<<
>>

§ 2 . Пограничные проблемы Российской Федерации. Фактор «новых границ»

Пограничные проблемы, вставшие перед Россией после распада Советского Союза, уникальны и по масштабам, и по своим качественным характеристикам. Кроме РФ ни одна страна не имеет столь протяженных рубежей (по данным Пограничной службы РФ — более 61 тыс.
км2, что в полтора раза превышает длину экватора 9), проходящих в самых разнообразных ландшафтных условиях и природно-климатических поясах; такое большое число сопредельных государств (14 только сухопутных межгосударственных границ 10) самых разных уровней развития и политической ориентации в рамках глобальных и региональных систем международных отношений.

Кроме того, впервые в истории дезинтеграция страны привела к появлению около 22 тыс. км (в том числе более 10 тыс. км сухопутных) новых государственных рубежей, проходящих в приграничных зонах с серьезно различающимися ландшафтными, коммуникационными, социальными, этнокультурными, экономическими, геополитическими и другими условиями. Почти одновременно с распадом СССР произошла драматическая смена контекстуальной с точки зрения пограничных проблем ситуации в глобальной системе международных отношений: «жесткие» границы, разделявшие сформированные по идеологическому признаку блоки, по большей части отошли в прошлое, однако новые, более «мягкие» рубежи оказались весьма уязвимыми перед лицом вызовов, сочетающих в себе стихийную анархичность и организованность (но без жесткой централизации источников): трансграничный экстремизм, наркоторговля и другие виды контрабанды, нелегальная миграция и т. п. Таким образом, располагая самым мощным экономическим, военно-силовым, демографическим и другим потенциалом по сравнению со всеми сопредельными постсоветскими государствами, Россия столкнулась и с наиболее масштабными пограничными проблемами, практически не имеющими аналогов в мировой истории. В числе этих проблем финансовые, организационные и другие трудности, связанные с оборудо- ванием участков огромной протяженности; необходимость принятия мер против использования ее территории трансграничными преступными группировками (некоторые из которых по своим финансовым и иным возможностям, по крайней мере, сопоставимы с противостоящими им силовым структурам) ; осуществление правового, административного, экономического и другого регулирования приграничного сотрудничества; урегулирование этнических конфликтов и латентных этносоциальных противоречий в приграничном поясе и т.

п. Создавшиеся проблемы России пришлось решать в сжатые сроки, в условиях резкого сокращения имевшихся в ее распоряжении ресурсов, лишившись значительной части созданной на «внешних» рубежах СНГ инфраструктуры и, во многом ввиду огромных размеров страны, не имея того инфраструктурно-ком- муникационного потенциала (в частности, развитой сети приграничных дорог), на которые опирается большинство ведущих стран мира при реализации своих моделей пограничной политики.

При этом ситуация на различных участках границ РФ достаточно специфична, что делает вряд ли целесообразным реализацию некоего универсального комплекса мер, одинаково применяемого ко всем случаям. Можно выделить несколько основных региональных направлений, проблемы которых имеют выраженную специфику.

Скандинавский участок границ РФ является самым спокойным: серьезные угрозы пограничной безопасности РФ на этом направлении практически отсутствуют. Ситуация на данном участке во многом определяется пограничной политикой ЕС, который, рассматривая российское направление как одно из потенциально опасных, требует от своих членов поддержания достаточно жесткой барьерности пограничного режима. При этом граничащие с Россией государства, в особенности Финляндия, не относятся к числу сторонников либерализации режима въезда российских граждан на территорию Евросоюза 11. В рамках евро- регионов осуществляется развитие трансграничного сотрудничества, которое, однако, сдерживается заметной (не в пользу российских территорий) асимметрией экономического развития и большей централизованностью российской системы административно-территориального управления. Прибалтийское направление. После произошедшего в 2004 г. вступления Латвии, Литвы и Эстонии в ЕС ситуация на данном участке по многим параметрам приближается к аналогичной ситуации на скандинавском направлении. Различия заключаются в наличии многочисленного русского меньшинства в сопредельных с РФ районах и странах, большей остроте проблем нелегального транзита (в особенности наркотиков и других видов контрабанды) , а также транзита граждан России между Калининградской областью и остальной частью РФ через Литву и Белоруссию.

Несмотря на то, что уровень барьерности прибалтийских границ из-за кратко- и среднесрочной политической конъюнктуры пока довольно высок, по нашему мнению, инфраструктурный и экономический потенциал участка в долгосрочной перспективе объективно является серьезной предпосылкой для значительного повышения его контактности.

Украинско-белорусское («восточнославянское») направление. Главными характеристиками участка являются этнокультурная близость населения сопредельных территорий, а также высокая интенсивность инфраструктурных, экономических и социальных связей. Все это, несмотря на нестабильную политическую конъюнктуру, благоприятствует сохранению и дальнейшей интенсификации трансграничного взаимодействия. В то же время, участок превратился в часть транзитного канала для трансграничных преступных операций (наркоторговля, нелегальная миграция, торговля оружием и т. п.), направленных из азиатских стран дальнего зарубежья на территорию ЕС, а также в обратном направлении. Режим пересечения российско-белорусской и российско- украинской границ и соответствующий политический контекст различен. В первом случае ведутся переговоры о создании интеграционного объединения с сильными надгосударственными функциями, а граждане соответствующих государств при въезде на территорию сопредельной страны не подвергаются таможенному досмотру. Во втором случае, ставя своей целью интеграцию в ЕС, Украина выполняет некоторые требования последнего об ужесточении пограничного контроля на границах с РФ. Кроме того, в случае с Украиной серьезным разногласием в сфере пограничных отношений является вопрос о статусе акватории Керченского пролива (и, следовательно, режиме судоходства по нему) , с которым косвенно связан произошедший в 2003 г. инцидент из-за строительства Россией дамбы к принадлежащей Украине косе Тузла.

Кавказское направление. Рубежи, разделяющие Россию с закавказскими государствами, обладают наибольшей ландшафтной барьерностью, что затрудняет не только развитие приграничного сотрудничества, но и создание инфраструктуры, обеспечивающей пограничную безопасность.

К середине 2000-х гг. участок фактически стал главным приоритетом российской пограничной политики, что объясняется в первую очередь чеченским конфликтом и угрозой проникновения террористов на территорию РФ именно по этому каналу. К 2002 г. на Северном Кавказе было развернуто 125 пограничных застав, в том числе 59 на границе с Грузией и 23 — с Азербайджаном. Первоочередное внимание уделяется 80-километровому чеченскому участку границы с Грузией: расположенный на территории республики Итум-Калинский пограничный отряд (в зону ответственности которого входит участок протяженностью более 81 км) является самым многочисленным в России и одним из наиболее мощных в сопоставлении с аналогичными структурами других государств 12.

Серьезное влияние на ситуацию в кавказской зоне оказывают проблемы «разделенных народов» (лезгин, аварцев, осетин, азербайджанцев и др.) . Нерешенность данных проблем чревата трансграничными конфликтами, в которые Россия может быть втянута даже помимо собственной воли.

Приоритетность кавказского направления нашла свое отражение в подписанном в декабре 2004 г. Указе Президента РФ «О мерах по обеспечению пограничной безопасности в СевероКавказском регионе». В соответствие с этим указом за короткое время в данном регионе планируется построить более 70 новых застав, несколько штабов пограничных отрядов, современный учебный центр подготовки кадров и необходимую инфраструктуру: дороги, жилье для офицеров и их семей и т.д. 13 Каспийское направление приобретает особую важность в контексте проблемы разграничения залегающих на дне моря минеральных ресурсов, вопросов режима международного судоходства и военного контроля над акваторией, а также браконьерства (хищнический вылов осетровых), экономический ущерб от которого для России может оказаться сопоставимым с воз- можными потерями от утраты монопольного контроля над теми или иными месторождениями нефти в регионе. Кроме того, маршруты через Каспийское море все чаще используются для переправки наркотиков, нелегальных мигрантов, международных экстремистов.

По мере интенсификации разработки минеральных ресурсов и увеличения объема их транспортировки на первый план могут выйти экологические проблемы, так как загрязнения в результате промышленной деятельности в регионе легко приобретают трансграничный характер. Вместе с тем доступ к Каспийскому морю сразу пяти государств с разными специализацией, уровнем экономического развития и коммуникационным потенциалом делает регион чрезвычайно перспективным для развития разнообразных форм трансграничного сотрудничества.

Специфика ситуации на казахстанском направлении рассматривается в других главах настоящей работы. Ввиду огромной протяженности границы и ее особой роли как разделителя и связующего звена между Россией и Азией данный участок входит в число наиболее приоритетных для российской пограничной политики.

В зонах границ с Китаем и Монголией особенно остро стоят проблемы нелегальной миграции (например, на китайском участке) , контрабанды природных ресурсов и наркотиков, скотокрадства (монгольский участок), регулирования трансграничной торговли. Эти участки (особенно китайский) являются одними из наиболее динамичных в плане развития приграничного сотрудничества, которое представляет собой один из главных источников существования (для части местных жителей косвенно важным мотивом, удерживающим от переезда в другие районы РФ) для значительной части населения. Показательно, что число въезжающих в КНР россиян несколько превосходит аналогичное число китайцев: так, за девять месяцев 2002 г. количество первых составило около 849 тыс., а вторых — более 534 тысяч. Проблема нарушения гражданами КНР условий пребывания в РФ по большей части относится к сфере миграционной политики, а не пограничной безопасности, ибо подавляющее большинство мигрантов въезжает в Россию легально 14 (в соответствии с «Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о безвизовых групповых туристи- ческих поездках» от 29 февраля 2000 г.), впоследствии, однако, не всегда покидая территорию РФ своевременно 15.

Важным шагом к стабилизации ситуации на российско-китайском участке стало подписание в октябре 2004 г.

Дополнительного соглашения о границе, в соответствии с которым была разграничена спорная территория в бассейне р. Амур. Россия, пойдя на некоторые территориальные уступки, приобрела признанную границу с одним из наиболее сильных в политическом и экономическом плане соседей.

В дальневосточной зоне, прилегающей к границам с КНДР, Японией и США, остро стоит проблема охраны морских биоресурсов (прежде всего, минтая, лососевых и краба) в территориальных водах и исключительной экономической зоне РФ. Наиболее остро она стоит в районе Южных Курил, где браконьерство, ориентированное на продажу улова в соседнюю Японию (претендующую на четыре острова Курильской гряды), достигло гигантского масштаба, превратившись в один из самых высокодоходных и организованных видов преступной деятельности. По оценкам официальных представителей Пограничной службы, ежегодный теневой оборот в рыбной отрасли в РФ достигает 10 млрд долл. в год, что сопоставимо с доходами от контрабанды наркотиков 16. Осуществляемые с 1998 г. действия пограничников по охране биоресурсов привели к серьезным результатам, заставив нелегальных добытчиков перестроиться: случаи захода японских рыбаков в российские территориальные воды стали единичными, и ставка делается на российских добытчиков, нелегально продающих улов в Японии.

Можно утверждать, что вызовы, с которыми РФ столкнулась в рассматриваемой сфере, по своей масштабности, серьезности и разнообразии далеко превосходят сходные проблемы, стоящие перед США и странами ЕС. Относительно небольшие финансовые возможности России и большинства сопредельных государств, несопоставимо более короткий период формирования структуры их трансграничных отношений по сравнению со странами ЕС и Северной Америки, специфика инфраструктурных связей, социальной и политической ситуации — все это не позволяет копировать опыт данных стран автоматически. Специфика стоящих перед РФ, ЕС и США проблем пограничной безопасности отражена в таблице 2.3.

Таблица 2.3

Сравнительный анализ проблем пограничной безопасности, стоящих перед Россией, ЕС и США. Фактор Субъект пограничной безопасности Россия ЕС США Количество сопредельных (на суше) стран 14 17 2 Протяженность сухопутные. границ, км 1 20 015 11 215 12 034 Соседство с реально или потенциально конфликтными регионами Кавказ, Центральная Азия Балканы Латинская Америка Протяженность границ с «проблемны1ми» (с точки зрения пограничной безопасности) странами, км 11 498 (с Азербайджаном, Грузией, Казахстаном и Китаем) 4 863 (с Албанией, Белоруссией, Македонией, Россией, Турцией и Украиной) 3 141 (с Мексикой) Наиболее серьезные проблемы пограничной безопасности: Нелегальная миграция Из Центральной Азии и Закавказья, потоки частично направлены в страны ЕС; через границу с Китаем Через страны СНГ и Балканы Из Мексики Наркоторговля Из Афганистана через Центральную Азию и отчасти Закавказье; через российско-китайскую и российско- украинскую границы, из стран ЕС (наркотики амфетаминового ряда) Из Афганистана по «балканскому» и «северному» (через страны СНГ) маршруты Из стран Южной Америки и Мексики Трансграничная активность экстремистов Через закавказские границы и границу с Казахстаном Каналы массового нелегального (в обход пограничного контроля) проникновения через сухопутные границы не прослеживаются Единичные случаи — через границы с Канадой и Мексикой

эти приобрели новый статус, выполняя прежде лишь функцию административного размежевания. Конечно, само наличие административных границ сыграло позитивную роль, став амортизатором, в некоторых случаях позволившим избежать серьезных межгосударственных и межэтнических конфликтов. Однако границы эти в большинстве случаев оказались малоприспособленными к новой роли, не будучи делимитированными, как правило (за исключением границ с закавказскими государствами), не определяясь естественными преградами и оставляя при этом разделенными многочисленные этнические общности, тяготеющие друг к другу. Процесс стабилизации структуры трансграничных отношений на большинстве участков может занять еще не одно десятилетие.

Новые границы обладают, таким образом, рядом генетических, функциональных и иных характеристик, существенно отличающих их от границ старых. В политическом, экономическом и этнокультурном контексте они являются отражением реалий переходного периода. Унаследовав от периода предшествующего низкий уровень барьерности, сильнейшую инфраструктурную взаимозависимость приграничных территорий и общую социокультурную среду (цементирующим компонентом которой по- прежнему остается русский язык), новое пограничье подвергается воздействию процессов, тенденции которых, отражающиеся в первую очередь на уровне его барьерности или же контактности, пока остаются не вполне определенными.

Такая неопределенность во многом вызвана тем, что для нового пограничья РФ характерно несовпадение государственных границ с этнокультурными, историческими, геополитическими и другими рубежами. Играя роль территориальных рамок национального суверенитета, легитимные границы закрепляют и пространственные пределы национальной же идентичности 17, которая, однако, находится еще в стадии формирования. Последнее происходит в противоречивом взаимодействии с территориальными рамками разноуровневых идентичностей: межрегиональных (геополитических (включая «имперскую») — культурных, религиозных, суперэтнических и т. п.), региональных (например, этнической) и локальных (субэтнических и др.). В условиях общей нестабильности политической и экономической ситуации на постсоветском пространстве это повышает роль конъ- юнктурных факторов краткосрочного действия по сравнению с факторами долгосрочными (ландшафт, инфраструктурные связи, степень этнокультурной близости), которые в перспективе способны серьезно изменить структуру трансграничных отношений РФ с сопредельными постсоветскими государствами.

Важную роль в формировании данной структуры играют последствия открытия постсоветского пространства для воздействия глобальных и межрегиональных трансграничных процессов. Так, процессы глобализации и вовлечения новых независимых государств в международные интеграционные структуры ведут не только к образованию новых трансграничных связей между этими государствами и странами дальнего зарубежья, но и к расслоению и фрагментаризации пространства бывшего СССР, своеобразной «интернационализации» некоторых новых рубежей. Это происходит потому, что такие структуры во многих случаях оказываются «чужеродными телами», не только обладающими довольно жесткими административными (ЕС) , экономическими (ВТО), идеологическими («орбита демократических (западных) ценностей», мусульманский мир) и иными зримыми либо незримыми границами, но и могущих вызывать у сопредельных стран защитную реакцию в виде барьеризации соответствующих рубежей. К тому же ведет и интернационализация вызовов безопасности, в частности формирование международных криминальных структур (контрабандистов, религиозных экстремистов и т.п.), все более активно осваивающих постсоветское пространство.

На другом полюсе находятся процессы регионализации, имеющие и внутреннее, и внешнее измерения. После крушения советской системы с ее жестким централизованным контролем над приграничными административно-территориальными единицами региональное измерение стало одним из наиболее важных в рамках пограничной политики. В новых условиях административные регионы РФ (45 из которых, то есть большинство, являются пограничными, причем 24 региона приобрели такой статус после распада СССР) получили широкие возможности для развития международного, в том числе и приграничного сотрудничества, во многих случаях оказавшись при этом стесненными в средствах для такого развития. На плечи регионов легло решение части проблем в области пограничной безопасности, начиная участием в определении приоритетов соответствующих стратегий, в разработке соответствующей правовой базы и даже в финансировании деятельности пограничных структур, кончая содействием в налаживании координации между ними и другими органами обеспечения безопасности, аналогичными структурами сопредельных государств.

Существовавшие в советский период связи между административными территориями соседних союзных республик приобретают выраженно рационально-прагматический характер, основываясь на соображениях экономической рентабельности, обеспечения социальной стабильности и безопасности в рамках конкретного региона. Несмотря на частичную переориентацию внешнеэкономических связей приграничных регионов РФ на страны дальнего зарубежья, сопредельная сторона в большинстве случаев входит в круг наиболее приоритетных партнеров этих регионов. Неудивительно, что субъекты РФ все чаще выступают перед федеральным центром с инициативами по поводу законодательного обеспечения приграничного сотрудничества. При этом в структуре последнего чаще всего доминируют производственные связи между крупными предприятиями. Попытки же создать постоянно и притом эффективно действующие механизмы трансграничного взаимодействия (системы финансовых взаиморасчетов, оптовой торговли, стимулирования активности мелкого и среднего бизнеса, других структур гражданского общества, развития туризма и т. п.) сколько-нибудь заметного успеха пока не имели ввиду нестабильной политической и экономической конъюнктуры, недостаточной гибкости системы пограничного контроля.

Положение осложняется тем, что все граничащие с РФ постсоветские государства являются унитарными и в своем большинстве жестко централизованными, а их приграничные административные территории располагают меньшей свободой маневра, нежели российские партнеры. С учетом того, что российская система административно-территориального управления после перехода к системе назначения глав региональных администраций де-факто тоже станет унитарной (формально оставаясь федеративной), развитие трансграничного сотрудничества на региональном уровне в РФ также может столкнуться с дополнительными бюрократическими препятствиями. При наличии многочисленных проектов создания трансграничных регионов по европейскому образцу их полноценная реализация (вклю- чая максимальную либерализацию пограничного режима) в обозримой перспективе остается под вопросом. Создается впечатление, что Центр далеко не всегда заинтересован в создании эффективно действующих и автономных еврорегионов с участием субъектов РФ, опасаясь, что это может усилить центробежные тенденции.

В этих условиях перед Россией стоит задача формирования национальной политики по отношению к своим новым рубежам, протяженность которых составляет более 50 % от длины всех границ страны 18, и прилегающим к этим границам территориям. Такая политика должна включать три взаимосвязанных компонента: обеспечение пограничной безопасности, стимулирование трансграничного сотрудничества и развитие приграничных территорий. По сравнению с проблематикой безопасности границ СССР в рамках упомянутой политики требуется комплексный учет специфики большего количества уровней (глобального, региональных, локального), сфер (политической, экономической, социальной, этнокультурной, информационной, психологической, экологической и др.), акторов (государств, включая силовые и другие структуры центрального подчинения; региональных, районных и муниципальных властей; международных организаций; предприятий; общественных организаций; средств массовой информации; этнических и религиозных общин и т. д.) и проблем (нетрадиционных вызовов безопасности, проблем социально-экономического развития приграничных территорий, перспектив трансграничного сотрудничества и т.п.).

Часть вышеупомянутых проблем (например, вопросы делимитации и демаркации 19) является прямым наследием советского периода, другая (наркоторговля, неконтролируемая миграция, соотношение полномочий в сфере трансграничного взаимодействия между центром и приграничными регионами, влияние процессов глобализации и т. п.) обусловлена в первую очередь спецификой периода постсоветского. В последнем случае налицо заметное повышение актуальности нетрадиционных вызовов безопасности в соотношении с традиционными, социально-экономических аспектов в сопоставлении с политическими.

При этом требуется нахождение баланса между порою противоречащими друг другу задачами укрепления пограничной безопасности и развития трансграничного сотрудничества; интереса- ми центра и субъектов РФ, а также регионов, стремящихся к вхождению в единое европейское пространство (что практически неизбежно потребовало бы от России серьезного ужесточения режима пересечения южных и восточных постоветских границ) и регионов, экономически ориентированных на приграничные связи на азиатском направлении.

Проблема нахождения такого баланса стала одной из центральных в процессе выработки пограничной политики по отношению к новым рубежам РФ. Этот процесс, начавшись вскоре после распада СССР, и по сей день далек от завершающей стадии.

Перспективы воспроизводства «советской модели» со строительством заградительных сооружений и контрольно-следовой полосы, жестким режимом пересечения границы, оказались сомнительными ввиду ее дороговизны, потенциально тяжелых последствий для экономики приграничных регионов и далеко не безусловной эффективности даже в случае ее реализации (учитывая, что в настоящее время основная часть контрабанды благополучно проходит через пункты пограничного и таможенного контроля). Тем не менее идеи закрытия некоторых границ со странами СНГ, введения визового режима в отношении их граждан достаточно активно пропагандируются рядом представителей занятых обеспечением пограничного режима служб с конца 1990-х годов. Производными «советской модели» можно считать и предпринимавшиеся в публичных выступлениях некоторыми представителями упомянутых служб попытки придать пограничным проблемам геополитический характер, что значительно выходит за пределы компетенции таких структур, как пограничная служба РФ. В число угроз пограничной безопасности включались, например, «стремление развитых государств мира закрепить за собой влияние в приграничных регионах России, перспективных с точки зрения сырьевых, продовольственных, энергетических и иных ресурсов»20, «расширение НАТО на Восток с выходом к Государственной границе»21 и т. п. Эти и другие формулировки могут служить наглядным примером феномена секуритизации, суть которого в неоправданно расширенном включении в сферу безопасности (в особенности, рассмотрении определенно в качестве угроз) ситуаций, которые могут быть конструктивно разрешены «под другим углом», без придания им данного смысла.

Либеральная модель, будучи популярной в первые годы после распада СССР (когда сама идея оборудования границ с соседями по СНГ часто считалась абсурдной), во многом утратила свою популярность в общественном мнении и экспертной среде после разрушения эффективной системы охраны внешних границ Содружества, ухудшения социально-экономической и политической ситуации в южных странах бывшего СССР.

Как будет показано ниже, в настоящее время власти склоняются к промежуточному варианту с диверсификации политики в конкретных районах с учетом таких факторов, как потенциальная опасность участка, его перспективы в плане развития трансграничного сотрудничества, характер соответствующих мер, предпринимаемых сопредельными странами, политическая конъюнктура во взаимоотношениях с ними.

Реализация пограничной политики входит в компетенцию ряда структур федерального и регионального уровней. Главным звеном в системе пограничной безопасности России является Пограничная служба РФ. За советский период эта структура переподчинялась финансовому, военному ведомствам, Министерству внутренних дел и службам безопасности. С 1991 г., после реорганизации Комитета государственной безопасности СССР эта структура стала самостоятельной, но в 1992 г., уже в рамках РФ, опять была временно подчинена Министерству безопасности. Автономный статус (приравненный к статусу министерства) Федеральная пограничная служба получила в декабре 1993 г. и сохраняла его почти 10 лет.

Другая ключевая с точки зрения обеспечения пограничного режима структура — Таможенная служба — также претерпела несколько организационных изменений. После долгого периода подчинения Министерству внешней торговли СССР в 198 6 г. она приобрела автономный статус, став Главным управлением таможенного контроля РФ, непосредственно подчиненным Совету Министров СССР. 25 октября 1991 г. был образован Государственный таможенный комитет России. Его структура включила семь региональных таможенных управлений: Северо-Западное, Центральное, Южное, Приволжское, Уральское, Сибирское, Дальневосточное. В 2004 г. Государственный таможенный комитет был преобразован в Федеральную таможенную службу, подчиненную Министерству экономического развития и частично Министерству финансов.

Распад СССР поставил перед Пограничной службой РФ сложные организационные, экономические и другие проблемы. В течение 1991—1993 гг. было утрачено до 40 % сухопутных, морских, авиационных сил и средств с инженерно-техническими сооружениями и оборудованием, жилищным и казарменным фондом в местах их дислокации, в том числе все пункты пропуска на путях международного сообщения западного направления. Ключевым этапом пограничной политики стал завершившийся в 1990-х гг. вывод российских погранвойск из бывших республик СССР — Азербайджана, Белоруссии, Грузии, Молдавии, Узбекистана, Украины, Киргизии и Туркменистана. Кроме того, достигнута договоренность об уходе пограничников РФ из Таджикистана, который завершится в 2006 г. Таким образом, группировка российских погранвойск сохранится лишь в Армении, в ряде других стран СНГ действуют погранпредставительства России. Ввиду финансовых трудностей, организационных и других проблем новые пограничные службы (не исключая и временные российские группировки в упомянутых постсоветских государствах) оказались не в состоянии поддерживать эффективный контроль над бывшими советскими рубежами. Это заставило решать проблему контроля над новыми границами, укрепление которых ввиду теснейших политических, экономических и гуманитарных связей с соседями по СНГ первоначально не планировалось.

Во второй половине 1990-х гг. на плечи Федеральной пограничной службы были возложены новые задачи. С 1998 г. ей была передана функция охраны морских биоресурсов, что означало ответственность по наведению порядка в одной из наиболее криминализированных сфер экономической деятельности. Пограничная служба активно задействовалась в чеченском конфликте, обеспечивая в период с 1996 по 1999 гг. охрану квазиграниц прилегающих к мятежной Ичкерии субъектов РФ (Ставропольского края, Ингушетии, Северной Осетии, Дагестана), а затем — пресечение трансграничных связей боевиков на грузинском участке государственной граниты.

Как следствие изменения политических и экономических реалий и задач пограничной службы сформировалась ее новая структура, включавшая десять региональных управлений (Арктическое, Северо-Западное, Калининградское, Западное, Северо-Кавказское, Юго-Восточное, Забайкальское, Дальневосточ- ное, Тихоокеанское и Северо-Восточное), пять из которых (Северо-Западное, Западное, Калининградское, Северо-Кавказское и Юго-Восточное) были в той или иной мере ответственными за новые участки границ. Ежедневно на службу по охране границ РФ выходят более 11 000 пограничных нарядов, десятки экипажей пограничных кораблей, катеров, самолетов и вертолетов 22.

Службы, занятые обеспечением пограничного режима, активно развивают сотрудничество с аналогичными зарубежными структурами. Так, Пограничная служба ФСБ РФ имеет соглашения более чем с 35 государствами, в число которых помимо всех 11 зарубежных стран СНГ входят Финляндия, Швеция, Эстония, Латвия, Литва, Польша, Болгария, Венгрия, Словакия, Иран, Монголия, Китай, КНДР, Республика Корея, США, Индия, Намибия, Турция, Япония, Вьетнам и другие страны. Совместно с МИД РФ пограничниками было заключено более 200 международных соглашений. Пограничная служба активно участвует в международных пограничных форумах на многосторонней основе: Балтийском, Черноморском и Азиатско-Тихоокеанском, в Европейской конференции по проблемам неконтролируемой миграции, Совете по пограничным вопросам ЕврАзЭС. Действуют официальные представительства ФПС России в Финляндии и Монголии, достигнуты договоренности об открытии представительств с Норвегией, Украиной, Азербайджаном, Афганистаном 23.

С июля 2003 г. Федеральная пограничная служба перестала быть самостоятельной структурой, перейдя в подчинение ФСБ РФ. Официально это решение объяснялось необходимостью «организовать работу на современном уровне» для повышения координации взаимодействия с внутренними органами безопасности и сопредельных стран с отказом от войскового варианта пограничной охраны. Провозглашалось намерение сформировать в ФСБ систему пограничных органов, в подчинении которых будут и войсковые подразделения, то есть пограничные войска 24.

По утверждению официальных представителей властных структур реорганизация пограничной службы является частью комплекса мер, направленных на реформирование национальной системы пограничной безопасности и, в частности, взятие под реальный контроль постсоветских границ РФ. В контексте повышения приоритетности сферы национальной безопасности в связи с эскалацией новых вызовов (в первую очередь, терроризма и наркоторговли) безопасность пограничная рассматривается как один из ее важнейших и неотъемлемых элементов.

С начала 2000-х гг. проблеме уделяется пристальное и постоянное внимание на самом высоком уровне. Показателем этого может служить создание в мае 2003 г. Государственной пограничной комиссии под руководством председателя Правительства РФ, разработку ряда указов и концептуальных документов («Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации», «Комплексный план усиления охраны и обустройства государственной границы Российской Федерации в Северо-Кавказском регионе на период до 2007 года», Федеральная целевая программа «Государственная граница Российской Федерации (2003—2010 годы)» и т. п.) предусматривающих весьма существенное увеличение расходов на финансирование служб, занятых обеспечением пограничного режима, наведение порядка в сфере функционирования последнего 25, строительство новых пунктов пропуска и т. п.

Признается, что противостоять наркобизнесу, контрабанде экономического характера и другим видам трансграничной преступности традиционными методами охраны границы нельзя, однако при этом отмечается, что войсковая составляющая должна остаться оправданной в зонах силового противостояния, в частности, на Северном Кавказе 26. Именно обустройство соответствующего участка границы провозглашено первоочередной задачей: здесь до конца 2006 г. планируется построить здания для 7 погранотрядов, 72 погранзаставы, учебный центр, а также создать соответствующую инфраструктуру (кабельные и воздушные линии связи, дороги, мосты, сооружения для визуального и технического наблюдения, вертолетные площадки, узлы связи) 27. Войсковая система охраны границы в обозримой перспективе сохранится также на китайском и северокорейском участках. На других границах, включая российско-казахстанскую (наряду с российско-украинской границей ее оборудование фигурирует в числе последующих задач), предполагается сделать ставку на институт участковых пограничных уполномоченных с аппаратом, которые, при получении информации о правонарушениях, должны направлять соответствующие подразделения для их пресечения. Переход от войсковой системы пограничной охраны к оперативной уже осуществляется на участках границ со сканди- навскими странами, балтийскими государствами и Монголией. Такой переход предполагает сокращение сил и средств на более безопасных участках, в частности, группировок в Арктике, Калининградской области, на Дальнем Востоке и в Тихом океане — в среднем на 15—30 % (сокращаться будут, прежде всего, органы управления), а высвобождающиеся средства планируется направлять на техническое переоснащение войск и органов пограничной службы) 28, укрепление кавказского и казахстанского участков 29.

Обустройство новых границ планируется завершить в 2006 г. При этом утверждается, что постсоветские рубежи не будут оснащены колючей проволокой и заграждениями: ставку предполагается сделать на новые, подкрепленные техническими достижениями формы контроля (современное сигнализационное и локационное оборудование, системы связи, информационные базы данных и т. п.), в том числе наблюдение из космоса 30.

Общая потребность в финансировании мероприятий по обустройству государственной границы на период 2003—2010 гг. оценивалась пограничниками, таможенниками и другими задействованными в обеспечении безопасности структурами в 203 млрд руб. В соответствии с произведенными расчетами эти средства должны пойти на оборудование 550 военных городков для пограничных застав и комендатур, 140 пунктов пропуска через границу и свыше 900 других объектов пограничной инфраструктуры, более 80 % которой, по утверждению авторов расчетов, нуждаются в реконструкции 31 .

Кадровая стратегия Пограничной службы на перспективу существенно отличается от аналогичной стратегии Министерства обороны РФ. Низшее звено первой планируется комплектовать из контрактников, набираемых, преимущественно, из местных жителей приграничных районов. На отдельных участках границы (например, российско-казахстанском) переход на контрактную основу завершен полностью, на других предполагается закончить его к 2010 году. В рамках реформы системы охраны границы намечается реорганизация структуры управления погранслужбой: осуществляется перераспределение полномочий в пользу создаваемых пограничных управлений субъектов РФ, с 2004 г. происходит реорганизация большей части из существующих 10 региональных управлений в соответствии с территориальными рамками федеральных округов, отдельные контрольно-пропускные пункты (ОКПП) освобождаются от непосредственно не связанных с охраной границ функций. Важной задачей видится перераспре дел е- ние финансовых ресурсов от промежуточных управленческих структур (на которые ранее, согласно, официальным оценкам, приходилось до .. .80 % финансирования и численности штата 32) к структурам, непосредственно занятым охраной граниты.

Почти одновременно серьезному реформированию подвергся Государственный таможенный комитет, в 2004 г. преобразованный в Федеральную таможенную службу и утративший самостоятельный статус. Важной вехой стало и вступление в действие с 1 января того же года нового Таможенного кодекса, который содержит ряд новаций не только организационного, но и технического характера: электронное декларирование товаров и транспортных средств, установление упрощенных процедур таможенного оформления, применение элементов системы анализа и управления рисками и т.п. К концу 2004 г. на электронное декларирование перешли 8 постов Центрального федерального округа, к концу 2005 г. число таких постов планируется увеличить до 25. Электронный оборот используется и в таких пилотных для таможенных экспериментов регионах, как российско-финское пограничье и зона прохождения транзита товаров из Калининградской области 33.

Важной задачей пограничной и таможенной служб, других структур, задействованных в обеспечении пограничного режима, является борьба с коррупцией и другими преступными злоупотреблениями служебным положением, в частности, вымогательством. Вполне объяснимо, что для трансграничной преступности вступление в коррупционные отношения с пограничниками, таможенниками и представителями других, задействованных в обеспечении режима границы, структур является желанной целью, которая способствует успешности криминального бизнеса. С другой стороны, размеры предлагаемых преступниками взяток (так, за пропуск крупной партии наркотиков — иномарка или квартира) многократно превосходит размеры зарплат служащих, уровень оплаты труда которых остается довольно низким. Согласно данным бывшего председателя ГТК Михаила Ванина, в 2001 г. рядовые сотрудники его организации получали от 2 до 4 тыс. руб. По его признанию, «бедность — благоприятная среда для коррупции» и «нищий таможенник опаснее, чем иной контрабандист»34.

Информация о фактах коррупции и других злоупотреблениях является фрагментарной и нередко закрытой, но даже на основании сообщений СМИ можно заключить, что такие факты имеют место практически на всех участках границы. Речь идет не только о единичных случаях, но и о налаживании преступными сообществами действующих в течение длительного времени каналов для осуществления нелегальных трансграничных операций (в первую очередь, контрабандных) — своеобразных брешей в пограничном режиме, существенно снижающих его эффективность. По утверждению некоторых российских СМИ имелись даже случаи фактического перехода пунктов пропуска под контроль частных структур. Так, контрольный пост «Южно-Курильск» (Сахалинская область) размещался в приватизированном административном здании рыбокомбината 35. Кроме того, пресса упоминала о фактах существования частных причалов в международных морских портах и даже частного пограничного поста, якобы сооруженного группой лиц на российско-казахстанской границе с целью взымания платы за пропуск людей и грузов 36.

Факты злоупотреблений в подавляющем большинстве случаев выявляются самими службами, в которых должностные преступления имеют место. Для борьбы с коррупцией в структурах, занятых обеспечением пограничного режима принимаются как разовые, так и систематические меры. В числе последних — установка записывающих устройств и видеокамер на контрольных пунктах, что позволяет осуществлять постоянное наблюдение за деятельностью сотрудников соответствующих структур 37. Большие надежды возлагаются на переход пограничной службы под юрисдикцию ФСБ, что позволяет подключить мощный и разветвленный аппарат этой структуры к борьбе с данным злом 38. Эти меры, разумеется, могут послужить лишь частичным решением проблемы, которая еще долго будет оставаться одним из главных вызовов пограничной безопасности страны. Столкнувшись с радикальным изменением характера проблем пограничной безопасности (существенное уменьшение значения «традиционных угроз» при выходе на передний план «не- традиционных вызовов»), Российская Федерация одновременно оказалась вынужденной принимать меры по обустройству своих новых (постсоветских) границ протяженностью более 10 тыс. км. Сочетание и масштабность проблем, которые приходится решать России на современном этапе, не имеют аналогов в мировой истории. Для радикального изменения концепции пограничной безопасности и нахождения ресурсов для начала ее выполнения потребовалось более десятилетия. Однако процесс перехода от старой, советской модели к новой, основанной на современном мировом опыте и притом способной функционировать в условиях ограниченности ресурсов, по всей видимости, займет еще длительное время.

<< | >>
Источник: Голунов, С. В.. Проблемы безопасности и международного сотрудничества : [монография] / С. В. Голунов ; ВолГУ ; Центр региональных и трансграничных исследований ; науч. ред. Л. Б. Вардомский. — Волгоград : Изд-во ВолГУ. — 422 с.. 2005

Еще по теме § 2 . Пограничные проблемы Российской Федерации. Фактор «новых границ»:

  1. 38. Восстановление позиций России во внешней политике
  2. 1.2. Новые тенденции развития международной жизни под влиянием глобализации в оценках российских и монгольских исследователей
  3. 1.3. Взаимоотношения между Российской Социалистической Федеративной Советской Республикой и Монгольской Народной Республикой в 1920-е годы
  4. 2.3. Развитие монгольской экономики и основные направления торгово-экономического сотрудничества СССР и МНР
  5. ПРАКТИКА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ С ТВ КНР И ОТРАЖЕНИЕ «КИТАЙСКОЙ ТЕМЫ» РОССИЙСКИМИ СМИ В КОНТЕКСТЕ МЕЖКУЛЬТУРНОГО ДИАЛОГА В РОССИЙСКО-КИТАЙСКОМ ПРИГРАНИЧЬЕ (НА ПРИМЕРЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЖУРНАЛИСТОВ АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ)
  6. ПРЕДИСЛОВИЕ
  7. § 3 . Формирование границы в исторической ретроспективе
  8. § 2 . Пограничные проблемы Российской Федерации. Фактор «новых границ»
  9. § 3. Россия и ситуация в Центральной Азии
  10. § 4 . Пограничные проблемы Казахстана