§ 4.2. Управление сетевыми коммуникациями как задача государственной политики в России

Данные о том, когда отечественные органы государственной власти впервые задействовали Интернет в своей деятельности, у разных исследователей расходятся. Наиболее распространенной является мнение о том, что «впервые об Интернете как инструменте политической власти в России стало известно после знаменитой пресс-конференции Б.

на» 12 мая 1998 года [Белкин, Воронин, Устименко, с. 21]. Некоторые другие авторы упоминают о том, что, начиная с 1996 года, ведутся работы по созданию российского сегмента сети Интернет для органов государственной власти Российской Федерации - Russian Government Internet Network (сеть RGIN)» [Василенко В. И., Василенко Л. А., с. 57]. Другие источники говорят об успешном эксперименте по внедрению элементов электронного правительства на федеральном уровне в том же 1996 году. Тогда была создана ежедневная система предоставления всей официальной документации Федеральной комиссии по ценным бумагам на ее вэб-сайт [Песков, 2002]. Тем не менее, проведение интернет-конференций государственными деятелями стало одной из самых известных форм политической коммуникации в российском Интернете и провозвестником использования сетевых политических коммуникаций в нашей стране.

Напомним, что инициатива проведения первой интернет-конференции с Б. Н. Ельциным принадлежала компании MSNBC, а обеспечение технической части было поручено ФАПСИ. В ходе конференции Б. Ельцину было задано около 3000 вопросов, из которых только на 14 были получены ответы. Пресс-конференция широко освещалась в прессе и электронных СМИ. Вместе с этим, в кругах интернет-пользователей мнение о самой конференции было достаточно противоречивым. Как пишет Д. Иванов, «высказывалось даже мнение, что общение Ельцина с пользователями Интернета - профанация, так как президент не смотрел в монитор, а отвечал на заданные по телефону вопросы [Иванов, Пресс- конференции в Интернете].

Полезное начинание президента Б. Ельцина было в том же году подхвачено и другими государственными чиновниками: С. Кириенко и Ю. Лужковым [Чеснаков, с. 68]. 6 марта 2001 г. интернет-конференцию провел новый президент В. Путин, который затем неоднократно прибегал к этому методу коммуникации с широкой общественностью. Первая интернет-конференция В. Путина длилась около часа. В ходе ее было задано порядка 20 тысяч вопросов, касающихся различных сторон современной

w              w              W              п

российской политики, некоторых аспектов личной жизни президента. В. В. Путин ответил только на 20 вопросов, но оценил акцию как «очень перспективную форму общения». Очевидно, что подобные интернет-конференции выполняют функцию «живой» обратной связи политика с аудиторией. Кроме того, они позволяют снять с общения налет официальности [Комаровский, Мараховская, c. 10]. Вслед за государственными лицами федерального уровня новая форма политической коммуникации

стала активно использоваться и на региональном уровне.

Кроме интернет-конференций, представители государственной власти проводят и встречи с представителями интернет-сообщества в режиме офлайн. Так, например, 28 декабря 1999г. состоялась встреча В. В. Путина с представителями российского интернет-сообщества, приуроченная к открытию сайта правительства Российской Федерации, на котором была размещена программная статья премьер-министра «Россия на рубеже тысячелетий». Отставка Ельцина спустя три дня после встречи и ранний старт избирательной кампании дали в дальнейшем повод трактовать это событие как предвыборное мероприятие. Действительно, встреча стала для Путина весьма удачным имиджевым ходом, однако следует отметить, что она готовилась заранее, с начала ноября 1999 года. К участию в данном мероприятии были привлечены ряд министров, а также видные представители интернет-сообщества. В результате встречи с представителями интернет-сообщества, открытия сайта правительства и публикации в Интернете программного текста, В.

На рубеже тысячелетий практически все органы государственной власти федерального уровня обзавелись собственными интернет-представительствами. В декабре 1999 года был открыт официальный сайт Правительства Российской Федерации и многофункциональный портал «Официальная Россия» (www.gov.ru), который входит в 100 наиболее часто «цитируемых» сайтов Рунета — ссылки на него установлены на 1400 сайтах [Кулик, c. 92]. Таким образом, в государственных структурах некоторое воплощение получила идея создания интернет-порталов как «единой точки входа» пользователей, интересующихся политической тематикой. Государственные интернет-порталы призваны «решить целый комплекс политических, правовых, организационных, административных, научно-прикладных и технологических вопросов» [Павлютенкова, 2000]. С другой стороны, в том же 1999 году личные страницы в Интернете имели лишь 18 депутатов Государственной Думы [Белкин, Воронин, Устименко, с. 23]. Среди государственных сайтов в первую очередь следует отметить сайт Президента Российской Федерации (www.kremlin.ru), сочетающий как новейшие технологии программирования, так и грамотное информационное наполнение. Президенту РФ В. В. Путину также принадлежит первенство в создании специализированного сайта для школьников (www.uznay-presidenta.ru).

Идея создания электронного правительства в России постепенно набирала вес. В начале 2001 года «по инициативе Департамента правительственной информации аппарата Правительства Российской Федерации был создан специализированный сайт http://www.e-government.ru» [Иванов, Об особенностях реализации функции социального управления в Интернете]. Однако, создание и развитие интернет-сайтов органов государственной власти в России проходит не всегда гладко. Так, например, «создание сервиса Министерства РФ по налогам и сборам скорее выглядит изощренным издевательством над налогоплательщиками.

Многие отечественные исследователи дают неутешительную характеристику современному состоянию использования возможностей Интернета государственными политическими структурами России: представленная в сайтах властных структур информация строго дозирована и скупа. «Создается впечатление, что за этой информацией властные структуры не хотят видеть своих граждан, своих избирателей, не интересуются их интересами, не рассказывают о реализации своих предвыборных программ, действуют в режиме политической самодостаточности. Информация социально-политических сил в Интернете - это своеобразное отражение современной политической системы России, демократической по формальным признакам, но не являющейся таковой по существу» [Белкин, Воронин, Устименко, с. 22].

Развитие современных информационных технологий в России поставило перед российскими властными структурами задачу законодательного регулирования этой динамичной сферы. В 1999 году по инициативе Государственного комитета Российской Федерации по связи и информатизации и Комитета Государственной Думы по информационной политике и связи была принята «Концепция формирования информационного общества в России». Концепция была

одобрена решением Государственной комиссии по информатизации при Государственном комитете Российской Федерации по связи и информатизации 28 мая 1999 года.

информационному обществу должен быть управляемым» [Развитие информационного общества в России. Том 1, с. 5].

В развитие данной концепции 23 июня 2000 года была принята «Доктрина информационной безопасности Российской Федерации» [Развитие информационного общества в России, Том 2, с. 26-62]. В данной доктрине констатируется неудовлетворительное положение в области обеспечения информационной безопасности. Особенно отмечается размытость информационного пространства. Следует признать, что для решения этой проблемы были предприняты серьезные действия, которые после 2000 года привели к формированию устойчивой медиа-политической системы, основанной на доминировании в информационном пространстве государственных средств массовой информации. В 2002 году был принят закон «Об электронной цифровой подписи», который стал очень важной вехой в законодательном регулировании электронной торговли. Данный закон стал хорошим импульсом для развития Интернета в России, и, таким образом, косвенно повлиял на развитие политической коммуникации в Рунете.

К недостаткам законодательного регулирования Интернета следует отнести отсутствие закона, запрещающего или ограничивающего рассылки рекламной информации по электронной почте. Подобный закон уже был приняты в США. Убытки российских интернет-пользователей от спама составляют десятки миллионов долларов, в то время как доходы спамеров на порядок ниже. Поэтому неудивительно, что даже сотрудники Управления информационной безопасности Аппарата Совета Безопасности Российской Федерации признают, что «противоречивость и неразвитость правового регулирования общественных отношений в информационной сфере приводят к серьезным негативным последствиям» [Развитие информационного общества в России.

В 2002 году была принята Федеральная целевая программ «Электронная Россия», рассчитанная на период 2002-2020 гг. В рамках этой программы подавляющее большинство государственных структур власти

федерального уровня на сегодняшний день обзавелись собственными сайтами. «Целью программы является создание условий для развития демократии, повышение эффективности функционирования экономики, государственного управления и местного самоуправления за счет внедрения и массового распространения информационных и коммуникационных технологий, обеспечения прав на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, расширения подготовки специалистов по информационным и коммуникационным технологиям и квалифицированных пользователей» [Шадрин, с. 59]. По мнению А. И. Соловьева, принятие в 2002 г. целевой федеральной программы «Электронная Россия» стало «качественным показателем изменения отношения государства к проблемам информационной сферы» [Политические коммуникации, с. 225].

Не оспаривая в целом положительные результаты принятия этой программы, укажем некоторые негативные аспекты ее внедрения. Предполагаемые затраты на фоне инфраструктурной неразвитости России, особенно в сельской местности, крайне незначительны. Кроме того, данная программа распыляет ресурсы по всей стране, не учитывая того обстоятельства, что существуют диспропорции в развитии регионов. Самая же главная проблема данной программы совершенно обоснованно указывается известным российским специалистом Ю. А. Нисневичем: «даже достаточно успешная реализация федеральной целевой программы. не обеспечит полномасштабного перехода от традиционного правительства к полностью электронному и в 2010 году Россия, по-прежнему, будет находиться в состоянии догоняющего развития.» [Политическая коммуникация в постсоветской России, с. 233] Относительно долгий срок реализации программы не позволит России сделать стремительный рывок и догнать передовые в информационном отношении страны.

Следует признать, что «в настоящее время внедрение этих технологий по-прежнему сдерживается проблемой стимулов — недостаточной заинтересованностью органов управления в их использовании» [Шадрин, с. 59]. Более того, в правительственных структурах существует серьезное противостояние между различными ведомствами, ответственными за реализацию «Электронной России». Речь идет о противостоянии Минэкономразвития во главе с Г. Грефом и Мининформсвязи под руководством Л. Реймана, которые длительное время занимались «перетягиванием» этой программы под свое руководство [Дрожжинов, 2005].

Органы власти субъектов Российской федерации по примеру ФЦП «Электронная Россия» также взялись за разработку и реализацию соб

ственных программ. В первую очередь следует отметить результаты деятельности в этом направлении столичных органов власти. Любопытным фактом является то, что реальные шаги Московского правительства и Московской городской Думы по разработке и реализации программы внедрения новых информационных технологий в деятельность городских органов власти относятся к началу 1998 года. Как уже отмечалось в первом параграфе второй главы, именно к этому времени относятся первые серьезные попытки использования Интернета в качестве средства политической коммуникации в рамках политического процесса. В течение 1998-1999 годов в Москве активно работал Общественный экспертный совет по направлению «Информация, информатизация, связь, телекоммуникации и телевидение». В 1999 году была подготовлена «Концепция движения Москвы к информационному обществу», которая была утверждена мэром 20 июля 2001 года [Развитие информационного общества в России, с. 126]. Анализируя данную концепцию, следует отметить, что и в ней постулируется главенствующая роль органов государственной власти. Логическим продолжением «Концепция движения Москвы к информационному обществу» стало принятие программы «Электронная Москва» в 2003 г.

Тем не менее, даже принятие данной программы не позволило Москве выглядеть достойно на мировом уровне. Москва - наиболее «продвинутый» в области информационных технологий субъект Российской Федерации - заметно отстает от развитых стран. Так, например, «уровень информационной грамотности. жителей Москвы значительно ниже, чем населения ЕС и тем более США. Подсчитанный по сопоставимой методологии индекс информационной грамотности населения Москвы в три раза ниже показателей США и в 1,5 раза - ЕС» [Евтюшкин, с. 30]. Если же сравнивать Москву, как субъект федерации, и штаты США, то окажется, что столица России «имеет худшие показатели, нежели последний в рейтинге штат Западная Вирджиния» [Там же, с. 31].

В российских СМИ некоторое время обсуждалась проблема компьютеризации процесса голосования. Следует отметить, что официальный интернет-сайт Центральной избирательной комиссии РФ (www.cikrf.ru) является одним из самых информативных государственных ресурсов. Идея внедрения интернет-голосования вместо традиционных форм голосования в России вызвала сдержанную реакцию [Макаров]. Попытки внедрения электронного голосования в России неизбежно столкнутся с целым рядом проблем, инфраструктурного характера [Интернет-мониторинг выборов в России]. В качестве паллиатива ЦИК РФ ввел в 2003 году

Государственную автоматизированную систему «Выборы», которая успешно функционировала во время избирательного цикла 2003-2004 годов и используется для автоматического подсчета результатов голосования, передаваемых из региональных избирательных комиссий (Федеральный закон РФ от 10 января 2003 г. «О государственной автоматизированной системе РФ «Выборы».).

Особенную тревогу в России вызывают возможности нарушения прав личности в глобальной информационной сети. Права личности с легкостью могут быть нарушены как со стороны других лиц, так и со стороны общественных и государственных структур. В массовом порядке в Интернете нарушаются авторские права, тайна переписки, право на частную жизнь и другие. Отношение государственных органов власти к неконтролируемому распространению интернет-технологий ярко проявилось во время внедрения программы СОРМ-2. СОРМ-2 расшифровывается как программа Содействия Оперативно-Розыскным Мероприятиям. Суть данной программы заключалась в том, что интернет-провайдеры обязывались за собственный счет установить оборудование и полностью отчитываться о трафике, проходящем через их сервер. Программа СОРМ вызвала крайне негативную реакцию со стороны интернет-сообщества, так как задевала финансовые интересы хозяйствующих субъектов, а также ставила под вопрос тайну переписки и частную жизнь интернет-пользователей. По мнению И. Засурского, «мы узнали бы о ней значительно позже, если бы не создатель проекта «Московский Либерта- риум» Анатолий Левенчук. Проведав о подготовке соответствующего постановления правительства, летом 1998 года Левенчук спланировал кампанию против системы оперативно-розыскных мероприятий и провел ее настолько результативно, что тема прослушивающих устройств закрепилась за Интернетом в России также прочно, как темы компромата, порнографии и хакеров» [Засурский, 2001].

Кроме того, в начале нового тысячелетия Министерства по делам печати и информации вынашивало планы по контролю над созданием новых интернет-проектов. Однако они так и остались нереализованными, и «в настоящее время надзор государства за происходящим в Интернете фактически ограничивается мониторингом со стороны спецслужб (через систему СОРМ-2), который напрямую не влияет на содержание распространяемой в Сети политической информации» [Овчинников].

Оценивая информатизацию органов государственной власти, следует сказать, что она остается на невысоком уровне. С одной стороны, использование Интернета и в более широком контексте новых информаци

онных технологий органами государственной власти имеет под собой существенную материально-техническую базу. Государственные органы власти федерального и местного уровня, по данным Минсвязи России, в 2000 году эксплуатировали около 800 тысяч компьютеров. Причем, в центральных органах власти процент компьютеров на столах у чиновников достигает 95%, а в областных администрациях - 70% [Готовность России к информационному обществу, с. 80]. Однако, по-прежнему, остро стоит проблема введения безбумажного делопроизводства в деятельности государственных органов. Несмотря на высокий процент персональных компьютеров, к Интернету в 2000 г. были подключены только 2% [Там же, с. 80]. Проблема усугубляется тем, что в условиях высокой коррумпированности чиновничества, персональная информация граждан, собираемая государственными органами в базы данных, легко попадает на рынок и становится доступной различным заинтересованным лицам.

Подводя итоги реализации программы «электронного правительства» в России, следует отметить наличие серьезных препятствий этому процессу. Во-первых, речь идет о низком уровне развития телекоммуникационной инфраструктуры и недоступности Интернета для широкого круга пользователей [Кулик, с. 92]. О проблеме цифрового разрыва в рамках России было уже достаточно подробно рассказано в конце предыдущего параграфа. Во-вторых, внедрению электронного правительства «активно препятствует, прежде всего, бюрократия, поскольку компьютерные технологии делают ненужными множество бюрократических структур и с внедрением Интернета она лишается большей части своих функций» [Песков, 2002].

При этом нужно учитывать, что при адаптации государства к условиям информационного общества «чрезвычайно опасно пытаться автоматизировать существующие неэффективные процедуры. В аналогии между электронной корпорацией и электронным правительством этому соответствует известный всем специалистам по корпоративным информационным системам факт: повышение эффективности функционирования корпорации в целом при внедрении информационной системы достигается только при одновременном проведении реинжиниринга бизнес-процессов автоматизируемого предприятия» [Там же, с. 257]. Необходимо радикальным образом менять всю институциональную конфигурацию государственной машины.

Кроме того, существует определенная специфика восприятия программы электронного правительства в бюрократических структурах.

/>Большое распространение в среде чиновничества получило представление о том, что «в России электронное правительство означает в первую очередь повышение эффективности функционирования правительства обычного, а, следовательно, механизмов контроля над гражданами в сфере сбора налогов, борьбы с преступностью и т.д.» [Песков, 2002] Информационные технологии воспринимаются не как инструмент ведения переговоров, а как рычаг усиления контроля над населением.

И, наконец, нельзя отрицать наличие традиционной закрытости российских государственных структур, уходящая корнями в авторитарное прошлое: «Атмосфера секретности как сестра авторитаризма всегда окутывала властные структуры, принятие политических решений рассматривалось как удел властной верхушки - царя, вождя, генсека, президента, а не простых граждан. Отсюда - недопонимание и недооценка роли информационных технологий в современном обществе» [Нестеров].

Учитывая имеющиеся ограничения развитию «электронного правительства» в современной России, становится совершенно понятно, почему наша страна по этому показателю находится на одном уровне развития с такими странами, как Никарагуа или Пакистан. По данным ООН в г. Россия «твердо» занимала 130-ое место в списке из 169 стран- членов ООН [Шляхтина, Электронные государства во всемирной сети]. По другим данным, основанным на исследованиях Центра публичной политики Университета Брауна, Россия в 2003 г. находилась на 101 месте среди 198 стран мира, а в 2004 г. опустилась на 129 место [Дятлов; Ев- тюшкин].

Вместе с тем, в последние годы произошло определенное улучшение ситуации. В рейтинге развития электронного правительства ООН за 2012 г. Россия занимала 27 место, находясь в почетном окружении таких стран, как Монако и Объединенные Арабские Эмираты [Россия в рейтинге развития электронного правительства ООН]. Подобный рывок стал возможен благодаря общеэкономическому подъемы, осуществленному в России за первое десятилетие 21 века. Финансирование и серьезная работа Министерства информатизации и связи под руководством А. В. Щеголева дали свои результаты. Особенно заметно на результаты рейтинга повлиял запуск и работа сайта «Госуслуги.Ру».

Также в 2012 г. были приняты поправки в Федеральный Закон «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» и ряд других законов. Эти поправки, по мнению некоторых наблюдателей, фактически ввели в России интернет-цензуру в форме, так называемого «реестра запрещенных интернет-сайтов». Принятие попра

вок вызвало широкий общественный резонанс, выразившийся среди прочего в виде однодневной забастовки российского сегмента Википедии.

Таким образом, итоги реализации концепции электронного правительства в России неоднозначны. С одной стороны, органы государственной власти сумели за последнее десятилетие осуществить масштабное техническое перевооружение, обучили сотрудников работе с информационными технологиями, создали ресурсы в направлениях G2G, G2B и G2^ Однако, с другой стороны, существуют серьезные проблемы по всем этим направлениям. В области взаимодействия правительственных структур до сих пор отсутствуют единые базы данных федеральных органов власти. Например, таковая база отсутствует в ГБДД, что позволяет перепродавать ворованные автомобили в других регионах. В области осуществления государственных закупок также имеются проблемы, на изучении которых фактически создал себе имя А. Навальный. Что касается государственных услуг населению, то и здесь не все очевидно. Например, не создана система онлайн голосования. Портал «Госуслуги» имеет незначительный фунционал, а работа тех функций, которые существуют, осуществляется с большими перебоями.

Таким образом, проведенный анализ показывает, что государственная политика в области создания «электронного правительства» проводится недостаточно эффективно. Принимаемые усилия носят не политический характер, а скорее управленческий, что в конечном итоге тормозит развитие политической коммуникации через Интернет и другие сетевые технологии. Исследование вэб-страниц основных субъектов российской политики показывает, что партии и политические движения намного серьезнее, чем официальные исполнительские структуры, относятся к этому информационному каналу и осваивают его возможности как в расчете на достижение близлежащих политических целей, так и в плане решения стратегических задач.

Наиболее влиятельным противником построения электронного правительства в России является бюрократия. Кардинальная перестройка системы государственного управления и подчинение «партии власти» интересам российского общества маловероятно. «Консервативная в смысле перераспределения в пользу общества властных полномочий, изменения принципов, методов и системы государственного управления и самодостаточная в социальном аспекте российская государственная бюрократия, очевидно, не может быть активным сторонником любой административной реформы, способной существенно повлиять на ее доминирующее положение в сфере государственного управления, эконо

мической и политической жизни российского общества» [Нисневич, с. 229].

Более удачно государственные органы власти решают задачу формирования в Сети собственного имиджа. Здесь можно отметить встречи

В.              Путина с представителями интернет-общественности, создание и деятельность сайта «Страна.Ру», интернет-конференции Президентов РФ, конкурс на лучший сайт для него и т.п. Результативность этих акций, прежде всего, «связана с выбором контрагента государства в Сети — им стал Фонд эффективной политики (ФЭП), который имеет солидный опыт работы в Интернете, являясь фактически одним из создателей российского сегмента Сети» [Песков, 2002]. Об этом же пишет и другой известный специалист в области политических интернет-коммуникаций Б. Овчинников: «В роли ретранслятора позиции Кремля в Рунете выступают главным образом информационные проекты ФЭП» [Овчинников, 2002]. После ухода Г. Павловского из Администрации Президента тенденция построения «передового» имиджа на базе информационных технологий сохранилась и усилилась.