<<
>>

§ 1. Пограничные процессы на постсоветском пространстве

Новые государственные границы между бывшими республиками СССР — феномен, не имеющий аналогов в мировой истории. На месте самого крупного из когда-либо существовавших государств, территориальной общности, однородной в политическом, идеологическом, отчасти экономическом и культурном планах, возникли пятнадцать новых стран, большинство которых активно стремится преодолеть зависимость от по-прежнему сковывающих их самостоятельность инфраструктурных, культурных и других элементов некогда общей системы.

В этих условиях новые границы являются одним из ключевых факторов структурной организации постсоветского пространства, важнейшим атрибутом государственного суверенитета, регулятором интенсивности самых разноплановых международных связей в регионе.

В результате дезинтеграции Советского Союза возникли 24 новые границы общей протяженностью более 24 тыс. км, что составляет около 57 % от общей длины всех границ постсоветских государств, в том числе более 11 тыс. км, то есть около 56%длины границ России. Информация о протяженности отдельных границ стран бывшего СССР отражена в таблице 2.1.

Таблица 2.1

Протяженность границ между новыми постсоветскими государствами (км) 1 Государство Пограничная страна Азербайджан Армения Белоруссия Грузия Казахстан Киргизия Латвия Литва Молдавия Россия Таджикистан Туркмения Узбекистан Украина Эстония Азербайджан 787 322 284 Армения 787 164 Белоруссия 141 502 959 891 Грузия 322 164 723 Казахстан 1 051 6 846 379 2 203 Киргизия 1 051 870 1 099 Латвия 141 453 217 339 Литва 502 453 227 Молдавия 939 Россия 284 959 723 6 846 217 227 1 57

6 294 Таджикистан 870 1 161 Туркмения 379 1 621 Узбекистан 2 203 1 099 1 161 1 621 Украина 891 939 1 576 Эстония 339 294

советские страны постепенно отгородятся друг от друга, удаляясь от соседей экономически, политически и в культурном плане) превратиться в разрастающийся труднопреодолимый барьер, вызывающий ассоциацию с расползающимся оврагом.

Претворение в жизнь того или иного сценария будет определяться целым комплексом процессов, происходящих в социальной, экономической, политической и других сферах на различных уровнях: глобальном, макрорегиональном, национальном, мезорегиональном, микрорегиональном и локальном.

Принципиальным условием адекватности оценки является учет фактора многомерности рубежей, разделяющих политические, экономические, социокультурные и иные системы соседних государств. Такие рубежи далеко не всегда совпадают друг с другом и с линиями прохождения государственных границ. Преобладающая их часть, как правило, приблизительно проходит именно в приграничной зоне, однако некоторые рубежи (менталитет, психологические барьеры и т. п.) могут не поддаваться четкой пространственной локализации, а в ряде отношений сама приграничная зона может рассматриваться как феномен (или система), имеющий самостоятельное по отношению к сопредельным государствам значение. В данном случае термин «пограничье» имеет концептуальное значение и понимается как совокупность соотносимых с государственной границей пространственных, временных и прочих рубежей, разделяющих те социальные (политические, экономические, этнокультурные и др.) системы сопредельных государств, которые имеют общенациональное значение.

Ключевыми для нового пограничья проблемами остаются прозрачность рубежей между подавляющим большинством бывших советских республик и во многих случаях сохраняющаяся неопределенность статуса границ. В предшествующий период эти границы рассматривались как проведенные для удобства административного управления формальные разделительные линии, локальные изменения которых могли производиться даже на местном уровне исходя из хозяйственных нужд • Превращение этих линий в важнейший атрибут государственного суверенитета потребовало четкой фиксации территориальных рамок действия последнего и становления обеспечивающего данный суверенитет пограничного режима. Сложная социально-экономическая ситуация и далеко не всегда благоприятная политическая конъюнктура мешают, однако, найти эффективное решение данных проблем, чреватых конфликтами между сопредельными государствами, усилением интенсивности нелегальной трансграничной активности.

Феномен прозрачности (или полупрозрачности) границы во многих случаях характерен для переходного периода, для которого свойственен процесс либо ликвидации внутренних рубежей интеграционного образования (например, ЕС) с одновременным укреплением его внешних границ, либо, напротив, дезинтеграция такого образования с постепенным оформлением границ внутренних и ослаблением внешних (СНГ) .

В любом случае для такого рода пограничных зон характерны фрагментарность пограничного контроля, достаточно либеральный правовой режим, регламентирующий пребывание граждан одной страны на территории соседнего государства, социокультурный фон (язык, общее культурное наследие и пр.), благодаря которому представители сопредельной страны в какой-то мере воспринимаются как «свои» и т. п.

Все это, казалось бы, создает благоприятные условия для сохранения прежних экономических, политических, социальных и культурных связей, развития трансграничного сотрудничества. Но в условиях постсоветского пространства ограниченная материальная и ресурсная база такого сотрудничества существенно понижает его эффективность, а несогласованность или недостаточная действенность политики обеспечения пограничной безопасности стран бывшего СССР усиливает потребность в тщательной фильтрации трансграничных потоков, подталкивая соответствующие государства к разработке пограничной политики с выраженным акцентом на административно-силовую барьери- зацию границ.

Однако в нынешних условиях эффективная пограничная политика должна быть сконцентрирована не только на формальных границах между сопредельными государствами, но и на других рубежах, разделяющих те экономические, политические, этнокультурные, религиозные и другие системы и общности, которые ассоциируются с соседними государствами. Ведь даже сильная административная барьерность может не оказаться эффективной преградой против нелегальной трансграничной активности в зоне с традиционно высоким уровнем экономической или социокультурной контактности. И наоборот, объективная проницаемость административной границы не всегда означает высокий уровень транспарентности пограничья, если какие-то значимые рубежи, не всегда четко поддающиеся материальному измерению (например, барьеры экономические, культурные или даже психологические), затрудняют трансграничное сообщение.

При рассмотрении роли новых приграничных зон в международных отношениях на постсоветском пространстве большую помощь исследователю способно оказать применение функционального анализа, который позволяет дать разностороннюю характеристику роли пограничных процессов во взаимоотношениях между сопредельными государствами. В контексте поставленной проблемы наибольшее значение имеют конституирующая и регулятивная функции граниты.

В первом случае имеется в виду сохранение суверенитета государства в определенных территориальных рамках — фактически его полноценность. Далеко не все бывшие республики СССР смогли в этом плане утвердиться: в Азербайджане (Нагорный Карабах), Грузии (Абхазия), Таджикистане (районы, контролируемые оппозицией) на обширной территории этот суверенитет фактически не действует. Наличие таких неконтролируемых территорий подрывает внутреннюю и внешнюю легитимность государства. Внутренние административные границы в такой ситуации играют роль квазигосударственных, вместе с тем создаются «окна» для нелегальной трансграничной активности, функционирование которых можно наглядно проиллюстрировать на примере Чечни 1996—1999 годов. Неопределенность статуса таких территорий способно нанести не меньший ущерб безопасности соответствующего государства, нежели даже неблагоприятное для него решение территориальной проблемы. Менее масштабные, но также ощутимые проблемы в сфере обеспечения безопасности создает незавершенность процесса делимитации новых границ, что мешает созданию эффективного пограничного режима в четко определенных территориальных рамках. Неудивительно, что со второй половины 1990-х гг. отмечается выраженная тенденция к ускорению данного процесса, что связывается в первую очередь с обострением таких проблем пограничной безопасности, как нелегальная миграция, наркоторговля, терроризм и экстремизм и т. п.

В этом контексте особое значение имеет регулятивная функция, подразумевающая фильтрацию трансграничных потоков— пресечение нелегальных и стимулирование поощряемых сопредельными государствами и их приграничными регионами. Такая неоднозначность роли регулятивной функции находит свое отражение в наиболее значимых ее характеристиках — барьерности и контактности!. Первая заключается в наличии препятствий для трансграничных потоков: можно выделить барьерность ландшафтную (наличие естественных препятствий), коммуникационную (слабая развитость трансграничных коммуникационных путей), административно-правовую (действие институтов или норм, усложняющее трансграничное сообщение), социокультурную (различия, создающие для большинства представителей одного государства неблагоприятную или чуждую социокультурную среду) и экономическую (связанную с затрудняющими трансграничное сообщение различиями экономических режимов соседних государств или другими факторами, создающими неблагоприятные условия для трансграничного взаимодействия в сфере экономики) . Другое свойство — контактность — подразумевает режим сообщения с сопредельными территориями, благоприятный для развития взаимовыгодных экономических, культурных и других связей.

При всех многочисленных политических, экономических, этнокультурных и других различиях ситуации в зонах новых постсоветских границ рассмотрение данной ситуации в единых системных рамках имеет достаточно веское обоснование. Оно обусловлено общностью происхождения пограничных проблем в связи не только с особенностями советского периода (во многом сходными принципами формирования границ, созданием по единому стандарту административных структур, ныне занятых вопросами обеспечения режима приграничных зон и т.п.), но и закономерностями периода постсоветского, включая общие черты трансформации социально-экономических и социально-политических систем новых государств, современные вызовы и возможности глобальной и региональных систем международных отношений.

Следует отметить, что попытки поиска общих подходов к решению пограничных проблем и выработки согласованной пограничной политики ведутся и на официальном уровне в рамках Содружества независимых государств. Одним из действующих на регулярной основе органов отраслевого сотрудничества является Совет командующих пограничными войсками. Несколько рамочных соглашений по вопросам пограничной политики было заключено и на уровне Совета глав государств. В их числе — Решение о концепции охраны границ государств — участников СНГ с государствами, не входящими в Содружество от 26 мая 1995 г. (не подписано Азербайджаном, Молдавией, Туркменией и Украиной) ; Соглашение об обмене информацией по вопросам об охране внешних границ государств-участников Содружества от 12 апреля 1996 г.; Соглашение о сотрудничестве Пограничных войск СНГ в вопросах научно-исследовательской деятельности от 12 апреля 1996 г. (не подписано Азербайджаном, Молдавией, Туркменией и Узбекистаном; подписано с оговорками Арменией и Грузией). Важное значение имеет Концепция охраны границ государств-участников СНГ с государствами, не входящими в Содружество. В ней определены основные цели пограничной политики (обеспечение стабильности, безопасности и нерушимости границ, создание необходимых условий для формирования единого экономического и таможенного пространства государств Содружества; обеспечение эффективной борьбы с международным и внутренним наркобизнесом, содействие мирному разрешению пограничных инцидентов и территориальных разногласий на границах), комплекс предпринимаемых для достижения этих целей мер (создание соответствующей договорно-правовой базы, совершенствование пограничной инфраструктуры и развитие погранвойск, формирование основ единой системы информационного обеспечения охраны границ и т.п.), этапы реализации пограничной политики 2. Хотя эти цели на поверку часто оказываются декларативными, повышение внимания к проблемам пограничной безопасности и приграничного сотрудничества в последние годы налицо, и стимулы к развитию такого рода сотрудничества на двух- и многосторонней основе остаются достаточно серьезными.

При анализе конкретных характеристик, рассмотрение которых позволило бы сопоставить обозначенные в названии монографии тенденции, следует обратить внимание на несколько ключевых параметров, относящихся к ландшафтным условиям, социальной, политической, экономической, этнокультурной ситуации и т. п. Данные по одному из этих параметров — протя- женности новых границ — были приведены в таблице 2.1. Довольно важной характеристикой представляется и соотношение протяженности таких границ с общей протяженностью границ соответствующего государства (см. табл. 2.2) . Это соотношение, при всех оговорках и необходимости учета ряда других факторов (некоторые из них будут более детально рассмотрены ниже), во многом определяет место данного участка границы в пограничной политике страны, расходы на обеспечение пограничного режима и, в ыизвестной мере, потенциал для развития приграничного сотрудничества между сопредельными государствами и их административными регионами.

Таблица 2.2

Протяженность новых границ постсоветских государств как фактор формирования их пограничной политики 1) Страна Протяженность гра Общая протяжен Соотношение протяжен ниц с постоветскими ность границ ности границ с постсовет странами скими странами к общей протяженности (%) Азербайджан 1 393 2 013 69,2 Армения 951 1 254 75,0 Белоруссия 2 493 3 098 59,7 Грузия 1 209 1 461 82,8 Казахстан 10 479 12 012 87,2 Киргизия 3 020 3 878 77,9 Латвия 1 150 1 150 100,0 Литва 1 182 1 273 92,9 Молдавия 939 1 389 67,6 Россия 11 126 19 917 55,9 Таджикистан 2 031 3 651 55,6 Туркмения 2 000 3 736 53,5 Узбекистан 6 084 6 221 97,7 Украина 3 406 4 558 74,7 Эстония 633 633 100,0 Всего 48 096 66 244 72,6 1 Составлено на основании информации, представленной сайтом «Central Intelligence Agency. Facttcok». Режим доступа: http://www.cia.gov/.

Приведенные данные показывают, что при всех изменениях политической конъюнктуры постсоветские страны на очень продолжительный период практически обречены рассматривать друг друга в качестве приоритетных внешнеполитических партнеров . В нынешних условиях без развития трансграничного со- трудничества и расширения взаимодействия с сопредельной стороной в сфере безопасности решение многих экономических, социальных и политических проблем оказывается довольно затруднительным. Это особенно наглядно прослеживается на примере российско-казахстанской границы: сама по себе ее огромная протяженность делает поддержание стабильности и использование потенциала для развития трансграничного сотрудничества долгосрочной стратегической задачей для обеих сторон, тогда как закрытие этой границы имело бы для них весьма негативные (для Казахстана, возможно, катастрофические) последствия.

Однако четкой корреляции между долей новых границ в общей протяженности рубежей страны и стремлением последней развивать приграничное сотрудничество с постсоветскими соседями пока не прослеживается. Так, новые пограничные участки России и Белоруссии составляют лишь 56 и 60 % от общей протяженности их рубежей, а именно трансграничные связи между этими странами являются одним из наиболее позитивных примеров такого рода взаимодействия в рамках всего постсоветского пространства. Узбекистан же, почти 98 % границ которого общие с партнерами по СНГ и Центрально-азиатскому сотрудничеству, имеет довольно серьезные пограничные коллизии почти со всеми соседями, и создание стабильной и эффективной системы трансграничного сотрудничества в данных условиях серьезно затруднено. В этом и других случаях ландшафтные условия, система трансграничных коммуникаций, экономическая и политическая ситуации существенно корректируют картину, вырисовывающуюся после сопоставления протяженности участков новых границ. Сказывается и нестабильность, сохраняющаяся и в системе международных отношений на постсоветском пространстве, и внутри ряда новых постсоветских государств. И то, и другое пока серьезно мешают им сформировать систему долгосрочных внешнеполитических интересов и приступить к их практической реализации. Оборотной стороной «фактора протяженности» является цена жесткой пограничной политики, подразумевающей полноценное обустройство нового участка границы по соображениям безопасности или политической целесообразности. С учетом неопределившейся конъюнктуры большинство постсоветских границ уже в кратко- или в среднесрочной перспективе гипотети- чески могут превратиться в «запирающие», отгораживающие государства от внешних угроз или выполняющие функцию внешнего рубежа международной организации.

Наиболее вероятным сценарием барьеризации некоторых рубежей СНГ является интеграция европейской части постсоветского пространства в Европейский союз и создание «санитарного кордона», за пределами которого останутся Россия, страны Закавказья и Центральной Азии. Расширение ЕС на восток сопровождается укреплением внешних границ Союза, потому страны, претендующие на особые отношения с этой организацией, принимают меры по ужесточению режима пересечения своих восточных рубежей. В число таких стран входит, например, Украина, предпринимающая шаги по укреплению своих границ с Белоруссией, Молдавией и Россией.

Теоретически возможным вариантом в среднесрочной перспективе представляется и жесткое разграничение пространства Центральной Азии между входящими в Евро-Азиатский экономический союз (ЕврАзЭС) или Единое экономическое пространство (ЕЭП) государствами (либо поддержанным Россией Казахстаном) и другими странами. В случае обострения противоречий между отдельными государствами (прежде всего, в Закавказье или Центральной Азии) барьерными могут стать и локальные участки, как это уже произошло с армяно-азербайджанской границей, и, по крайней мере формально, с границами туркмени- стано-казахстанской, туркменистано-узбекистанской и российско-грузинской, легальное пересечение которых требует получения визы.

Вместе с тем полноценное обустройство новых границ по «традиционной» модели (включая контрольно-следовую полосу) требует огромных расходов. По оценке Федеральной пограничной службы РФ, оборудование 1 км границы на равнинной местности обойдется от 1 до 3 млн руб., в горной — от 15 до 20 млн руб., не считая создание пунктов пропуска, каждый из который оценивается от 3 до 15 млн руб. 3 Такие расходы легли бы непосильным бременем на экономику подавляющего большинства новых государств: исходя из упомянутых стоимостных ориентиров закрытие российско-украинской границы обошлось бы, например, одной стороне примерно в 100 млн долл., а границы российско-казахстанской — около миллиарда 4. Однако при условии помощи извне такие расходы уже не представляются чем-то принципиально нереальным. Потенциальная мотивация подобной помощи достаточно сильна: в случае ухудшения социальной и политической ситуации на постсоветском пространстве ЕС вполне может счесть расходы в несколько миллиардов долларов меньшим злом, нежели потоки наркотиков или неконтролируемая миграция.

Протяженность границы является далеко не единственным, а часто и не главным фактором, определяющим ситуацию в постсоветском пограничье, уязвимость последнего с точки зрения безопасности и потенциал с точки зрения развития трансграничного сотрудничества. Особое значение имеют ландшафтная и коммуникационная характеристики приграничной зоны: наряду с протяженностью эти параметры оказывают наиболее долговременное воздействие на характер трансграничных отношений.

С этой точки зрения потенциал границ между постсоветскими странами в большинстве случаев не является благоприятным фоном для развития трансграничного сотрудничества. Довольно сильной барьерностью в сочетании со слабой инфраструктурой трансграничных коммуникаций обладают границы между странами Закавказья и почти все границы между государствами Центральной Азии, в какой-то мере исключением может считаться лишь граница таджикистано-узбекистанская. В этом отношении гораздо более благоприятна ситуация в зоне границ между европейскими странами бывшего СССР, а также Россией и Казахстаном, тем более что большая часть этих районов выделяется и по концентрации экономического потенциала в приграничье. Важную роль играет также сильная взаимозависимость сопредельных сторон от общей коммуникационной системы, создававшейся в советский период. Лишь страны, расположенные в европейской части постсоветского пространства, в данном случае могут похвастаться определенной независимостью от своих соседей.

Сильная ландшафтная и коммуникационная барьерность для трансграничного сотрудничества далеко не означает, однако, столь же сильную барьерность с точки зрения безопасности. Хотя ландшафтные и коммуникационные барьеры значительно снижают интенсивность нелегальных трансграничных потоков (которые, как правило, привязаны к зонам наиболее важных трансгранич- ных коммуникационных путей), контроль над такими участками является затруднительным, что облегчает потенциальным нарушителям возможность их пересечения.

Наряду с устойчивыми характеристиками приграничья большое значение в условиях постсоветского пространства имеет конкретная экономическая, социальная и политическая конъюнктуры. Состояние нестабильности в отношениях между большинством сопредельных государств на пространстве бывшего СССР вносит существенные коррективы в формирование соответствующей пограничной политики, которая зачастую основывается более на краткосрочных, нежели на долгосрочных предпосылках. При этом социально-экономический и политический фон для развития трансграничного сотрудничества в большинстве случаев является далеко не самым благоприятным: тяжелая экономическая ситуация сочетается с серьезными политическими противоречиями между государствами, системы интересов которых на международной арене еще не стали устоявшимися. Ситуация усугубляется незавершенностью процесса делимитации большинства новых границ, что создает почву для конфликтов экономического и этнополитического характера.

Политический и экономический фон, с некоторыми оговорками, наиболее благоприятен вокруг лишь для небольшого количества из 17 границ между странами СНГ, прежде всего, границы между Россией и Белоруссией. На другом полюсе находится армяно-азербайджанская граница, которая по-прежнему является линией противостояния.

Более позитивный, чем в других случаях, фон присутствует в зонах границ между европейскими странами бывшего СССР, Россией и Казахстаном, Казахстаном и Киргизией. Наряду с более стабильной внутри- и внешнеполитической ситуацией, свою роль во многих из вышеупомянутых случаев играет относительно высокий экономический потенциал сопредельных государств, особый характер двусторонних отношений, сопоставимый уровень развития приграничных территорий и высокая степень совместимости их экономических систем, создававшихся в советский период как единый народно-хозяйственный комплекс. Это создает относительно благоприятные предпосылки для использования ресурсов, имеющихся для развития трансграничного сотрудничества. Однако и в этих случаях экономическая слабость сопредельных сторон мешает поставить такое сотрудничество на регулярную основу. Неудивительно, что развитие системы трансграничных коммуникаций, кооперация в области обмена экономической информацией, упрощения финансовых взаиморасчетов зачастую остаются в области благих пожеланий ввиду банального недостатка финансовых средств и не всегда очевидной краткосрочной окупаемости подобных проектов.

Анализ ситуации в новых пограничных зонах был бы неполноценным без учета специфики этнической ситуации. Значительная часть соответствующих проблем обусловлена тем, что проведенные в советский период межреспубликанские границы далеко не всегда адекватно отражали картину этнического расселения, тем более что эти рубежи предназначались для удобства управления, а не утверждения суверенитета союзных республик в территориальных рамках преобладания титульных этносов . Практически единодушное признание постсоветскими государствами легитимности бывших административных границ не устранило проблемы, связанные с локальными территориальными претензиями в ходе процесса делимитации и несовпадением государственных рубежей с этнокультурными. Неудивительно, что серьезные территориальные проблемы (на официальном или неофициальном уровне) либо межэтнические конфликты имеются в большей части новых приграничных зон: лишь в трех из семнадцати таких зон, разделяющих страны СНГ (имеются в виду границы российско-белорусская, украинско-белорусская и казахстанско-туркменская), выраженных противоречий такого рода пока не наблюдается. В двух случаях из трех позитивно сказывается этнокультурная близость титульных для сопредельных стран этносов и в целом благоприятная конъюнктура межгосударственных отношений. Зона же казах- станско-туркменской границы слабо заселена и находится в неблагоприятной для проживания природной среде (пустыня), поэтому серьезные источники для конфликтов здесь, по-видимому, отсутствуют.

По-прежнему злободневной является проблема ирредентиз- ма, в той или иной мере актуальная примерно для 70—80 % новых пограничных зон. Этот вопрос стоял на повестке дня почти во всех вооруженных конфликтах на территории постсоветского пространства, в первую очередь в конфликтах карабахском и южноосетинском. В ряде случаев проблема имеет обоюдоострый характер: в зонах узбекистанско-таджикистанской и российско-казахстанской границ потенциальных проявлений ирредентизма могут довольно обоснованно опасаться обе сопредельные стороны.

В постсоветский период серьезной этносоциальной проблемой для приграничных территорий стала трансграничная миграция. Различия в уровне жизни и других социальных условиях между сопредельными странами стимулируют переселение на постоянное место жительства, временную миграцию трудового или торгового характера. Конкуренция приезжих с местным населением за заполнение значимых социальных ниш усиливает этносоциальную напряженность даже в случаях взаимоотношений между представителями близких этнических групп или адаптировавшихся в иноэтничной среде представителей своего же этноса. Так, сравнительно высокая поддержка «национал-патриотических» сил в российском приграничье (в том числе и прилегающем к Украине) некоторыми исследователями объясняется, в числе прочего, негативным восприятием местным населением мигрантов с сопредельной стороны 5.

Этнокультурный фактор способен усиливать и другие социальные противоречия между мигрантами и принимающим обществом. Определенную роль могут играть возрастной и даже гендерный «срезы», когда социальную напряженность усиливают противоречия между более молодыми и мобильными приезжими и традиционалистски настроенным местным населением со значительной долей старшего поколения либо дисбаланс в половой структуре трудовой миграции с заметным преобладанием мужчин.

В некоторых приграничных зонах конфликтный потенциал создает локализация титульных для сопредельного государства этнических меньшинств в сельских районах приграничья. Такая ситуация имеет место в зонах большинства границ между центрально-азиатскими странами, а также между Россией и Казахстаном, Арменией и Грузией, Украиной и Молдавией и в ряде других случаев. Это усиливает этнокультурную обособленность таких меньшинств, занимающих полумаргинальное положение по отношению к окружающей социальной среде. Их представители имеют довольно ограниченные возможности для серьезной карьеры за пределами локального уровня (при сохранении своей этнической идентичности), что может создавать субъективное ощущение неполноценности и даже дискриминации по этническому признаку. Социальное будущее в этом случае связывается не только с приграничным районом, но и с сопредельным государством.

Немаловажно, что сама по себе граница все более воспринимается как серьезный психологический барьер, который в массовом сознании приобретает отчасти этнокультурный и даже цивили- зационный характер. Нередко тот же подход практически используется или полуофициально подразумевается и при выработке пограничной политики. Как будет показано в следующей главе, такой подход нашел определенное отражение и в формировании политики по отношению к российско-казахстанской границе.

При этом именно полиэтничный характер населения постсоветского приграничья, сложившееся в советский период общее культурное пространство и тесные этнокультурные контакты с сопредельной стороной, как правило, играют позитивную роль в плане сохранения высокого уровня контактности соответствующих границ. Следует учитывать, что в большинстве случаев этнокультурные различия между территориями по обе стороны границы не являются резкими: «типичная» постсоветская граница разделяет этнические общности, хотя бы относительно близкие в этнокультурном плане. Разрыв сложившихся связей, закрытие границ во многих случаях заметно осложнили бы социальную ситуацию в соседних странах и, наоборот, благоприятный фон межэтнических отношений мог бы стать фактором, серьезно стимулирующим развитие приграничного сотрудничества.

Рассматривая проблемы нового пограничья в рамках всего постсоветского пространства, следует учитывать, что в исследованиях границ особая роль отводится частным примерам, специфика которых (чаще, чем во многих других дисциплинах) ставит под сомнение теоретические конструкции. Поэтому попытки концептуального осмысления пограничных проблем постсоветского пространства должны предполагать особое внимание к специфике ситуации в зонах конкретных межгосударственных границ.

В качестве промежуточного звена между этими зонами и теоретической моделью, претендующей на объяснение проблем по- стсоветского пограничья, целесообразно выделить следующие региональные пограничные подсистемы: 1.

Прибалтийская (границы между Россией, Белоруссией, Латвией, Литвой и Эстонией) . 2.

Приднестровская (украинско-молдавская граница) . 3.

Восточнославянская (границы между Россией, Украиной и Белоруссией). 4.

Кавказская (все границы между Россией и государствами Закавказья). 5.

Каспийская (проходящие по поверхности Каспийского моря рубежи между новыми прикаспийскими государствами) . 6.

Центрально-азиатская (границы между новыми государствами Центральной Азии, а также между Россией и Казахстаном) .

Для каждой из упомянутых подсистем характерны опре- деленненные проблемы безопасности: вопрос территориального размежевания (особенно для зоны каспийской), этнические конфликты (Приднестровье, Кавказ, Центральная Азия), трансграничная преступность (Кавказ, Центральная Азия), затруднения в трансграничном сообщении, связанные с ужесточением пограничного режима (Прибалтика, часть восточнославянской зоны, Кавказ, Центральная Азия) и т. п. То же относится и к перспективам развития трансграничного сотрудничества: в западной зоне особое значение имеет перспектива интеграции и расширения экономического взаимодействия со странами Европейского Союза, в восточной — решение проблем, связанных с регламентацией добычи и поиском путей транспортировки сырьевых ресурсов. В каждом единичном случае ландшафтные, политические, этнокультурные и другие условия требуют своего подхода к разработке стратегии пограничной политики.

При наличии развитой системы железнодорожных, автомобильных, водных (морских) и трубопроводных трансграничных транспортных путей прибалтийская зона характеризуется слабым уровнем ландшафтно-коммуникационной барьерности, тогда как коммуникационный потенциал данной зоны является одним из самых высоких на пространстве бывшего СССР. Не случайно, что приграничные территориальные образования зоны участвуют в таких еврорегионах, как «Балтика» (Калининградская область РФ, Северная Литва, Западная Латвия) и «Сауле» (Кали- нинградская область, Западная Литва) . В обоих проектах фигурирует Калининградская область — территория, эксклавное положение которой требует тесной кооперации с сопредельными странами, в том числе с Литвой, через которую осуществляется сообщение с основной частью России.

Перспектива интеграции в пространство ЕС играет, как и в других случаях, неоднозначную роль в качестве фактора контактности прибалтийских границ. Если рубежи между вступившими в ЕС Латвией, Литвой и Эстонией являются практически прозрачными, то степень административной барьерности границ прибалтийских стран с Россией и Белоруссией является одной из самых высоких на всем постсоветском пространстве. Хотя пограничный режим на соответствующих границах по-прежнему остается фрагментарным (что потенциально делает их довольно контактными в плане нелегальной трансграничной активности), существование визового режима в сочетании с сильной этнокультурной (язык и т.п.) и политической барьерностью 6 серьезно сужают сферу трансграничных контактов.

Тесные инфраструктурные связи, высокая емкость российского рынка, энергоресурсная зависимость новых прибалтийских государств от РФ, транзитное значение территорий этих государств для России (опасность утраты которого возникает, в частности, в связи со стремлением последней сформировать автономную систему транспортировки нефти на североевропейские рынки) и большая (как в абсолютном, так и в относительном выражении) протяженность границ с восточными соседями в долгосрочной перспективе могут побудить страны Балтии к изменению приоритетов своей пограничной политики в сторону большей открытости, для чего потребуется и изменение политической конъюнктуры во взаимоотношениях между РФ и ЕС. Нынешняя же политическая конъюнктура, по нашему мнению, находится в существенном противоречии с тем потенциалом трансграничного взаимодействия, который заключают в себе зоны границ Латвии, Литвы и Эстонии с их восточными соседями и Калининградским эксклавом РФ. Большинство из упомянутых пограничных проблем присутствует и в приднестровской зоне. По своей иерархической значимости эти проблемы образуют иную комбинацию. Главной проблемой безопасности пограничной зоны является этно- политический конфликт между официальным Кишиневом и самопровозглашенной Приднестровской Молдавской республикой. Этнический состав последней (преобладание славянского населения) при соседстве Украины придает данному конфликту определенный ирредентистский оттенок. К тому же приднестровский сепаратизм имеет достаточно прочную экономическую основу: промышленный потенциал непризнанной республики вполне сопоставим с аналогичным потенциалом остальной части Молдавии. Этот потенциал ориентирован на Украину, поэтому интересы национальной безопасности Молдавии и развития взаимовыгодного сотрудничества ее приграничной территории с сопредельным государством отчасти противоречат друг другу.

Между тем долговременный потенциал для такого сотрудничества, уступая аналогичному потенциалу прибалтийской зоны, тем не менее, относительно благоприятен. Для Молдавии украинский участок границы по большинству качественных параметров (протяженность, ландшафтные условия, насыщенность коммуникациями, связь экономической инфраструктуры) значительно превосходит румынский, который, к тому же, может превратиться в барьерный в связи со вступлением Румынии в ЕС и шенгенское пространство. Степень этнокультурной совместимости сопредельных территорий в двух рассматриваемых случаях представляется, в конечном счете, сопоставимой: этническая и лингвистическая близость молдаван и румын уравновешивается тесными историческими связями молдавских и украинских территорий, традиционно высокой ролью украинского элемента в социальной жизни Молдавии. Для Украины же, помимо выгод от поддержания взаимовыгодных экономических связей, имеет серьезное значение молдавская транспортная инфраструктура, которая важна для облегчения сообщения не только с сопредельными государствами, но также между западными и южными украинскими территориями.

Экономический потенциал трансграничного сотрудничества в приднестровской и даже прибалтийской зоне уступает, однако, аналогичному потенциалу зоны восточнославянской. Большая протяженность границ (по этому показателю рассматриваемый участок уступает только центрально-азиатскому), благоприятные ландшафтные условия, уникальное значение транс- граничных коммуникаций (связывающих Россию и южные республики СНГ с европейскими странами дальнего зарубежья) , тесные связи между развитой экономической инфраструктурой сопредельных приграничных регионов делают данную зону наиболее перспективной с точки зрения возможностей развития трансграничного сотрудничества. Важнейшим позитивным фактором является этнокультурная близость титульных славянских народов, отсутствие заметных лингвистических и социокультурных барьеров между соответствующими общностями в приграничной зоне.

Нынешняя конъюнктура в экономической и политической сферах остается, вместе с тем, не вполне устоявшейся. Такая конъюнктура, как и в других случаях, во многом зависит от влияния субъективного фактора, конкретных обстоятельств. Даже максимально благоприятный в рамках всего постсоветского пространства политический фон для трансграничного сотрудничества во взаимоотношениях между Россией и Белоруссией (включая официальный отказ сторон от пограничного контроля на границах друг с другом) пока представляется недостаточно стабильным и подкрепленным в экономическом плане, что не исключает неблагоприятного изменения ситуации в случае смены политической конъюнктуры в одной из стран. Украина, прозападный вектор политики которой играет гораздо более значимую, чем в белорусском случае, роль, взяла курс на ужесточение пограничного режима с соседями в расчете на интеграцию в общеевропейское пространство. При сохранении тесных экономических связей с сопредельными российскими регионами существующие противоречия мешают созданию стабильно функционирующего общего экономического пространства хотя бы на уровне приграничных территорий.

Ситуацию осложняют возникшие в постсоветский период проблемы безопасности, значительная часть которых связана с транзитным положением Украины и Белоруссии. Нелегальные трансграничные потоки (в первую очередь, наркотрафик, нелегальная миграция, другая контрабанда из Центральной Азии, Закавказья и России) используются Украиной в качестве аргумента в пользу ужесточения пограничного режима. С другой стороны, недостаточный контроль над движением товаров через об- щую таможенную границу Союза Белоруссии и России неоднократно становился для последней поводом для установления своего рода «квазипограничного контроля», включая досмотр транспортных средств силами МВД. Кроме нелегальных трансграничных потоков в качестве проблемы безопасности в восточнославянской пограничной зоне может рассматриваться также латентный ирредентистский потенциал украинско-российской границы, включая ситуацию в Крыму и традиционно пророссийскую ориентацию восточной части Украины.

При всех существующих проблемах восточнославянская зона объективно имеет наиболее благоприятный в рамках постсоветского пространства потенциал для развития трансграничного сотрудничества. По мере стабилизации политической и экономической ситуации в данном районе, выхода на первый план долгосрочных интересов, существующие инфраструктурные и экономические связи, а также высокая этнокультурная контактность способны сыграть серьезную стимулирующую роль в деле выработки устойчивых механизмов для кооперации .

Во многом противоположные характеристики имеет кавказская зона. Сложные ландшафтные условия, сильная этнокультурная барьерность между населяющими сопредельные районы этническими общностями, высокий конфликтогенный и ирредентистский потенциал практически всех новых кавказских границ и наличие в кавказском приграничье по крайней мере трех неконтролируемых центральными властями квазигосударственных образований 7, экономическая слабость соседних территорий — все это мешает формированию устойчивых интересов и выработке стабиль ных механизмов для трансграничного сотрудничества. Зависимость трансграничного сообщения от нескольких важных транспортных коммуникаций чревато манипулированием данным режимом для оказания давления на сопредельную сторону, а также перекрытием таких магистралей ввиду чрезвычайных обстоятельств, подобных стихийным бедствиям. Барьерность границ усиливают проблемы безопасности, побуждающие заинтересованные стороны принимать меры по ужесточению пограничного режима. Так, в линию противостояния между войсками конфликтующих государств превратилась армя- но-азербайджанская граница; из-за неблагоприятной политической конъюнктуры и угрозы проникновения незаконных вооруженных формирований на территорию Чечни Россия стала инициатором введения визового режима пересечения границы с Грузией. Кавказское направление является одним из главных каналов ввоза в РФ наркотиков, оружия и другой контрабанды, что подталкивает Москву к дальнейшей барьеризации своих кавказских границ.

Наиболее реальный шанс для развития трансграничного сотрудничества в кавказской зоне дают проекты развития и использования транспортной инфраструктуры в широкомасштабных трансрегиональных проектах. В числе последних строительство и реконструкция трубопроводов для транспортировки каспийской нефти на рынки дальнего зарубежья (по маршрутам Баку — Новороссийск, Баку — Супса, Баку — Джей- хан), развитие транспортных коридоров «Север — Юг» и TRACECA, призванных облегчить грузоперевозки из стран ЕС на Ближний Восток, в Южную Азию и страны АТР. Однако даже успешная реализация проектов (затрудненная политической нестабильностью и, в некоторых случаях, сомнительной экономической рентабельностью) означает лишь направляемое сверху сотрудничество в нескольких определенных сферах (как это происходит, в частности, в случае с кавказскими участниками ГУУАМ) , тогда как выработка стабильного механизма кооперации на локальном уровне по вышеуказанным причинам пока серьезно затруднена.

По сравнению с другими новыми пограничными зонами на постсоветском пространстве зона каспийская обладает уникальной спецификой, включая рубежи большой протяженности, проходящие по водоему, статус которого пока остается не до конца определенным. Ввиду несогласованности принципов раздела Каспийского моря длина государственных границ пока неясна, а периодически возникающие споры относительно принадлежности того или иного участка уже не раз приводили к серьезным межгосударственным инцидентам.

Стоящие перед регионом экономические и геополитические проблемы тесно связано с вопросом территориального размежевания и определения статуса водоема в целом. Поэтому разграничение относительно небольшого по площади и к тому же почти «внутреннего» участка постсоветского пространства сопряжено с учетом интересов не только прикаспийских государств (Азербайджана, Ирана, Казахстана, России, Туркмении), но и ряда других «центров силы» регионального и глобального масштаба (США, Великобритании, Франции, Турции и т. д.), стремящихся к участию в эксплуатации сырьевых ресурсов Каспийского шельфа и их транспортировке.

Незавершенность размежевания Каспийского моря и острая экономико-геополитическая конкуренция в регионе негативно отражаются на решении других проблем безопасности. Первый блок таких проблем связан с ухудшением экологической ситуации, в том числе с загрязнением поверхности водоема из-за интенсификации добычи нефти и с угрозой уникальным биоресурсам, в первую очередь стаду осетровых. В тени «большой геополитики» остается и активность трансграничной преступности, включая браконьерство, контрабанду 8 и трафик нелегальных мигрантов. Между тем есть определенные основания утверждать существование международных транскаспийских преступных группировок, хорошо использующих наличие сети морских транспортных путей и слабую координацию деятельности прикаспийских государств в соответствующей сфере.

Как и в других случаях, региональное трансграничное сотрудничество в Каспийском регионе имеет большой потенциал. В рамках уже упомянутых проектах евроазиатских транспортных коридоров TRACECA и «Север — Юг» планируется задействовать и проходящие по Каспию водные маршруты. Реализация данных проектов сулит прикаспийским государствам многомиллионные (или даже миллиардные) прибыли от транзита товаров, развитие портовой и железнодорожной инфраструктур, оживление региональной экономики в целом. Интересы в области транскаспийского транспортного сообщения могут послужить основой и для развития трансграничной кооперации в рамках Организации каспийского сотрудничества (CasCO) , деятельность которой пока не встала на стабильную и регулярную основу. Успех амбициозных транспортных проектов мог бы привести к весьма серьезному изменению стратегической ситуации не только в самой каспийской зоне, но и прилегающих регионах: в Центральной Азии, на Кавказе, Ближнем и Среднем Востоке.

Примыкающая к Каспию центрально-азиатская зона включает в себя наиболее протяженные на всем постсоветском пространстве рубежи, длина которых составляет около 15 тыс. км или более 60 % от общей длины всех постсоветских границ, из которых почти половина приходится на границу между Россией и Казахстаном. По своим ландшафтным условиям эта зона наиболее разнородна: пограничные участки проходят по пустынной, степной и лесной, равнинной и горной местности.

Большая протяженность границ в сочетании со слабой развитостью приграничной инфраструктуры (коммуникационных путей, населенных пунктов, системы жизнеобеспечения и т.п.) делает полноценную охрану рубежей довольно затруднительной, облегчая нелегальные трансграничные операции, в том числе наркоторговлю и незаконную миграцию, масштабы которых, как уже отмечалось выше, выходят далеко за пределы региона.

Не меньшие трудности могут создавать этносоциальные и этнополитические проблемы, во многом связанные с несовпадением государственных границ с этническими. Осуществленное в советский период размежевание оставило наследие в виде эт- нотерриториальных противоречий, полуофициальных и неофициальных территориальных претензий, высокого ирредентистского потенциала большинства приграничных зон за возможным исключением казахстанско-киргизского и казахстанско-туркмен- ского пограничья. Актуализация такого потенциала в соединении с трансграничной активностью исламских экстремистов (которая пошла на убыль, по-видимому, лишь временно) способна взорвать стабильность во всем регионе. Потенциально наиболее опасна ситуация в Ферганской долине, причудливые границы которой (обозначающие, в том числе, единственную в СНГ группу реально существующих анклавов) разделяют три из пяти центрально-азиатских государств. Развитие трансграничного сотрудничества в центрально- азиатской зоне осложняется комплексом причин объективного и субъективного характера. В своем большинстве пришедшие в упадок крупные экономические объекты стран региона были ориентированы на межрегиональную кооперацию в рамках СССР, кооперация же внутрирегиональная по этой причине и ввиду отсутствия у партнеров серьезных инвестиционных средств далеко не является полноценной заменой. Вместе с тем админи- стративно-политические системы центрально-азиатских государств являются наиболее авторитарными и централизованными на всем постсоветском пространстве, что существенно снижает роль фактора местного самоуправления в приграничном сотрудничестве. Наконец, негативную роль играет и растущая административная барьерность границ, повышение которой вызвано не только соображениями безопасности, но часто и желанием оказать политическое или экономическое давление на сопредельную сторону.

Как представляется, наиболее серьезным стимулом для трансграничного сотрудничества в центрально-азиатской зоне, также как и в двух предыдущих случаях, может стать развитие межрегиональных транспортных коммуникаций. Первые шаги в этом направлении уже сделаны: в частности, введены в строй железнодорожные линии, соединяющие Туркмению и Иран, Казахстан и Китай. На повестке дня реализация грандиозного проекта TRACECA, призванного соединить по кратчайшему пути Восточную Азию и Европу. Осуществление данного проекта, возможно, является одним из наиболее реальных шансов для вывода из кризиса экономики среднеазиатских стран (Казахстан в данном случае не рассматривается), рост душевого объема ВВП в которых труднодостижим ввиду колоссального демографического прироста. Однако выполнение проекта, эффективность которого далеко неявляется аксиоматичной (ввиду очень большой дальности расстояния перевозок) , сулит не только новые возможности, но и риски. Их последствия могут быть весьма труднопредсказуемыми, включая переориентацию на новый маршрут части наркотрафика, получение центрально-азиатскими режимами и нелегальными структурами (включая исламскую оппозицию) мощных рычагов давления на другие заинтересованные стороны, серьезное усиление влияния Китая и т. п. Создание же стабильных систем трансграничного сотрудничества потребует изменения политического климата, включая определенную децентрализацию местного самоуправления, урегулирование политических и этнических трансграничных конфликтов и т. п.

В целом, новое пограничье пока играет, по большей части, скорее разъединяющую, барьерную, нежели объединяющую, контактную роль . Это обусловлено слабостью инфраструктуры коммуникационных путей, экономического потенциала сопредельных сторон, сохраняющейся политической и социальной нестабильностью, внешнеполитической конъюнктурой (включая влияние третьих стран) . Во многих случаях потенциальные возможности и стимулы для развития трансграничного сотрудничества достаточно велики, хотя такие перспективы в конкретных ситуациях серьезно различаются. Пока, принимая в расчет лишь объективные долгосрочные характеристики, можно отметить, что ландшафтные, коммуникационные, экономические и политические факторы более благоприятствуют трансграничному сотрудничеству на «европейском направлении» (особенно в российско-белорусском приграничье) и в зоне российско-казахстанской границы. Высокий экономический и инфраструктурный потенциал в средне- или долгосрочной перспективе может способствовать преодолению не вполне благоприятного политического фона в зонах границ прибалтийских государств с Россией и Белоруссией. Предпосылками для развития трансграничного сотрудничества в этих и других случаях могли бы стать стабилизация региональных систем международных отношений и повышение значимости долгосрочных стратегических интересов по отношению к интересам краткосрочным, конъюнктурным в политике соответствующих постсоветских государств.

В большинстве же других конкретных случаев (имеются в виду, прежде всего, границы между новыми государствами Закавказья и Центральной Азии) у сопредельных стран гораздо больше оснований проводить пограничную политику на односторонней основе и меньше стимулов для создания совместной системы трансграничной безопасности: существующие противоречия объективного и субъективного характера пока серьезно препятствуют выработке отлаженной и стабильно действующей системы трансграничных отношений. И все же почти при любом сценарии развития событий приграничное сотрудничество объективно останется фактором, повышающим уровень безопасности и позитивного взаимодействия между соседними государствами.

<< | >>
Источник: Голунов, С. В.. Проблемы безопасности и международного сотрудничества : [монография] / С. В. Голунов ; ВолГУ ; Центр региональных и трансграничных исследований ; науч. ред. Л. Б. Вардомский. — Волгоград : Изд-во ВолГУ. — 422 с.. 2005

Еще по теме § 1. Пограничные процессы на постсоветском пространстве:

  1. 38. Восстановление позиций России во внешней политике
  2. ПРЕДИСЛОВИЕ
  3. § 2 . Регионообразующая роль границы между Россией и Казахстаном
  4. § 1. Пограничные процессы на постсоветском пространстве
  5. § 2 . Пограничные проблемы Российской Федерации. Фактор «новых границ»
  6. § 3. Россия и ситуация в Центральной Азии
  7. § 4 . Пограничные проблемы Казахстана
  8. § 1. Пограничная безопасность: проблема формирования концептуальных основ
  9. § 2. Вызовы.
  10. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  11. ЧЕЛОВЕК И МЕГАТЕНДЕНЦИИ ГЛОБАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ В XXI ВЕКЕ