушевого ВРП (табл. 1).

Великий Новгород

Калининград

Нельзя объяснить эти различия траекторий экономической динамики четырехкратным превосходством Новгородской области по площади - единственный параметр, который значительно различается между данными регионами-аналогами. Скорее, наоборот, компактность Калининградской области могла бы стать фактором дополнительного конкурентного преимущества. Но этого не случилось. В чем причины отставания Калининградской области?

Таблица 1
Источник: данные Росстата

Очевидно, что их нужно искать не столько в различиях площади, сколько в различиях экономико-географического положения (ЭГП) - приграничного,

эксклавного в одном случае, и внутреннего - в другом. Эти различия каким- то образом сказались на различиях институтов, которые в одном случае стимулировали инвестиции и развитие новых предприятий, а в другом - наоборот, затормозили его (различия в ЭГП областей стали причиной различий в отдельных, но ключевых для экономического развития региональных институтах).

В одном случае очень продвинутое законодательство сформировало полноценную земельную собственность, устранив тем самым одно из главных препятствий для инвестиционного процесса - невозможность использования земли в качестве залога под банковские кредиты; для другого случая было характерно «остановленное» законодательство по земле под влиянием приграничного положения и опасения потерять частицу Родины. Интеллектуальные представления (страхи) оказали давление на институциональную динамику.

В Калининградской области не были найдены инновационные схемы прав собственности по земле, которые бы стимулировали иностранного инвестора. Вместо этого акцент был сделан на федеральное законодательство. На деле это означало остановленное на годы региональное нормотворчество по этому ключевому вопросу и диктат тени, потому что реальный оборот земли все равно происходил и без согласия власти на это. Закон Калининградской области «О земле» от 29.12.2000 был отменен. Область в начале нулевых годов не имела своего целостного земельного законодательства.

Но дело не только в отсутствии целостной нормативной системы по земельному вопросу. И действующие нормы имели ослабленный характер - Устав Калининградской области, закон «Об особой экономической зоне», отмененный закон «О земле» и другие предусматривали для иностранных физических и юридических лиц только право аренды земельных участков, но не право полнокровной собственности. С другой стороны, в законодательстве Новгородской области было предусмотрено предоставление иностранным гражданам земельных участков в собственность, что значительно повысило привлекательность областных проектов для малых и средних иностранных инвесторов.

Несмотря на требования унифицировать законодательство регионов под федеральный стандарт, расхождения между регионами по создаваемым региональной властью новым институтам, структурам, регламенту хозяйственных процессов, мерам поддержки предпринимательской и инновационной деятельности существуют, и их изучение исключительно конструктивно для целей сравнительного институционального анализа. Институциональные

различия между регионами отражают как объективные различия региональной производственной структуры, так и различия в модели и типе экономического поведения региональной власти, которая учреждает эти местные нормы и правила.

Пример. Рязанская область и Республика Марий-Эл. Как регламенты работы счетной палаты могут «выдать» кумовство?

Сравнение регламентов работы региональной счетной палаты Рязанской области и Республики Марий Эл обнаруживает большую терпимость законодателей республики к родственным связям и совмещению функций, чем законодателей области.

Например, в законодательстве Рязанской области для председателя Счетной палаты было определено, что он «не может быть депутатом представительных органов государственной власти и местного самоуправления, а также занимать иные должности в общественных организациях». С другой стороны, в законодательстве Республики Марий Эл та же норма звучала в начале нулевых годов толерантнее: «Председатель и его заместитель не могут быть депутатами Государственного Собрания Республики Марий Эл, членами Правительства Республики Марий Эл, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности».

Про аудитора Счетной палаты Рязанской области было четко сказано, что он «не может быть депутатом представительных органов государственной власти и местного самоуправления, а также занимать иные должности в общественных организациях, не может состоять в родственных отношениях с Председателем Рязанской областной Думы, заместителем Председателя Рязанской областной Думы, Главой администрации Рязанской области, заместителями Главы администрации Рязанской области, начальником финансового управления администрации Рязанской области, Прокурором Рязанской области, Председателем Рязанского областного суда, Председателем арбитражного суда Рязанской области». С другой стороны, для аудиторов Счетной палаты Республики Марий Эл была сформулирована лишь норма о том, что они «не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности».

В законодательстве Рязанской области были обозначены случаи досрочного освобождения от должности Председателя Счетной палаты постановлением областной думы: а) нарушение им законодательства Российской Федерации или областного законодательства, совершения злоупотреблений по службе; б) личное заявление об отставке; в) признание его недееспособным, вступившее в законную силу решение суда; г) достижение возраста 60 лет.

С другой стороны, аналогичная норма в Республике Марий Эл была сформулирована более мягко: председатель, его заместитель и аудиторы могут быть досрочно освобождены от должности решением Государственного Собрания Республики Марий Эл в случаях а) нарушения ими законодательства Республики Марий Эл или совершения злоупотреблений по службе, если за такое решение проголосует не менее двух третей от общего числа депутатов Государственного Собрания Республики Марий Эл; б) личного заявления об отставке; в) признания их недееспособными вступившим в законную силу решением суда; г) достижения ими возраста 65 лет.

Анализ региональной нормативной правовой базы формирует у исследователя представление, насколько активно творчество региональной власти в установлении формальных норм и правил по ключевым направлениям регионального развития и видам экономической деятельности - или эти правила в регионе имеют преимущественно неформальный характер (жизни по понятиям); или их формирование отдано на федеральный уровень - действуют федеральные нормы, без всякой попытки их региональной спецификации.

В результате сплошного анализа всех региональных правовых документов можно определить, каковы основные структурные блоки в местном законотворческом массиве и есть ли в региональной экономике суперструктура, регламенту деятельности которой посвящены важнейшие законы; приняты ли нормы по ключевым, наиболее рентабельным для данной территории видам экономической деятельности (например, местный закон о земле, о лесе, о воде и т. д.); создан ли в регионе регламент по «интегральным», т. е. имеющим максимальное пространственное протяжение видам экономической деятельности (которые важны для формирования целостности региональной экономики) - например, мелиоративной деятельности или водному транспорту, энергосетевому хозяйству; как прописываются механизмы смены прав собственности - принят ли в регионе свой закон о банкротстве, или специфичные местные процедуры передела собственности определяются неформально; в какой степени местная власть нацелена на созидательную работу, на понижение неопределенности для хозяйствующих субъектов через создание (самостоятельно или в партнерстве с бизнесом) центров сертификации и качества семенного фонда, породного скота, через содействие в создании региональных сетевых структур - эффективных площадок обмена информацией между экспертами - профессиональных ассоциаций, союзов предпринимателей и других аналогичных институтов, предполагающих обмен знаниями. Анализ норм и правил в области бюджетной политики позволяет определить объективные и субъективные приоритеты, которые здесь имеет местная власть, и тип отношений региональной и муниципальной власти в

вопросах разверстки финансовых ресурсов (реализуется в регионе федеративная, децентрализованная, или унитарная, централизованная, модель; действуют здесь институты жесткой или мягкой бюджетной политики).

Анализ структуры региональной нормативной правовой базы в динамике нескольких лет позволяет сопоставить особенности институтов, учреждаемых разными командами региональной власти.

Пример Республики Марий-Эл. «Открытая» власть создает правила игры для бизнеса, «закрытая» власть обходится без правил

Для того чтобы выявить институциональные различия в нормотворчестве при «закрытой» и «открытой» модели региональной власти, мы провели анализ всего массива регионального законодательства Республики Марий Эл с 1991 г. по 2002 гг. (т. е. за весь период ее хранения в базах данных правовой информации); детально - с 1996-1997 гг.

Первые годы (1991-1993 гг.) характеризуются сравнительно небольшим числом официальных документов, принятых законодательной и исполнительной властью. Возникает несопоставимость с последующим периодом. Например, в 1991 г. было принято около сотни актов, а в 1996 г. - 461. Поэтому мы избрали для анализа период с 1994 г. по 2002 г., когда нормотворческая активность была примерно одинаковой и составляла ежегодно около 400-430 актов (табл. 2).

Затем был проведен частотный анализ принятия актов по каждому направлению каждый год. В результате из всех направлений классификатора правовой системы «Консультант+» были отобраны именно те, которые наиболее рельефно характеризуют институциональные изменения, т. е. динамику норм и правил, разрабатываемых каждой командой региональной власти.

Ряд экономических актов изучался подробно, текстуально, сравнивался с другими регионами. Специальное внимание было обращено на отмененные, утратившие силу правовые акты, их динамику и сущностную структуру по годам. Не изучались различные редакционные версии одного и того же документа, как правило, возникающие в результате смены команды региональных руководителей (например, поправок в Конституцию Республики было внесено десятки в результате ее более чем 20 редакций за короткий период - семь лет).

Сравнительный анализ норм и правил, учрежденных разными командами региональной власти, позволил сделать следующие выводы. При переходе от закрытой (В .А. Кислицын) к открытой (Л.И. Маркелов) модели региональной власти: увеличивается внимание к предпринимательской деятельности, поддержке малого бизнеса; увеличивается число актов по вопросам собственности - государственной, муниципальной, частной, что отражает стремление власти сформировать

четкий регламент в этом важнейшем направлении экономической деятельности. Институты банкротства предприятий становятся формализованными, приобретают необходимую легитимность, чего не было ранее, когда вся процедура передела собственности, в том числе и путем банкротства предприятий, осуществлялась непрозрачно; резко повышается интенсивность формирования новых институтов по вопросам местного самоуправления: отношения «регион-муниципальные образования» формализуются; увеличивается внимание к деятельности средств массовой информации; повышается активность нормотворчества в сфере земельной политики; снижается частота принятия документов по налоговым льготам, бюджетным фондам, которые использовались в закрытой модели региональной власти для поддержания «своих» хозяйствующих субъектов, которые не имели шансов получить финансовые ресурсы внешних инвесторов.

Таблица 2
Используется рубрикация правовой системы «Консультант +», база данных по региональному законодательству Республики Марий Эл. В том числе 17,9 % Госсобранием Республики Марий Эл, 48,7 % - Правительством Республики, 15,7 % - Президентом Республики Марий Эл. В скобках приведены проценты.

«Открыто/занято»: как модель власти влияет на региональное развитие. На самом общем уровне можно развести «открытую» и «закрытую» модели власти. Первая модель характеризуется родственными или тесными дружескими связями всех «акционеров», т. е. представителей правящей региональной команды. Ядром системы власти является «семья», четко очерченный клан родственников первого лица, который контролирует основные бюджетные потоки и наиболее прибыльные виды деятельности. Формирование локальных монополий даже там, где в других регионах используются институты рынка и силы конкуренции, для этой модели кланового контроля абсолютно естественно и неизбежно. Распределение наиболее ценных активов территории (земли, материальных фондов, природных ресурсов) происходит здесь, как правило, директивными, не рыночными процедурами. Политический контроль устанавливается в результате постепенного подчинения основных силовых структур,порой с привлечением для решения этой проблемы и федеральных чиновников.

Власть в закрытой модели самодостаточна, проблема агентских отношений (типа «помещик-управляющий») решается за счет назначения на ключевые посты коалиции родственников первого лица. Решение инвестиционной проблемы обычно осуществляется с опорой на собственные силы - подобно тому, как решают ее закрытые акционерные общества.

Власть в закрытой модели обычно не нуждается в формальных нормах и правилах, их успешно заменяет неформальный регламент жизни «по понятиям». Это особенно характерно, когда первый руководитель находится у власти длительное время. Новый руководитель при этой модели вынужден строить «свою» правовую систему, свои институты, чтобы формальным образом упрочить свои власть и контроль. Речь идет о «захвате» исполнительной властью институтов законодательной, правоохранительной системы (суд, прокуратура, МВД). Формирование «своих» институтов, своего регламента, внутри которого сомнительные финансовые сделки становятся легитимными, - при слабости федеральной власти или ее нежелании вмешиваться - приводит к «аберрации», искривлению регионального правового пространства и стереотипов поведения находящихся в нем людей. При закрытой модели власти в регионе всегда невысока доля независимых печатных СМИ.

С другой стороны, при открытой модели региональной власти рынок, активные перетоки финансовых, информационных, человеческих ресурсов играют значительно большую роль в функционировании местной экономической системы. Жизнеспособность этой экономики поддерживается внешними инвесторами, которые чувствительны к стабильности местных норм и правил. Неслучайно институциональная динамика при переходе от закрытой к открытой модели власти характеризуется укреплением судебной системы всех видов и ее надзорных функций (Конституционный, арбитражный, миро

вой суды, институт присяжных заседателей), правовой и юридической службы при органах власти региона, контрольных структур Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека и др., независимой прессы. Для модели открытой власти характерно большее внимание к проблемам собственности (это не критичная тема для закрытой модели, где власти и так ясно, что она вся «моя» - табл. 3). При открытой модели власти независимая и эффективная пресса уменьшает издержки коллективного действия граждан, свободное распределение информации повышает здесь качество региональных институтов и способствует снижению коррупции.

Таблица 3

Сравнение двух моделей руководства регионами Российской Федерации

Очень рельефно отражается смена моделей региональной власти при анализе бюджетной политики (в первую очередь динамики доходных и расходных приоритетов).

Что собой представлял бюджет в период деятельности власти закрытой модели? В Республике была создана масса непрозрачных целевых бюджетных фондов, постоянно возрастало финансирование властью самой себя (расходы на государственное управление). Поощрялась деятельность «своих» для власти промышленных и аграрных предприятий, их инвестиционные приоритеты были выше текущих (социальных) потребностей бюджетного сектора. И это было абсолютно закономерно, потому что при закрытой модели власти трудно рассчитывать на привлечение в регион внешних частных инвесторов. Поэтому инвестиционная нагрузка на местный бюджет неизбежно увеличивается. Государственный заказ становился средством легального присвоения бюджетных средств дружественными власти посредническими коммерческими структурами - создавались многочисленные посреднические фирмы, которые частично нецелевым образом использовали выделенные им бюджетные средства.

Решения о расходах были переданы вниз, муниципальным образованиям; те получали до 40 % всей расходной части бюджета. При этом подход власти к муниципалитетам был индивидуальным: формирование мягких ограничений для лояльных муниципальных руководителей и намеренные задержки финансовой помощи для наиболее строптивых. Неудивительно, что от первоначальной процентной нормы распределения средств Фонда поддержки муниципальных образований (свой процент каждому муниципалитету) в последующем переходили к распределению постоянно меняющихся абсолютных величин. Бюджетные фонды тоже размягчали бюджетные ограничения. Бюджет не был инструментом активной экономической политики власти, а превращался в рентоформирующий фактор.

Как изменились расходные приоритеты у новой команды, работавшей на принципах открытости избирателям и внешнему миру? Значительно снизилась роль целевых бюджетных фондов - резервного, водного, экологического, животного мира, рыбного и др. Сократились расходы на государственное управление, на инвестиционные проекты в сельском хозяйстве и промышленности. С другой стороны, значительно возросли расходы на финансовую помощь оказавшимся в предбанкротном состоянии муниципальным образованиям и на социальную политику - т. е. текущую помощь малоимущим, многодетным, безработным и другим уязвимым категориям граждан.

Вместо доминирования инвестиционных целей произошел переход к целям текущим: подразумевается, что инвестиционные задачи можно будет решить за счет федеральных инвестиционных трансфертов в инженерную и социальную инфраструктуру и привлечения внешних инвесторов на коммерчески привлекательные проекты. Региональный бюджет финансировал только ремонт, реконструкцию социальных объектов, но не строительство новых. Одновременно реализовались стратегические социальные проекты, например, строительство сельских автомобильных дорог, которые соединяют ма

рийские деревни с сетью дорог общего пользования. Формировалась единая закупочная политика в регионе для республиканских нужд, которая способствовала использованию бюджетных средств по целевому назначению. Был провозглашен равный подход ко всем муниципальным образованиям, принципы распределения на долговременной постоянной основе доходных источников и расходных полномочий между органами государственной и муниципальной власти.

Как изменилась политика доходов при переходе от закрытой к открытой модели? Внешние источники пополнения бюджета, помимо стандартных федеральных трансфертов, стали значимо больше. Изменилась структура доходной части - в пользу налогов на прибыль предприятий, имущественных налогов и доходов от государственной собственности (для этого проводилась полная инвентаризация государственного имущества). Общее увеличение внимания к проблемам собственности проявилось через активизацию процедур банкротства, усиленный нажим на эти темы в нормотворчестве и активизацию этого направления доходной бюджетной политики. Ранее доход от государственной и муниципальной собственности частично присваивался местными руководителями и дружественными им коммерческими структурами.

Экономическая координация в модели централизованной и децентрализованной региональной власти. Еще одно возможное основание для классификации моделей власти - централизация. Однозначной связи между закрытой и централизованной, открытой и децентрализованной моделью власти нет. Закрытая модель может характеризоваться как предельно централизованным стилем руководства, так и существенным делегированием полномочий первого лица в департаменты власти. С другой стороны, централизованная модель власти может включать как вариант закрытого, так и открытого типа. Т. е. на самом деле имеют место четыре случая, четыре варианта региональной власти - закрытая централизованная, закрытая децентрализованная, открытая централизованная, открытая децентрализованная.

В данном случае мы остановимся на сравнении двух регионов, полярно различающихся по шкале централизации. В наших исследованиях наиболее рельефно такое противопоставление получилось на примере кемеровской модели А. Тулеева и самарской модели К. Титова.

Пример. Кемеровская и Самарская области: как степень централизации власти влияет на местную экономику

Различия роли централизованной и децентрализованной власти в формировании и трансформации экономических институтов отражены в табл. 5.

Каждая модель власти имеет свои сильные и слабые стороны. В централизованной модели можно очень оперативно принимать решения, что сильно помогает в форс-мажорные периоды, во время чрезвычайных ситуаций. С другой стороны, чем сложнее становится экономика, тем меньше централизованная модель справляется с задачей эффективной координации хозяйствующих субъектов. Например, эффективная поддержка малого бизнеса, сопровождение местных инноваций в централизованной модели невозможны. Необходимо обязательное делегирование властных функций вниз, в департаменты, в экспертные сообщества, координационные советы и комитеты при органах власти ввиду значительной рассеянности экономической информации о малом бизнесе и местных инновациях.