<<

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И ЭТНОСОЦИАЛЬНЫЙ КОНСЕНСУС В РОССИИ

РАСПАД СОВЕТСКОГО СОЮЗА ЗАСТАВИЛ ЗАДУМАТЬСЯ о перспективах острой борьбы за власть и права человека между новыми «национализирующимися» государствами и их «нетитульными» этническими группами[68]. Проблема «титульно- сти/нетитульности» также актуальна и для России, федеральная структура которой аналогична «этническим отечествам» бывшего СССР[69]. Здешние титульные национальности — как слабые и малочисленные (в Адыгее и Северной Осетии), так и мощные (в Татарстане и Башкортостане) — стали активно проводить политику этнической дискриминации.

Эти «эмбриональные государства»[70] провозгласили «неотъемлемое» право своих титульных этносов на самоопределение, институциализировали «титульное» засилье в органах местной власти, обеспечив социальное и культурное доминирование «коренных»[71].

На короткое время (1990-1992 гг.) нетитульное население мобилизовалось против националистических планов «коренных», провозгласив создание своих собственных автономий, организовав плебисциты о своем статусе и обратившись к Москве с требованиями ограничить права республик. Однако почти все 1990-е гг. более 10 миллионов граждан нетитульных национальностей[72] в этнических регионах России и в бывших союзных республиках СССР оставались на удивление пассивными, несмотря на постепенное ухудшение их политического, социального и культурного статуса в национализируемых регионах.

Можно выделить два основных подхода к изучению этнической мобилизации на постсоветском пространстве. Сторонники первого, сосредотачиваясь на роли государства, анализируют политические и институциональные условия дискриминации по национальному признаку. Сторонники второго, подчеркивая роль общества, исследуют акторов, их идентичности, культуры и экономические интересы. Общим недостатком обоих типов работ является их макроана- литический подход. Иначе говоря, внимание концентрируется на институтах центральной власти и в меньшей мере на политике областей и республик - этих своеобразных минигосударств - т. е. на националистических перекосах в избирательном законодательстве, законах о гражданстве, а также притеснениях нетитульных языков[73].

На макросоциальном уровне анализ результатов выборов и социологических опросов используется для выявления предпочтений группы в целом, т. е. рациональных предпочтений акторов, изменений идентичности, «этнических стереотипов», языковых паттернов, приоритетов и недовольств[74].

Большинство исследователей, однако, недооценивает роль политических медиаторов как на государственном, так и общественном уровнях. Общественные и националистические лидеры являются посредниками между гражданами и центральной властью, но обычно контактируют с последней не напрямую, а через ее представителей на местах. Именно на этом мезоуровне общество взаимодействует с государством, именно здесь реализуются общегосударственные или региональные националистические программы, принимаются решения о проведении или запрете массовых акций протеста, определяется их регламент и вырабатывается план действий местных правоохранительных органов. Следовательно, форма соци

альной и националистической активности зависит от того, насколько федеральный центр контролирует регион и каким образом местная власть взаимодействует с организованной частью граждан — общественными и национальными движениями.

Предлагаемая работа состоит из нескольких разделов.

В первом предпринят сравнительный анализ влияния местных органов власти на социальную активность и рассматривается специфика местного управления не только в Советском Союзе и современной России, но и там, где местные органы власти играют большую роль в массовой мобилизации. Далее делается анализ основных эмпирических данных, исследуется политическая институциональная структура местного управления в 1990-е гг., излагается методика работы и дается характеристика республикам Адыгея и Башкортостан, выбранным в качестве объектов изучения. Затем выявляется влияние местных органов государственной власти на националистические организации нетитульного населения этих республик, на вектор местного развития и на местные социально-профессиональные группы. В заключение делаются выводы и оценивается значение проведенного исследования для понимания проблем этнической мобилизации в России.

Почему необходимо изучать местный уровень?

Как в демократических, так и в недемократических обществах местные органы власти обычно являются для людей одной из основных, а зачастую и единственной точкой их взаимодействия с государством. В условиях демократии подавляющее большинство граждан именно здесь осуществляет управление государством. В авторитарном или тоталитарном обществах местное управление нередко превращается в механизм государственного контроля за людьми. В частично демократических странах — например, в ряде латиноамериканских государств и в России — где центр не вмешивается в дела на местах, могут возникнуть «островки авторитаризма», населением которых с молчаливого согласия центрального правительства управляют местные «касики»[75].

Именно близость местной власти к простым людям дает ей уникальные мобилизационные возможности. Под «мобилизацией» обычно понимаются экономические и социальные процессы, иначе говоря местные органы власти видятся в качестве инструмента мобилизации населения в поддержку экономического развития или модернизации[76]. За редким исключением роль местных органов власти в развитии или подавлении массовых движений, революций и других случаев протестного поведения пока почти не изучена.

Органы власти на местах могут мобилизовывать население страны на борьбу с конкурирующими элитами, или, напротив, оппозиционные центральному правительству акторы могут захватывать местные органы, заключать антиправительственные союзы с акторами в местных органах власти и привлекать на свою сторону массы[77]. Ре

волюции и этнические конфликты получают широкую огласку в силу их размаха и популярности лидеров и участников. Местные органы власти играют не менее важную мобилизационноограничительную роль, но поскольку их влияние не столь заметно, исследователи интересуются ими мало, оставляя это дело специалистам государственного управления[78].

Изучая мобилизационную роль местных органов управления, необходимо выявить сущность этого института, особенно его отношение к центральным, или, при федеративном устройстве, — региональным органам власти. В отличие от привычного взгляда на местное управление как на преимущественно представительную структуру, и даже трактовку его как своего рода совокупности местного населения — а именно таковыми считались Советы в СССР — я рассматриваю его как государственный институт, как орган, выполняющий ряд функций центральной власти или, при федеративном устройстве, осуществляющий делегированные ему региональными властями полномочия[79]. Исполнительная власть есть важнейшая государственная структура, причем «административные и силовые организации [являются] основой государственной власти как таковой»[80].

Территориальный контроль также является главной составляющей классических теорий международных отношений, однако этот аспект зачастую игнорируется учеными, сосредотачивающимися на политических событиях на уровне центра[81]. Хотя местное управление понимается и как «административная единица», и как «политическое сообщество», его важной особенностью является то, что в нем политические и административные (исполнительные) функции

управления совмещены сильнее, чем в центральных органах власти[82]. Местные органы управления — даже если они обладают независимыми законодательными функциями или, как в сегодняшней России, юридически независимы и от федеральных, и от региональных структур — все равно выполняют многие административные и исполнительные функции государства. Центральные (а в федеративных государствах — региональные) органы власти опираются на местную исполнительную власть, поскольку все контролировать из центра невозможно. Эта их роль только усилилась с появлением в наши дни социально-ориентированного велферистского государства[83], при котором во многих странах местные органы стали основными проводниками и исполнителями мероприятий по социальному обеспечению и услугам[84], а в странах, где осуществляются глубокие экономические преобразования (Китай), — ведущими факторами осуществляемого государством процесса реформ[85].

Местные органы власти зачастую являются и основным связующим звеном между государством и организованным обществом — т. е. его мезоструктурами, в частности, неправительственными орга

низациями. Эти институты часто охватывают небольшие группы населения и призваны служить инструментами «школы гражданского общества», «успеха демократического развития» и формирования гражданского мировоззрения даже там, где отсутствует соответствующий «социальный капитал»[86].

Однако, участвуя в принятии решений на местах, институты гражданского общества зависят от местных органов. Более того, местная власть может контролировать их и их действия - например, привлекая правоохранительные структуры во время проведения акций протеста[87].

В СССР местное управление выполняло большинство повседневных функций низовых органов власти и многое другое. В условиях плановой экономики местные Советы занимались тем, что при капитализме является уделом частного сектора или гражданского общества[88]. Это усиливало зависимость людей от Советов, особенно от их исполкомов.

Возможности «представительных» функций местных Советов вызывают у всех улыбку[89]. Подобранные партией по номенклатурному принципу и избранные на безальтернативной основе с почти 100 % «явкой» избирателей, их депутаты верой и правдой служили режиму, представляя государственные учреждения и такие «добро

вольные» организации, как комсомол, профсоюзы, «товарищеские суды» и «общественные комитеты». Советы не только легитимизировали режим на идеологическом уровне, но и являлись мобилизационными инфраструктурами, поскольку организовывали общество на его поддержку и предотвращали возможность выхода граждан из- под контроля государства.

Считается, что Советы исчезли после распада СССР, краха его идеологии, экономического планирования и соответствующих институтов, особенно демократического централизма. Я, напротив, полагаю, что в постсоветской России взаимодействие местных органов власти с общественными институтами на местах сильно напоминает деятельность прежних Советов. Однако в децентрализованной Российской Федерации они используются для упрочения региональных режимов. За исключением краткого периода 1990— 1992 гг., когда местные Советы активно способствовали массовой мобилизации, они теперь не только не создают соответствующие «структуры политических возможностей» (political opportunity structures) для социальных акторов или увеличивают их «социальный капитал», но наоборот являются душителями свободной общественной активности.

Результаты и их значение для равнительных исследований

Реформа местного управления была важной составляющей всех общенациональных политических программ от М. С. Горбачева до Б. Н. Ельцина и В. В. Путина. Однако органы местного управления были свободными только в 1990—1992 гг. Большую часть постком- мунистического периода Советы и их преемники — «органы местного самоуправления», просуществовали под жестким прессингом региональных властных структур, напоминающих демократический централизм. Хотя при Б. Н. Ельцине субъектам Российской Федерации — а это 89 областей, республик, краев, автономных областей и округов — удалось выторговать у Кремля широкие права, местные органы власти во многих регионах остались зависимыми от этих новоявленных псевдогосударств. В 1992—1993 гг. большинство республик прекратило горбачевский эксперимент по освобождению от

оков демократического централизма, вернувшись к системе жесткой вертикали исполнительной власти.

Опора на нее и вертикализация политических институциональных структур до сих пор отличают большинство национальных республик от неэтнических регионов, где в 1990-е гг. были созданы более мягкие выборные органы власти[90]. Хотя мало кто из исследователей оспаривает эти институциональные различия, адекватное объяснение этому по-прежнему отсутствует. Я постараюсь показать, что в республиках местные органы власти превратились в сеть «мобилизационных инфраструктур», направленных на подавление организационных усилий оппозиционных им национальных и иных движений.

Данная статья основана на более чем 50 подробных интервью с представителями национальных организаций, проведенных мною в 1996—1999 гг., анализе городской и республиканской прессы, стенограмм сессий местных Советов в двух российских республиках — Адыгее и Башкортостане. Эти две непохожие друг на друга в географическом и культурном отношении республики были выбраны по принципу «наибольших различий», суть которого заключается в том, что если те или иные однородные явления присутствуют в максимально различных объектах исследования, то они будут наблюдаться и в объектах, находящихся по своим характеристикам между ними[91]. При всех своих различиях эти две республики имеют похожие институциональные механизмы местного управления и, несмотря на свою полиэтничность, сохраняют межэтническую стабильность.

Башкортостан

Со своим почти четырехмиллионным населением Башкортостан, расположенный в Среднем Поволжье, является одним из крупнейших регионов России. Башкиры составляют чуть больше % населения республики, в то время как русских в ней большинство - 39,9 %. Наличие третьей крупной этнической группы - татар (28,4 %) - осложняет этническую ситуацию. К тому же Башкортостан - один из богатейших регионов России, обладающий крупнейшим в стране нефтеперерабатывающим комплексом и занимающий третье место (после Тюменской области и Татарстана) по объему нефтедобычи. Вместе с Татарстаном Башкортостан был в авангарде «парада суверенитетов» и сумел добиться больших уступок от Москвы, позволивших ему присвоить местные ресурсы и принять дискриминационное в национальном отношении законодательство, а также проводить выгодную для титульной нации кадровую политику.

Структура местного управления. Как и в других местах, после муниципальной контрреформы Б. Н. Ельцина главы местных администраций с 1992 г. стали назначаться. Создание вертикали исполнительной власти завершилось введением института президента и избранием в 1993 г. на этот пост М. Г. Рахимова. Особенность сложившейся вскоре системы властной республиканской структуры, до сих пор сохраняющейся почти без изменений, такова. Президент назначает 74 руководителей городов и районов, а последние назначают глав сельских администраций. Сначала избираясь в местный Совет, а затем становясь во главе его, они тем самым «получают» демократическую «легитимизацию»[92]. Главы районных администраций составляют половину состава Палаты представителей - верхней палаты башкирского парламента, и хотя избираться в парламент им не обязательно, лишь в двух случаях они не смогли стать депутатами. Законы о выборах в Государственное собрание-

Курултай и об органах местного управления разрешают совмещение депутатского мандата с должностью главы района[93].

Адыгея

Крошечная Республика Адыгея, расположенная в одном из наиболее многоэтничных регионов мира, Северном Кавказе, представляет собой анклав Краснодарского края. На площади в 7600 кв. км здесь проживают 450500 человек. Во времена Советского Союза Адыгея являлась автономной областью и до 1990 г. входила в состав Краснодарского края. Большинство населения республики составляют русские, адыгов насчитывается чуть более 20 %. В 1990 г. местная номенклатура, возглавляемая бывшим первым секретарем обкома КПСС Асланом Джаримовым, присоединилась к параду суверенитетов. В целях упроцения своего положения она приняла закон, который обеспечивал большинство депутатских мандатов в республиканском парламенте адыгам и был воспринят оппозицией как «апартеид», а также дискриминационный закон о языке. Несмотря на ухудшающийся статус неадыгского населения, Адыгея гордо называет себя «островком стабильности» на Северном Кавказе.

Структура местного управления. Институциональные основы местного управления в Адыгее, которые сформировались после 1992 г., на первый взгляд не столь жестко вертикализированы и иерархизи- рованы, как в Башкортостане. Местное самоуправление представлено в республике городскими и сельскими районами, которых соответственно насчитывается 5 и 50, а главы их администраций избираются всеобщим голосованием[94]. Однако в Майкопе, Адыгейске и в семи районах республики сохраняется «местное государственное управление», позволяющее игнорировать федеральное законода

тельство о местном самоуправлении. Хотя под давлением Москвы Адыгея в 1997 г. провела выборы мэра Майкопа, он тем не менее имеет статус республиканского министра.

Движения

В рассматриваемых субъектах федерации, как и в других суверенных республиках России, национализирующие проекты титульных наций вызвали появление недовольства у остального населения. В Башкортостане против националистической политики объединились несколько татарских организаций, наиболее крупной из которых был Татарский общественный центр (ТОЦ), а также русское общество демократической ориентации «Русь». В Адыгее «Союз славян» и казачьи организации проводили активные кампании против националистических проектов республиканских властей, провозгласили создание русской и казачьей автономий, призывали к всеобщему референдуму о статусе нетитульного населения, вели пропаганду в местных СМИ и организовывали акции протеста. Но почему активность этих организаций быстро спала, хотя права неадыгского населения по прежнему нарушались?

Ресурсы. Как показывают исследования, для функционирования общественных движений необходимы средства, которые позволяют не только привлекать дополнительных сторонников, но и влиять на власть, демонстрируя свою силу. Везде, где я проводила исследования, массовые движения во многом зависели от местных органов власти в материальном отношении и в плане легитимности своих действий. К аналогичным выводам относительно общественных движений и неправительственных организаций на постсоветском пространстве недавно пришли и мои коллеги[95], но в отличие от них я считаю, что органы местного управления контролируют все рычаги социальной активности.

Отмеченная зависимость социальных движений от власти имеет два аспекта. С одной стороны, они обязаны своей легитимностью и

функционированием государству. Концепция «директивности» (directiveness) Г. Экштайна позволяет описать эту власть над организованным обществом в российских регионах[96]. Высокая «директивность» может косвенно влиять на ресурсы движений, поскольку им приходится значительно увеличивать затраты на свою деятельность, особенно если та носит радикальный и оппозиционный характер. Термин «директивность» в данном случае более точно выражает суть проблемы, чем понятие «репрессия»[97], ибо лучше описывает инструменты, которые хотя и не являются откровенно репрессивными, тем не менее способствуют удушению общественной активности.

В 1990-1992 гг., в ходе попыток М. С. Горбачева реанимировать Советы и сделать их подлинными инструментами народовластия, большинство полномочий по управлению общественной жизнью перешли к представительной, а не к исполнительной ветви вновь избранных местных Советов, т. е. к президиумам, состоящим из наиболее активных депутатов. После 1992 г., когда Б. Н. Ельцин восстановил вертикаль власти, все вернулось на круги своя - прерогативы руководства общественной жизнью перешли к главам администраций и подчиненным им властным структурам.

Важнейшими официальными функциями органов исполнительной власти на местах являются санкционирование массовых акций протеста и т. д., регистрация местных отделений общественных объединений и политических партий, разработка норм их материально-технического обеспечения, распределение помещений под офисы, учреждение и управление местной газетой - главным инструментом формирования общественного мнения на местах.

С другой стороны, юрисдикция над общественными объединениями и их действиями предоставляет местным исполнительным органам возможность контролировать деятельность оппозиционных движений. Отделения общественных организаций в Башкор

тостане должны утверждаться органами местной власти, причем происходит это субъективно и в крайне политизированной манере. Один из башкирских оппозиционеров заявил мне: «Вопрос о том, регистрировать нас или нет, решается на республиканском уровне»[98]. В Адыгее мэр Майкопа принимает решение о проведении массовых общественных акций лишь после того, как его заместитель предварительно рассмотрит соответствующую просьбу их организаторов. Власти определяют место и время проведения акции и следят, чтобы в митинговых лозунгах соблюдался принцип «законности и порядка» и отсутствовали «подстрекательства к национальной розни». По мнению общественных славянских движений, это ограничивает возможности проведения оппозиционных мероприятий. В 1990—1992 гг. большинство антиправительственных митингов проходило на площади им. В. И. Ленина, между зданиями бывшего обкома партии и горсовета. Центральная площадь, с советских времен использовавшаяся во всех российских провинциальных городах для проведения официальных церемоний, идеально подходит для этого, и кроме того на ней расположены органы власти города и республики, к которым обращены протесты граждан. Теперь здесь проводятся исключительно правительственные мероприятия, а все оппозиционные массовые митинги вытеснены в городской парк на окраине.

Общественные организации обращаются чаще всего в местные администрации, если хотят что-то обсудить или встретиться с населением. Один из активистов оппозиционного «Союза славян» Адыгеи говорил мне: «Предположим, что мы приезжаем в какой-то район или станицу. Куда я сперва иду? К главе администрации...»[99]. В Адыгее власть местных администраций формально простирается даже глубже, чем в Башкортостане. В Майкопе, например, население избирает 15 комитетов самоуправления микрорайонов (1lt;СМ). Хотя их главной целью провозглашено создание подлинного местного управления и организация участия в нем граждан, на прак

тике КСМы представляют республиканскую исполнительную власть на самом низовом уровне и призваны предотвращать появление оппозиции правящему режиму[100]. Во многом они напоминают советские народные дружины. Якобы «независимые», они, однако, входят в республиканскую властную вертикаль, помогая ей контролировать население вплоть до самых низов.

В столице Башкортостана Уфе, где местное управление также существует на уровне городских районов, разрешения на проведение акций протеста формально принимаются не столь централизовано, теми районными администрациями, на территории которых должно состояться мероприятие. Хотя теоретически это должно дать больше свободы общественным объединениям, на практике главы администраций руководствуются мнением верхов, поскольку входят в систему исполнительной власти.

Средствами, необходимыми для общественной деятельности, ее законности и действенности — речь идет о помещениях под офис и проведение собраний — в этих двух республиках также распоряжаются местные органы власти. Общественным объединениям Адыгеи выделяется 20 кв. м площади, а дополнительный метраж они могут арендовать уже на свои средства[101]. Однако активисты «Союза славян» утверждают, что при распределении помещений далеко не всегда соблюдается принцип равноправия. В 1992 — начале 1999 г. неоднократные запросы этого движения о выделении помещения были отклонены городской администрацией под предлогом отсутствия свободных площадей. Зависимость от администрации в этом случае вызвана не только тем, что она располагает материальными ресурсами, но и вследствие нежелания частных арендодателей сдавать помещения оппозиционным группам из-за возможных осложнений. В Башкортостане же помещения выделяются только официальным «общественным объединениям», занимающимся решением сугубо

культурных проблем. Режим здесь гораздо более репрессивный, чем в Адыгее, и оппозиции приходится проводить свои собрания тайно, зачастую под негласным надзором милиции.

Управление общественным мнением. Воздействие местных органов власти на общественную жизнь опирается и на их частичный или полный контроль над важнейшими инструментами формирования общественного мнения. Исследователи местного самоуправления в Америке отмечали роль «местной газеты» в городской общественной жизни[102]. Эта роль особенно возрастает в условиях дефицита альтернативных СМИ. Ведь если даже они имеются, их влияние ограничено из-за небольшого тиража и проблем с его распространением. В России множество газет все еще зависят от государства со всеми вытекающими отсюда последствиями[103]. Трудности усугубляются и тем, что частный сектор почти не поддерживает оппозиционные издания, а их потенциальные спонсоры не хотят позиционировать себя в качестве оппозиционеров.

В 1990-1992 гг. огромный общественный резонанс, учитывая их фактически монопольный статус на местном рынке печати, вызывали в рассматриваемых республиках публикации в «Вечерней Уфе» и «Майкопских новостях». Хотя они до сих пор остаются фактически самыми массовыми периодическими изданиями в своих регионах, освещение на их страницах проблем общественной жизни существенно изменилось после утраты над газетами контроля со стороны представительных органов. «Майкопские новости» были основаны группой либеральных депутатов, а главный редактор назначен Советом. В результате октябрьских событий 1993 г., когда Советы были распущены, газета перешла к городской администрации, но после выборов 1995 г. Майкопский горсовет частично вернул ее себе, поделив функции учредителя с мэрией. Однако реально газету продолжает контролировать именно мэрия. «То, что раньше было рупором депутатов, - утверждал один бывший либеральный городской парламентарий, - теперь на 100 % стало печат

ным органом главы администрации»[104]. Судьба «Вечерней Уфы» была аналогичной. Ее учредителями являлись горсовет и коллектив редакции. Попав под контроль мэрии, газета превратилась из оппозиционного печатного издания в официального глашатая республиканского режима.

Местные органы власти постоянно присматривают за якобы независимыми СМИ. Для Башкортостана типичной является ситуация, о которой рассказал мне активист отделения ТОЦ в городе Чекма- гуше, где проживает преимущественно татарское население: «Мы планируем создать свое радио. Я беседовал об этом с заместителем главы местной администрации, она поддерживает [эту идею], обещала поговорить с главой администрации». Следовательно, даже для открытия независимой радиостанции требуется предварительное согласие заместителя главы администрации, который в свою очередь должен получить разрешение у главы района. Местный коммерсант, который хотел стать спонсором этой радиостанции, утверждал, что его статус частного лица ничего не значит: ранее работавшая здесь татарская радиостанция была закрыта после ее проверки местной налоговой инспекцией.

Сохранение контроля над инструментами формирования общественного мнения осложняет попытки массовых движений узаконить себя и облегчает властям республики проведение своего политического курса и внедрение соответствующих идеологем в сознание населения. Националистическая идеология Башкортостана призвана укреплять власть М. Г. Рахимова и суверенитет республики. С этой целью предпринимаются попытки исторически обосновать идею «своей» республики и доказывается, что башкиры всегда были хозяевами этих земель. Для этого проводится крайне дорогостоящий «Всемирный курултай башкир», воспевается личность Салавата Юлаева[105], из республиканского бюджета финансируются

многочисленные псевдонаучные публикации. Первое время эти символические проявления национализма, с иронией воспринимавшиеся русской и татарской интеллигенцией, не влияли на настроения простых граждан, но постепенно сменились мерами по идеологической обработке населения Башкортостана. Органы власти на местах, к концу 1992 г. уже полностью подчиненные правящему режиму, оказались в центре этого процесса.

Так, на одного из заместителей главы администрации Чекмагу- шевского района возложена идеологическая работа. Будучи по национальности татаркой, эта чиновница возглавляет исполком местного отделения Всемирного курултая башкир. Структуры ВКБ существуют во всех районах, независимо от их национального состава. Главной задачей районного исполкома является поддержка башкирской культуры, в частности, преподавания в школах предметов на башкирском языке. Пока оно ведется на добровольной основе, хотя стремление родителей обучать своих детей на двух языках всячески поощряется. Моя собеседница говорила: «Башкирский курултай требует, чтобы каждый знал свое шежере (родословная. — Т. Л.). И действительно, если разобраться, то выясняется, что раньше здешнее население являлось башкирами... поэтому в будущем у родителей должно возникнуть желание, особенно сейчас, когда принят закон..., чтобы их дети изучали башкирский язык... Поэтому мы должны пропагандировать эти шежере, проводить занятия по истории и культуре Башкортостана, чтобы ученик знал свои корни, думал и размышлял, и каждый родитель должен все это знать... не принудительно, а через разъяснительную работу»[106].

В Адыгее, в органах местного управления тех районов, где проживает нетитульное население, также используются некоторые элементы националистических идеологем правящего режима, такие как необходимость обучения детей-неадыгов на адыгском языке для достижения лучшего «взаимопонимания» с адыгами. Например, в Майкопском районе, где преимущественно проживают русские и армяне, один местный функционер (русский по национальности) заявил: «Нас постоянно заставляют увеличивать долю адыгских культурных

мероприятий [среди всех финансируемых районной властью акций]. Но зачем нам это? Ведь в нашем районе адыгов очень мало...»[107]. Как и в других местах Адыгеи, власти Майкопского района несут ответственность за постепенную реализацию закона о языке, согласно которому республика со временем должна перейти к использованию адыгского языка в государственных учреждениях. В районе принимаются меры по переходу русских и армянских школ на преподавание на адыгском языке[108].

Социальные сообщества. Наконец, местные органы власти оказывают влияние на местные социальные и профессиональные сообщества, не позволяя общественным движениям привлекать на свою сторону потенциальных сторонников. Анализ показывает, что, хотя организации или неофициальные общественные группы играют важную роль в возникновении и поддержке социальной активности, потенциально они могут и способствовать ее снижению, поскольку либо способствуют, либо препятствуют мобилизации[109]. В странах, где имеются стабильные, независимые от государства социальные группы, общественные движения могут в значительной степени опираться на них и с легкостью воспроизводить мобилизационное «мультиорганизационное поле»[110]. Напротив, в России и в других постсоветских республиках, «социально-групповой» материал в зна

чительной степени состоит из подконтрольных государству или зависимых от него структур. Несмотря на продолжающуюся уже десять лет приватизацию, большинство людей по-прежнему работает в госучреждениях, а частные фирмы до сих пор зависят от государственной поддержки и субсидий[111].

Местные исполнительные и представительные органы власти осуществляют контроль за населением, управляя кадровой политикой и делая известных лиц, представляющих крупные социальные и профессиональные группы, функционерами правящего режима путем «избрания» их в местные Советы. В Башкортостане органы власти до сих формируются по номенклатурному принципу. Например, задачей одного из заместителей главы администрации Чекма- гушевского района является «подбор, расстановка и воспитание кадров»[112]. У этого чиновника хранятся личные дела всех местных руководителей, а заодно и кадрового резерва. Номенклатурные работники делятся на три категории: назначенные главой администрации, утвержденные «по согласованию с главой администрации», и председатели колхозов. Хотя последние формально избираются, их кандидатуры обычно предлагаются районной администрацией. В целом, номенклатура Чекмагушевского района состоит из 113 назначаемых чиновников: от председателей низовых Советов до директоров предприятий, учреждений культуры, школ и редактора районной газеты. Номенклатурные работники ежегодно отчитываются о своей деятельности перед специальными комиссиями при администрациях, и решение об их дальнейшем пребывании в должности согласовывается с главой района. Руководители местных силовых органов, например, МВД, хотя номинально и подчиняются своим

вышестоящим структурам, фактически контролируются главой администрации.

Поскольку эти чиновники назначены местными администрациями, они им и подотчетны, а многие из них являются еще и депутатами местных Советов. В 1990-е гг. в последних было немало главврачей медучреждений, директоров школ, деканов вузов и руководителей предприятий. Такая практика по сути является продолжением советской традиции формировать корпус председателей комитетов и глав исполнительной власти из элиты госучреждений или активистов «общественных организаций». В Уфимском горсовете из 58 депутатов, избранных в 1999 г., 24,1 % являются главврачами медучреждений, причем их численность выросла по сравнению с 1995 г., 17 (29,3 %) — директорами или иными руководителями предприятий, и (13,8 %) — руководителями образовательных учреждений, главным образом школ. Состав Майкопского горсовета, избранного в 1995 г., был схожим — в нем доминировали местные «шишки» и работники подчиненных мэру госучреждений. Среди 20 депутатов горсовета большинство (20 %) составляли директора образовательных учреждений. Главврачей было 5 %, а директоров предприятий — 10 %. В Совете, избранном в 2001 г., доля последних выросла до 6 (почти 1/3 состава Совета) депутатов (из 20) — это самая крупная из составляющих его групп. Депутатами горсовета являются также несколько директоров школ, главврачей и преподавателей вузов.

Директора школ и медучреждений обладают большой властью в своих учреждениях и влиянием на население. Их доминирование в Советах вряд ли случайно, поскольку кандидаты в депутаты еще до выборов проходят через систему предварительного отбора. Поэтому они отражают интересы не столько избирателей своего округа, сколько республиканских элит, стремящихся, чтобы в местных органах власти был высокий процент «известных лиц»[113]. Врачи находятся в постоянном контакте с избирателями: в России люди прикреплены к медицинскому учреждению согласно своей прописке или виду на жительство, и если хотят получить бесплатную врачебную

помощь, то обращаются в государственную поликлинику, а не к семейному доктору, как это происходит на Западе. Мне рассказывали, что накануне выборов 1999 г. в Уфимский горсовет участковые врачи во время своего дежурства призывали пациентов голосовать за официальных кандидатов. Аналогичная ситуация наблюдается и в сфере среднего образования: обычно ребенок посещает школу по месту своей прописки, и хотя после 1991 г. в этой системе кое-что изменилось и появились частные школы, большинство родителей по-прежнему предпочитают отдавать своих детей в государственные учебные заведения. В Башкортостане, Адыгее и в других местах школы играют важную роль в общественно-политической жизни. Во время выборов их помещения используются в качестве избирательных участков, для размещения информации и проведения предвыборной агитации. За всем этим следят местные власти. Директора школ назначаются из районной номенклатуры, главврачи больниц - местными администрациями или министерством здравоохранения. Поэтому кооптация руководящих работников отраслей народного хозяйства из крупных подконтрольных социальных групп в структуры правящего режима происходит через местные органы власти, что позволяет им контролировать население, затрудняя его оппозиционную деятельность.

Насколько эти выводы характерны для других республик? Ответ на этот вопрос не является темой данной статьи. Однако сведения о составе местных Советов позволяют сделать ряд обобщений. В таблице 1 помещена официальная информация Центральной избирательной комиссии РФ о составе местных представительных органов в российских республиках в 1998 г. за исключением Башкортостана и Ингушетии: данных по Башкортостану федеральная ЦИК не предоставила, а в Ингушетии органы местного самоуправления были упразднены. Эта таблица показывает, что организованные общественные и политические интересы по-прежнему либо слабо отражены в местных органах, либо вообще отсутствуют, и в них продолжается засилье представителей исполнительной власти и управленче

ских элит[114]. Доля госчиновников среди депутатов высока везде. В Алтае, например, они составляют более половины депутатского корпуса, в Бурятии — почти 1/3. В местных представительных органах Алтая, Бурятии, Калмыкии, Мари Эл и Чувашии руководители предприятий занимают половину или более половины депутатских кресел.

Табл. 1. Состав местных представительных органов в республиках Российской Федерации, 1998 г.

Республики

Население

Количество депутатов органов местного управления

Количество депутатов органов местного управления, работающих на постоянной основе

Количество депутатов, выдвинутых избирательными блоками

Г осударственные и

муниципальные

служащие

Руководители предприятий

Адыгея

432046

397

54

9

59 81

Алтай

190831

207

22

107 122

Бурятия

1038252

341

11

108 155

Дагестан

1802188

5156

26

/>

1053 749

Ингушетия

Органы местного самоуправления отсутствуют

Кабардино-

Балкария

753531

1410

59

9

239 340

Калмыкия

322579

830

117

109 378

Карачаево-

Черкесия

414970

614

49

10

76 189

Карелия

790150

413

2

46

5 72

Коми

1250847

413

8

25 165

Мари Эл

749332

438

1

32 170

Мордовия

963504

5478

496

838 784

Саха (Якутия)

5 0

9

0

1

523

1

91 191

Северная

Осетия

632428

1055

58

152

Татарстан

3641742

6937

1856

125

Тыва

308557

329

21

4

73

72

Удмуртия

1605663

864

45

77

47

311

Хакасия

566861

698

18

13

97

Чувашия

1338023

571

1

19

76

283

У меня нет данных о профессиональном составе так называемых «муниципальных служащих». Однако социологические исследования показывают, что тенденции, характерные для республик, наблюдаются и в областях[115]. Так, представители системы образования и здравоохранения составляют 64 % депутатов горсоветов в Пскове, 53 % - в Кирове, 52 % - в Рязани и 61 % - в Самаре[116].

И в Адыгее, и в Башкортостане бизнесмены и руководители учреждений в той или иной степени зависят от районных или городских администраций, что позволяет применять в отношении них незаконные санкции. Несмотря на проведенную приватизацию, экономика на местах по-прежнему носит «административный» характер[117]. Судя по обращению Генерального прокурора России к Госдуме в 1997 г., из более чем 70000 правонарушений, совершенных местными администрациями, наиболее распространенными являлись незаконные требования лицензирования и уплаты налогов,

противоправные наложения штрафов и вмешательство в хозяйственную деятельность предприятий[118]. Даже если крупные бизнесмены становятся депутатами местных представительных органов (им приходится делать это, дабы избежать незаконных «наездов» и лоббировать свои интересы), они все равно остаются зависимыми от местных органов власти, и потому боятся поддерживать оппозицию. В свою очередь налогообложение муниципалитетов, размеры которого ежегодно произвольно меняются, зависит от региональных властей[119]. Все это облегчает местным администрациям контроль над общественным, частным и некоммерческим секторами, и в конечном итоге душит независимую социальную активность.

Заключение

У движений «некоренных» групп населения в российских республиках примерно такие же проблемы, что и у их националистических и социальных собратьев на Западе. Для достижения массовости им приходится привлекать на свою сторону общественные организации и социальные группы, изыскивать материальные средства, вырабатывать стратегию, поддерживать и отстаивать легитимность — т. е. любыми путями добиваться увеличения численности. Однако условия, в которых им приходится действовать, значительно отличаются от западных. Хотя государство и его элита влияют на общественные движения повсюду, для России еще со времен СССР характерна высокая степень огосударствления ключевых ресурсов, необходимых для существования общественных движений. Органы местного управления не только влияют на активность людей, создавая или запрещая соответствующие «структуры политических возможностей»[120], но и помогают государству «втягивать» массы населения в свою орбиту путем предоставления им материальных поощ

рений, а управляя общественным мнением, подрывают легитимность общественных акторов.

Часть настоящей работы была выполнена, когда я была приглашенным исследователем в Стэнфордскомуниверситете. Я хотела бы поблагодарить это учреждение за организационную и финансовую поддержку данного проекта, а также выразить благодарность анонимным рецензентам за их полезные комментарии и рекомендации по совершенствованию настоящей статьи. Ответственность за все неточности в ней лежит исключительно на мне. 

<< |
Источник: Ланкина Т. В.. Региональная власть и местное самоуправление в Республике Башкортостан. 2006

Еще по теме МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И ЭТНОСОЦИАЛЬНЫЙ КОНСЕНСУС В РОССИИ:

  1. МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ЭТНОСОЦИАЛЬНАЯ АКТИВНОСТЬ В РОССИИ[20]
  2. Местное самоуправление
  3. Органы местного самоуправления
  4. § 16. Местное самоуправление
  5. 96. Что такое местное самоуправление?
  6. МУНИЦИПАЛЬНАЯ ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
  7. ОРГАНЫ И ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  8. ИНСТИТУТЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ
  9. § 2. Основы местного самоуправления
  10. § 5. ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  11. ПОИСК И ПОЛУЧЕНИЕ ИНФОРМАЦИИ В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  12. ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ, ПОЛНОМОЧИЯ И КОМПЕТЕНЦИЯ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ
  13. § 2. Представительные органы местного самоуправления
  14. § 4. Исполнительные органы местного самоуправления
  15. § 3. Выборные должностные лица местного самоуправления
  16. § 1. Понятия муниципального образования и местного самоуправления
  17. § 2. Полномочия муниципального образования и компетенция органов местного самоуправления