<<
>>

Цели государственночастного партнерства и краткая характеристика его механизмов

Основной задачей органов государственной власти при выполнении проектов ГЧП является создание большей добавленной стоимости для предоставления общественных услуг. Для достижения этой цели осуществляется предоставлением более дешевых общественных услуг, оказываемых частным бизнесом, нацеленным на результат с помощью современных методов планирования и возможностью более быстро осуществлять инновации и повышать эффективность.

Еще одной целью государства в рамках ГЧП становится передача частному инвестору рисков, связанных со строительством, проектирование, финансированием и планированием самого объекта, а также его последующей эксплуатацией.

Основной же целью частного сектора является достижение максимальной прибыли от проектов в рамках сотрудничества с органами государственной и муниципальной власти.

Цели государства и бизнеса при использовании механизма ГЧП представлены в таблице 1.

Таблица 1

Цели государства

Цели бизнеса

1

Повышение уровня жизни населении, содействие развитию «человеческого капитала»

Расширение пространства для свободного движения капитала, его проникновение в те сферы, которые ранее были для него недоступны

2

Устранение структурных ограничений экономического роста

Привлечение бюджетных средств для осуществления проекта

3

Содействие повышению конкурентоспособности российских компаний, укрепление их позиций на внутреннем и внешнем рынках

Расширение возможностей для получения кредитов под проект от российских и зарубежных финансовых организаций за счет получения государственных гарантий

4

Социально-экономическое развитие регионов РФ

/>Облегчение работы с органами власти и управления за счет участия государства в проекте, в том числе получение лицензий, разрешительной документации, заключений надзорных органов

5

Рациональная интеграция России в мировую экономику

Повышение статуса проекта за счет участия государства. Создание положительного образа компании

В концепции ГЧП заложено противоречие: с одной стороны, у государства существуют обязательства перед обществом и соответствующие расходы, а с другой, у частного сектора — интересы извлечения прибыли. Однако недостаточное развитие социальной и производственной инфраструктур является препятствием как для реализации перспективных планов бизнеса, так и для исполнения государством своих обязанностей.

Механизмы ГЧП предполагают возможности участия власти любого уровня — федерального, регионального, муниципального.

Основной аспект развития ГЧП состоит в том, что государственная власть определяет, в каких услугах, работах и инфраструктуре страна нуждается, а частный бизнес выдвигает свои

предложения, которые должны в наибольшей степени соответствовать требованиям государства.

ГЧП — это альтернатива приватизации государственной и муниципальной собственности, когда приватизация невозможна по социальным или стратегическим причинам.

Концепция ГЧП, как правило, осуществляется в следующем порядке: разработка проекта, в рамках которого частный сектор планирует, сооружает и частично управляет объектом инвестиций в соответствии с заданиями государства; финансирование инвестиций государством, в том числе в форме платы за использование инфраструктуры; заключение долгосрочного договора, содержание и структура которого характеризуются большим разнообразием, способы и сроки платежа, его зависимость от качества услуг и определенных экономических событий, распределение текущих издержек могут определяться в договорах по-разному, отражая различные цели и результаты переговоров между партнерами; переход объекта инвестиций по истечении срока договора в частную или государственную собственность.

В рамках ГЧП государство играет первостепенную роль, с одной стороны, как главный пользователь услуг (в лице населения), оказываемых в рамках проекта, а с другой — как субъект, устанавливающий специальные условия его реализации.

Таким образом, ГЧП рассматривается как концепция, позволяющая использовать ресурсы частного сектора для развития инфраструктуры, повысить качество и увеличить объем общественных услуг и избавить государство от специфических рисков, связанных с выполнением проектов1.

Важная часть сделок в рамках ГЧП — распределение между участниками проекта задач, возможностей и рисков. При этом, как правило, соблюдается следующее условие: решение кон

кретной задачи возлагается на того партнера, который может сделать это с наибольшей эффективностью. Распределение задач и ответственности между государством и частным сектором зависит от сферы реализации проекта. Чем большее значение имеет общественная услуга (общественное благо), тем ниже рыночные риски, связанные с ее оказанием, и тем выше потребности в государственном регулировании1.

В зависимости от характера решаемых в рамках ГЧП конкретных задач все множество существующих и вновь возникающих форм партнерств можно подразделить на отдельные механизмы (модели): концессия; особые экономические зоны; инвестиционный фонд РФ; аренда (лизинг); соглашение о разделе продукции; государственные контракты; совместные предприятия; инфраструктурные облигации; другие формы

Характеризуя кратко каждую форму взаимодействия, можно выделить следующие основные моменты.

Концессия

Это наиболее распространенная форма ГЧП. Ее особенность заключается в том, что в рамках заключенного концессионного соглашения государство как полноправный собственник имущества уполномочивает своего частного партнера выполнить в течение определенного срока оговариваемые соглашением функции и предоставляет ему для этого соответствующие полномочия, без которых нормальное функционирование объ

екта концессии невозможно. Частный сектор, в свою очередь, за предоставление в пользование государственного имущества вносит оговариваемую сторонами плату.

Так, например, в сфере ЖКХ и транспортной инфраструктуры в основном используются следующие виды концессии: 1) концессия капитального строительства (на строительство нового объекта); 2) концессия коммунального обслуживания (на уже существующие объекты).

Частный бизнес вкладывает инвестиции, управляет переданным ему имуществом и получает оплату главным образом из платежей, осуществляемых пользователями. Сами же объекты возвращаются государственным или муниципальным властям по окончании действия концессионного соглашения.

Концессии — это долгосрочное партнерство, которое позволяет сторонам осуществить стратегическое планирование своей деятельности. При заключении концессионного соглашения бизнес приобретает больше свободы при принятии административно-хозяйственных решений, решений управленческого и административного толка и может самостоятельно регулировать множество вопросов, ранее являвшихся прерогативой государства. Государство же в свою очередь оставляет за собой ряд сильных рычагов воздействия на своего компаньона и в случае нарушений действующего концессионного соглашения всегда сможет защитить общественные интересы и права конечных пользователей, т.е. населения.

Особые экономические зоны (ОЭЗ)

Особая экономическая зона согласно действующему законодательству, представляет собой определяемую Правительством РФ часть территории, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, включающий в себя предоставление налоговых, таможенных и административных преференций, льготного режима землепользования, а также гарантий от возможных неблагоприятных изменений в законодательстве РФ о налогах и сборах.

Уникальность формируемых в ОЭЗ условий заключается в том, что за счет средств бюджетов всех уровней проводятся работы по созданию инже-

нернои, транспортной, социальной, инновационнои и административной инфраструктуры.

В настоящее время на территории РФ образованы следующие ОЭЗ: две — промышленно-производственного типа (Республика Татарстан и Липецкая область), четыре — технико-внедренческого типа (на территории Москвы — Зеленоградский АО, Дубна, Томской области, Санкт-Петербург), семь — туристско-рекреационных ОЭЗ (в Иркутской и Калининградской областях, Алтайском, Краснодарском и Ставропольском краях, в Республике Алтай и Республике Бурятия); две аэропортовых ОЭЗ: в Красноярске — (аэропорт «Емельяново») и Ульяновске (аэропорт «Ульяновск-Восточный») и одна морская ОЭЗ — в Хабаровском крае (порт Советская Гавань).

Наибольший интерес для читателей представляет возможность создания ОЭЗ регионального уровня, которая уже давно и довольно успешно функционирует, например, в Липецкой области.

Закон Липецкой области №316-03 от 18 августа 2006 года «Об ОЭЗ регионального уровня» определяет правовые основы создания и функционирования особых экономических зон регионального уровня (далее — ОЭЗ РУ) на территории Липецкой области.

Инвестиционный фонд РФ

Государственный инвестиционный фонд Российской Федерации предназначен для софинансирования инвестиционных проектов.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации инвестиционный фонд Российской Федерации — часть средств федерального бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства.

Основная цель деятельности Инвестиционного фонда РФ — поддержка приоритетных для государства и регионов конкретных инвестиционных проектов путем создания транспортной, инженерной или энергетической инфраструктуры государственного или муниципального значения, без которой эти проекты не могут быть реализованы.

Отбор инвестиционных проектов осуществляется исходя из показателей финансовой, бюджетной, экономической и социальной эффективности проектов.

Проекты фонда отбираются в рамках публичной процедуры, предусматривающей их рассмотрение на Инвестиционной комиссии по проведению отбора проектов, претендующих на получение бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации, с последующим отбором на Правительственной комиссии по инвестиционным проектам, имеющим общегосударственное значение, и утверждением паспортов проектов распоряжениями Правительства Российской Федерации[V].

Аренда (лизинг)

Не менее распространенный механизм ГЧП как в прошлом, так и в настоящем — аренда. Содержанием арендных взаимоотношений органов государственной или муниципальной власти и частного партнера является передача государственного или муниципального имущества во временное пользование и за определенную плату. В такого рода отношениях в обязательном порядке предусматривается возвратность самого предмета отношений, предусмотренного договором аренды, но права по распоряжению имуществом сохраняется за собственником (государством) и не передается второй стороне соглашения (частному партнеру).

Соглашение о разделе продукции

В соответствии с Федеральным законом № 225-ФЗ от 30.12.1995 г. «О соглашениях о разделе продукции» соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым государство предоставляет субъекту предпринимательской деятельности на возмездной основе и на определенный срок исключи

тельные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения.

Эта форма, безусловно, имеет сходство с концессией, однако все же отличается от нее. Различия прежде всего проявляются в институте отношений собственности между частным бизнесом и государством. Так, например, в концессионных соглашениях субъекту предпринимательской деятельности принадлежит вся выпущенная продукция, товары или услуги, а в соглашениях о разделе продукции частному инвестору принадлежит лишь его часть. Как правило, подобного рода соглашения заключаются сторонами в отношении добычи нефтепродуктов.

Государственный контракт

Государственный контракт — контракт, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации в целях обеспечения государственных нужд.

Главной отличительной чертой государственного контракта является особая цель использования товаров (услуг, работ), а именно их закупка для государственных или муниципальных нужд, в том числе в государственный резерв.

Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах,

работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ.

Важной особенностью государственных контрактов является строгий порядок их заключения — только в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Совместные предприятия

Совместное предприятие — хозяйственная организация, учрежденная большим числом юридических лиц, создаваемая национальными предприятиями или совместно с зарубежными партнерами на основе совместной собственности на территории одной из стран, где находится учредитель. Может иметь форму полного товарищества, общества с ограниченной ответственностью, акционерного общества.

Совместным предприятием может быть организация любой формы собственности, созданная на основе объединения имущества учредителей (юридических и физических лиц). В числе учредителей совместного предприятия могут быть и иностранные юридические и физические лица.

Особенностью совместного предприятия является наличие совместной собственности, которая функционирует на территории одной из стран (областей, регионов) учредителей такого предприятия. Целью совместного предприятия является наиболее полное использование потенциала каждой из сторон, а также максимум полезного эффекта от их деятельности. Сама возможность участия в принятии управленческих и хозяйственных решений определяется непосредственно долей в капитале предприятия.

Одна из важнейших особенностей совместного предприятия — участие государства во всех сферах деятельности такой организации, чем соответственно и ограничивается самостоятельность в принятии решений частным бизнесом, в отличие от концессии.

Инфраструктурные облигации

Под инфраструктурными облигациями можно понимать различные облигации, которые были выпущены для финансирования строительства (приобретения, реконструкции) инфраструктурного проекта.

В условиях современной действительности нельзя обойтись без транспортных магистралей, жилищно-коммунального хозяйства, телекоммуникаций, аэропортов и т.д. Развитие вышеназванных сфер в основном лежит на государственных (муниципальных) властях, которые, зачастую не справляясь в возложенными обязанностями, вынуждены привлекать крупные объемы денежных средств в основном путем выпуска облигационных займов.

На сегодняшний день в России ведется активная работа по внедрению инфраструктурных облигаций в качестве еще одного способа развития ГЧП. Предполагается, что эмитентом такой облигации будет являться юридическое лицо, которое осуществляет реализацию инфраструктурного проекта, в том числе и на основе концессионного соглашения. Планируется продолжать работу по формированию правовых условий для развития рынка инфраструктурных облигаций. В перспективе достаточно мощным катализатором роста могут стать деньги институциональных инвесторов, которые могут быть вложены в инфраструктурные облигации

Суть инфраструктурных облигаций заключается в том, что кредиторы получают свои выплаты по облигациям путем поступлений от эксплуатации объекта инфраструктуры.

В скором времени инфраструктурные облигации станут основой развития региональной и муниципальной инфраструктуры.

Механизм инфраструктурных облигаций носит долгосрочный характер и направлен на решение задач по укреплению национальной экономики.

Согласимся со словами директора Центра государственночастного партнерства ГК «Внешэкономбанк» Александра Баженова, который особо отметил необходимость разделения рисков в проектах ГЧП между государственным и частным сектором, а также предложил различные варианты более актив

ного участия Внешэкономбанка, выступающего крупнейшим институциональным инвестором, в развитии инфраоблигаций, в частности, возможность создания SPV с участием ВЭБ для секьюритизации проектных рисков. Он также поддержал точку зрения, озвученную другими спикерами, о том, что инфраструктурные облигации выпускаются не обязательно под гарантию государства и могут являться эффективным институтом финансирования инфраструктурных проектов на всех уровнях российской экономики, вплоть до муниципальных проектов. По словам Александра Баженова, «главное сегодня — сформировать действенные правовые конструкции, которые позволили бы использовать инфраструктурные облигации не только в концессионных проектах»[VI].

На сайте Федеральной службы по финансовым рынкам появился проект Федерального закона «Об особенностях инвестирования в инфраструктуру с использованием инфраструктурных облигаций». Целью этого федерального закона является привлечение и эффективное использование инвестиций в инфраструктуру путем создания благоприятных условий реализации инфраструктурных проектов, эмиссии и обращения инфраструктурных облигаций, обеспечения осуществления прав их владельцев, а также оказания государственной поддержки эмитентам инфраструктурных облигаций.

Законопроект вводит понятие инфраструктурной облигации, которая имеет низкую доходность, целевой характер и обязательное обеспечение, в том числе в виде государственных гарантий., выпускается на срок от 5 до 20 лет Для ее эмиссии создается специальная проектная организация (СПО), которой запрещено участвовать в коммерческих организациях, выплачивать дивиденды, она должна иметь специальный банковский счет и не имеет права отчуждать объекты инфраструктуры. Также вводится понятие компании — технического аудитора, которая контролирует соблюдение СПО порядка реализации инфраструктурного проекта. Госгарантия предоставляется не менее

чем на 60% выпуска облигаций под проект, представляет собой или просто госгарантию, или залог будущих денежных поступлений, или гарантию ВЭБа.

Таким образом, институт инфраструктурных облигаций может стать действенной и надежной опорой всей инфраструктурной составляющей не только на федеральном, но и на региональном и местном уровнях.

Другие формы

В последнее время механизмы ГЧП становятся все более разнообразными, перечень их постоянно расширяется, скоростными темпами модернизируются и совершенствуются сами модели ГЧП. Так, например, если концессионное соглашение изначально предусматривало только такую область применения, как транспортная инфраструктура, то теперь мы можем наблюдать ее развития и в ЖКХ, кабельное телевидение, телефония, образование, здравоохранение и в других объектах социальной

сферы.              АсХ^

В целом, анализируя сущность ГЧП, можно утверждать,

что его главной частью является контракт между государством и инвестором, обязательным условием которого становится разделение рисков проекта. Механизмы ГЧП представляют собой не стандартные юридические формы, а отличаются в зависимости от типа партнерства и специфики отрасли. Они позволяют уменьшать степень отказа в будущем от проекта, увеличивают качество обслуживания, оптимизируют пользование ресурсами и осуществляют необходимую модернизацию объекта соглашения.

В последнее время привлечение механизмов ГЧП приобретает все большую популярность. Так, например, за счет средств администрации города Ростов, Инвестиционного фонда РФ и частных инвесторов планируется построить мостовой переход через Дон, северный и южный обходы, соединяющие Ростовский универсальный порт с магистралями М-4 и М-23, северный тоннель, связывающий центр города с его северной и северо- восточной частью, транспортную магистраль «Юг — Север», а также многочисленные дорожные развязки и железнодорож

ные узлы. Северный тоннель будет построен с помощью механизма государственно-частного партнерства.

Задачей настоящей книги является популяризация методов ГЧП и рассмотрение его механизмов пригодных для использования в отдельных регионах и муниципальных образованиях. Поэтому, основываясь на вышесказанном, можно предложить к рассмотрению несколько механизмов ГЧП, уже в достаточной мере разработанных на федеральном уровне и пригодных к применению в том или ином виде на региональном и местном уровнях.

Все механизмы ГЧП уже в достаточной мере изучены и урегулированы российским законодательством. Упомянутых форм взаимодействия вполне достаточно, чтобы попытаться воплотить их в жизнь. В случае применения на местах этих разработок они способны дать толчок экономическому развитию региона.

Однако, если обратиться к зарубежному опыту, можно ли определить, какой из механизмов ГЧП предпочтительнее? Если посмотреть на такую сферу, как водоснабжение и очистные (канализационные) сооружения, то можно увидеть следующие подходы в различных странах: публичное владение и эксплуатация — во многих странах; публичное владение и частное управление — во Франции, обычно на 10-12 лет; PFI-модель (частная финансовая инициатива) — в Турции и Китае, например, ВОТ/ВТО-контракты, когда плату частному сектору осуществляет не конечный потребитель, а органы власти; данные средства в дальнейшем идут на развитие новых проектов по водоснабжению; концессии — распространены в развивающихся странах: здесь частные инвесторы строят новую систему, собирают плату по тарифу от пользователей (цены могут устанавливаться публичными властями или по концессионному соглашению), принимают на себя риски требований, обеспечивают соответствие воды требованиям по качеству и доступности; в конце концессии объект возвращается публичному сектору; приватизация (ВОО) — в Англии государственные водные сооружения были переведены региональным водным ком

паниям, которые владеют сетями водоснабжения и сетями очистных сооружений; тем не менее публичный сектор привлечен к мониторингу оказания услуг, фиксирует максимальные цены на воду, обеспечивает наличие конкуренции в отрасли водоснабжения. Подобная система также существует в Чили.

Так можно ли сказать, что один тип ГЧП предпочтительнее, чем другой? Отвечая на данный вопрос, следует исходить из того, о каком инфраструктурном объекте идет речь. Поскольку далеко не все объекты могут быть приватизированы и, наоборот, далеко не все объекты, находясь в публичной собственности, могут быть столь же эффективны, что и при привлечении частного сектора. 

<< | >>
Источник: А. А. Алпатов, А.В. Пушкин, P.M. Джапаридзе. Государственно-частное партнерство: Механизмы реализации. 2010

Еще по теме Цели государственночастного партнерства и краткая характеристика его механизмов:

  1. Глава 1 Основы государственночастного партнерства
  2. ПОЛИТИЧЕСКАЯ ПРАКТИКА ГОСУДАРСТВЕННОЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИИ
  3. А. А. Алпатов, А.В. Пушкин, P.M. Джапаридзе. Государственно-частное партнерство: Механизмы реализации, 2011
  4. III. Понятие наказания и его цели
  5. Влияние расширения роли частного медицинского страхования на устойчивость и цели политики    финансирования здравоохранения: краткий итог
  6. Вопрос 36. Понятие наказания и его цели
  7. Глава 6 Условия проведения исследования и его цели
  8. Краткая характеристика сопроводительного инвентаря
  9. 3.2.2, Краткая характеристика электронных источников информации
  10. (4) Отрасли российского права (краткая характеристика)
  11. Глава 18. Правовое регулирование и его механизм
  12. §2. Краткая характеристика иноязычной лексики и ее методическая типология
  13. § 2. Краткая сравнительная характеристика грамматических явлений родного и иностранного языков
  14. § 1.2. СИСТЕМНЫЙ ХАРАКТЕР КОМПЛЕКСНОГО МЕХАНИЗМА. СИНТЕЗ ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА С МЕХАНИЗМАМИ ДРУГОЙ ПРИРОДЫ
  15. § 1. Понятие структуры механизма государства, его признаки и принципы
  16. ГЛАВА 1. КРАТКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА АРХЕОЛОГИЧЕСКИХ ДЕРЕВЯННЫХ ПРЕДМЕТОВ. ИСТОЧНИКИ. ПОГРЕБАЛЬНЫЕ СООРУЖЕНИЯ И ЛОЖА
  17. 2.2. ПЕДАГОГИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ:                       СУЩНОСТЬ, ЦЕЛИ, СОДЕРЖАНИЕ 2.2.1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПОНЯТИЯ «ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ»
  18. Характеристика человека через его потребности