§ 1. Организационно-правовая основа

В число документов такого рода входят юридически оформленные решения, принятые на межгосударственном, региональ- ном и локальном уровнях. Из документов, выработанных на многостороннем межгосударственном уровне, следует отметить договоры и соглашения, достигнутые в рамках Таможенного союза, а затем Евро-Азиатского экономического сообщества, в особенности Договор об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1999 г. и межправительственное Соглашение об основных принципах приграничного сотрудничества от 26 февраля 1999 года. В числе документов, подписанных на двустороннем уровне официальными представителями РФ и РК, особое значение имеют Декларация о вечной дружбе и союзничестве, ориентированном в XXI столетие (от 6 июля 1998 г.) , Договор об экономическом сотрудничестве на 1998— 2007 гг. (от 12 октября 1998 г.) и действующая тот же срок Программа экономического сотрудничества, пакет более чем из 30 межправительственных и межведомственных документов, регулирующих вопросы финансовых взаимоотношений, сотрудничества в областях информационного обмена, борьбы с преступностью и др.

Первым базовым документом, регулирующим взаимодействие сопредельных регионов, стало заключенное 26 января 1995 г. в Омске Соглашение о сотрудничестве приграничных областей России и Казахстана.

На региональном уровне рамочная основа для трансграничного сотрудничества задается договорами и соглашениями между высшими административными органами РФ и областными акима- тами РК; В настоящее время такими договорами и соглашениями (пик процесса заключения которых пришелся на конец 1990-х — начало 2000-х гг;) охвачены практически все приграничные регионы России и Казахстана. В документах определяется статус и перечень субъектов сотрудничества (которыми могут быть органы государственной власти, кредитно-финансовые учреждения, коммерческие и некоммерческие организации, совместные предприятия, индивидуальные предприниматели, общественные объединения и т; п;) 3, его сферы и основные приоритеты, механизмы реализаиии. В ряде случаев предусматривается создание координирующих структур 4, рамочные договоры (соглашения) дополняются программами по их реализации, где определяются мероприятия, сроки их выполнения и состав исполнителей 5.

Лидером и во многих отношениях пионером в рассматриваемой сфере является Оренбургская область, еще в период с 1992 по 1994 г.

Большая (до середины первого десятилетия 2000-х гг.) цен- трализованность административно-территориальной системы Казахстана по сравнению с российской создавала для наиболее заинтересованных регионов РФ потребность в юридическом оформлении соглашений непосредственно с центральными структурами исполнительной власти РК. Так, Челябинская область — наиболее мощный по своему потенциалу регион российского приграничья — еще 25 мая 1995 г. заключил с Казахстаном Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи; Протоколы о намерениях торгово-экономического, научно-технического и дру- гого сотрудничества казахстанское правительство подписало с Челябинской (13 ноября 1997 г.) и Оренбургской (22 июня 1998 г.) областями.

Процесс создания юридической базы взаимоотношений на локальном (районном) уровне в целом проходит с некоторым отставанием, что может быть объяснено меньшей потребностью в рамочных документах, чаще всего формулирующих лишь общие принципы взаимоотношений. Как и в предыдущих случаях, главное место уделяется определению сфер сотрудничества, в большей степени конкретизированных с учетом местных условий. Особая роль, как правило, отводится сельскохозяйственным проблемам, наряду с которыми выделяется сотрудничество в правоохранительной и гуманитарной (образование, развитие этнокультурных традиций) областях.

В институциональном отношении трансграничное сотрудничество курируется на нескольких уровнях, главными из которых являются межгосударственный (обеспечение исполнения подписанных договоров и соглашений, координация совместных усилий в областях сотрудничества), государственный (политическое обеспечение и контроль над соответствием осуществляемых мероприятий внешнеполитическому курсу страны; проекты, требующие крупных инвестиционных вложений, и т. п.), межрегиональный (на международном уровне — обеспечение реализации подписанных между регионами сопредельных стран соглашений; внутри одной страны, — главным образом, стимулирование экономического сотрудничества) и региональный (координация развития сотрудничества в наиболее важных для региона сферах и т.

Органы, специализирующиеся в вопросах трансграничного сотрудничества в зоне российско-казахстанской границы, как правило, создаются на межгосударственном и межрегиональном уровнях. В соответствии с Соглашением о приграничном сотрудничестве регионов Российской Федерации и Республики Казахстан на 1999—2007 гг. от 24 сентября 1999 г., в рамках Межправительственной комиссии по сотрудничеству была учреждена Совместная подкомиссия по приграничному сотрудничеству. В состав подкомиссии, заседания которой проводятся 2 раза в год, вошли представители министерств и ведомств, а также исполнительных органов власти приграничных регионов; Деятельность других межгосударственных органов охватывает отдельные сферы трансграничного взаимодействия; Например, в соответствии с подписанным 27 августа 1992 г. межправительственным Соглашением о совместном использовании и охране трансграничных объектов, была создана российско-казахстанская межправитель - ственная Комиссия по совместному использованию и охране трансграничных водных объектов;

Важную роль в развитии отношений между двумя странами и в решении широкого круга экономических и гуманитарных вопросов играют действующие в приграничных регионах консульства: российское — в Уральске и казахстанское — в Астрахани. В 2005 г. планируется открытие нового казахстанского консульства в Омске; Выбор местонахождения таких учреждений зависит от комплекса факторов, включая потребность в консульстве того или иного региона и прилегающих территорий, уровень экономического и гуманитарного сотрудничества, политическую конъюнктуру и т. п.

На межрегиональном уровне, наряду с действующими на двусторонней (с участием регионов соседней страны) основе комиссиями, создаются и органы, в которых представлено сразу несколько регионов двух или более стран; Следует, в частности, отметить инициативу алтайских административных территорий России (Алтайский край и Республика Алтай), Казахстана (Восточно-Казахстанская область), Китая и Монголии!, в апреле 2003 г.

Помимо постоянно действующих органов, видное место в организационной системе российско-казахстанского приграничного сотрудничества занимают разовые официальные мероприятия, в которых принимают участие представители центральных и региональных органов власти; Одним из крупнейших событий такого рода стал форум приграничных областей Казахстана и России, проведенный в апреле 2004 г. в Омске. В форуме, которым руководили вице-премьеры РФ (В. Христенко) и РК (А. Павлов), приняли участие представители центральных министерств и ведомств двух стран, 12 губернаторов субъектов РФ и 9 акимов областей РК. В повестке дня форума рассматривались такие вопросы, как таможенное регулирование, регулирование трансграничной миграции, борьба с наркоторговлей, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций, карантинные проблемы, охрана окружающей среды 8;

Ввиду своей относительной молодости организационно-правовая система приграничного сотрудничества с Казахстаном нуждается в серьезном совершенствовании, пока далеко не всегда эффективно решая возлагаемые на нее задачи; Значительная часть возникающих проблем связаны либо с вопросами межгосударственных отношений в экономической и гуманитарной сферах, либо с несоответствием статуса приграничных регионов их интересам в области трансграничного сотрудничества; Закономерно, что в число наиболее типичных требований ряда граничащих с Казахстаном субъектов РФ входило придание им особого статуса и расширение международно-правовых и налоговых полномочий; По мнению граничащих с РК регионов (в соответствии с предложениями, которые последние выдвинули в апреле 2003 г.) , сложившаяся ситуация требовала разработки и принятия федеральных законов «О приграничном сотрудничестве в РФ», «О приграничной торговле», «О государственной поддержке социально-экономического развития приграничных территорий РФ», «О привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников и использовании их труда», федеральной целевой программы «Государственная граница Российской Федерации» и ряда других нормативных актов, которые могли бы решить проблемы правового статуса приграничных регионов, разграничения полномочий с федеральным центром в вопросах приграничного взаимодействия и определить меры государственной поддержки прилегающих к границе территорий 9; Жесткая и централизованная административно-территориальная система РК и начавшаяся в 2004 г.