<<
>>

§ 2. Государственная власть и государственное управление

Управление обществом той или иной страны связано с использованием публичной власти особого рода — государственной власти. Будучи выражением отношений различных социальных сил в обществе, она всегда имеет (и не может не иметь) политический характер.
Государственная власть — продолжение и высшее проявление политической воли и власти (суверенитета) народа (иной крупной социальной общности в особых условиях). Она имманентно присуща современному обществу, является его необходимой функцией, существует и в тех единичных государствах, где нет общественных объединений и присущей им корпоративной власти, где не существует местного самоуправления. Государственная власть почти всегда (кроме революционных событий) обладает верховенством в обществе. Она суверенна (ограничения могут быть установлены, в частности, международными согла- шениями) и универсальна — регулирует все сферы жизни общества, которые целесообразно регулировать таким образом и которые поддаются регулированию. Остальные разновидности власти в обществе имеют частный и подчиненный характер. Государственная власть формализована, она реализуется специализированным государственным аппаратом (парламент, правительство, суды и др.). Этот аппарат, правовое регулирование и возможность легального и легитимного принуждения она использует в качестве своих важнейших инструментов. Разновидности государственной власти. Существует множество классификаций государственной власти с точки зрения ее характера, пределов действия, задач, методов осуществления и т.д. По социальному характеру различают власть народа и власть определенного социального класса, слоя (например, утверждения о диктатуре пролетариата в прежних государствах тоталитарного социализма). С точки зрения территориальных пределов действия различается федеральная государственная власть и, как считается в России, государственная власть каждого субъекта федерации. В зависимости от методов осуществления выделяют демократическую и недемократическую (авторитарную, тоталитарную и др.) государственную власть. Демократическая государственная власть выражает интересы большинства населения и осуществляется в соответствии с принципами политического многообразия, многопартийности, разделения властей, уважения прав человека, признания местного самоуправления, правового государства и др. Авторитарную государственную власть обычно связывают с нарушением прав человека, применением насилия, с господствующим положением исполнительной власти, когда парламент и суды играют второстепенную роль. Тоталитарная власть помимо этих признаков характеризуется закреплением в конституции руководящей роли одной определенной партии (обычно устанавливается однопартий- ность), парламент и суды превращаются в декоративные институты, создаются слитные партийно-государственные структуры. В условиях тоталитаризма обычно утверждается личная власть (например, власть фюрера в фашистской Германии). В России государственная власть имеет в основном демократический характер. В целом она осуществляется в интересах народа, но в условиях переходного периода с его многими проблемами значительное влияние на государственную власть в условиях еще только формирующегося «среднего класса» оказывают чиновничество (в том числе коррумпированное), верхушка «новых русских» (олигархи и др.), высшая номенклатура субъектов Федерации, остатки прежней номенклатуры — бывшие «красные директора».
Легализация и легитимация государственной власти. Органы государственной власти, издавая нормативные акты или принимая решения (суды и др.), легализуют (от лат. lex — закон), т.е. делают законными или, напротив, нелегальными, те или иные отношения в обществе, допуская или запрещая их. В свою очередь, сама государственная власть тоже нуждается в легализации (узаконении). Легализация государственной власти — это юридическое провозглашение и закрепление правомерности ее возникновения (установления), организации и деятельности. Во-первых, законным должно быть ее происхождение. Узурпация, захват государственной власти, ее присвоение незаконны. Во-вторых, законной должна быть организация власти. В современном государстве она устанавливается конституцией, другими законами и не может осуществляться без непосредственного участия народа (выборов, референдума и др.), без представительных органов, парламентов и т.д. В-третьих, законной должна быть сфера полномочий государственной власти, круг отношений, который государственная власть вправе и может регулировать. Ее вмешательство, как говорилось, не безгранично, она не вправе ограничивать частную жизнь граждан. Наконец, законными должны быть формы и методы осуществления власти, деятельности государственной власти. Они должны основываться на применении норм права с учетом общечеловеческих ценностей. Массовый террор, преследование инакомыслящих и т.д. лишают государственную власть подлинной легальности. В обычных условиях легализация государственной власти осуществляется прежде всего конституциями, принятыми демократическим путем (на референдуме, учредительным (конституционным) собранием и др.). Легализация органов государственной власти, порядка их создания, деятельности осуществляется также иными правовыми актами: законами (например, законы о выборах Государственной Думы и Президента РФ), указами президента (например, указами Президента РФ утверждены положения о Министерстве внутренних дел РФ, Министерстве юстиции РФ и т.д.), постановлениями правительства, постановлениями органов конституционного контроля. Легализация государственной власти, обоснование властных полномочий, права управлять государством коренится в юридических актах и может, следовательно, при определенных условиях являться только внешней легализацией, юридически закрепляющей антинародную, антидемократическую, даже террористическую государственную власть. Таковы были правовые акты гитлеровской Германии, провозглашавшие безраздельную власть фюрера, законы ЮАР, установив- шие в 30-х — начале 90-х годов прошлого века режим апартеида и лишавшие ;,/б населения страны гражданских прав. Поэтому, определяя легальность или нелегальность государственной власти, необходимо учитывать не только внешние признаки (например, принятие конституции референдумом), но и то, насколько правовые акты, легализующие государственную власть, ее органы, соответствуют общечеловеческим ценностям и принципам права, в том числе международного. Ведь путем референдума в обстановке насилия и угроз, обмана избирателей принимались и реакционные конституции (например, в Греции в 60-х годах XX в. при режиме «черных полковников»; Гитлер в фашистской Германии тоже использовал референдум). Нарушение принципа легальности (правовых норм) предполагает юридическую ответственность государственных органов и должностных лиц — политическую (отставка правительства, импичмент президенту), уголовную (предание суду за незаконное использование государственной власти при исполнении служебных обязанностей), гражданскую (возмещение ущерба, причиненного государству, юридическим и физическим лицам при незаконном использовании государственной власти). В основе термина «легитимация» лежит корень того же латинского слова, что и термина «легализация», но первому из них придается иное истолкование. Это тоже узаконение, но не только правовое, нередко не имеющее отношения к праву, наконец, иногда противоречащее правовым нормам. Легитимность — это состояние не юридическое, & фактическое, не обязательно формальное, а чаще — неформальное. Легитимация государственной власти — это процессы и явления, посредством которых она приобретает свойство легитимности, выражающие правильность, оправданность, справедливость, моральную «законность», соответствие ее общечеловеческим ценностям, соответствие этой власти, ее деятельности определенным психическим установкам, ожиданиям общества, людей. Легитимная государственная власть — это власть, соответствующая представлениям народа данной страны о должной государственной власти. Такие представления связаны прежде всего не с юридическими нормами, а с материальными, политическими, духовными условиями общественной жизни, с личными запросами каждого человека. В основе легитимации лежит вера людей в то, что их блага (материальные и духовные) зависят от сохранения и поддержания такого порядка в обществе, который они считают справедливым, их убеждение в том, что такой порядок выражает и ^интересы. Следствием легитимности является авторитет государственной власти у населения, признание права управлять и согласие подчиняться. Легитимность повышает эффективность государственной власти. Легитимация государственной власти находит свое выражение в поддержке этой власти населением, о чем могут свидетельствовать результаты голосования на выборах президента, парламента, итоги референдума, массовые демонстрации в поддержку правительства, которому, например, угрожают силы реакции, одобрение проектов решений, предлагаемых органами государственной власти на общегосударственных или местных обсуждениях. Существует несколько форм легитимации государственной власти. Принято различать основные из них — традиционную, харизматическую и рациональную легитимацию. Традиционная легитимация связана с обычаями, иногда с особой ролью религии, с личной, племенной, сословной зависимостью. Наиболее ярким современным свидетельством этого является легитимация полуфеодально-теократической государственной власти в некоторых мусульманских странах Востока. Харизматическая легитимация (харизма — от греч. charisma — божественный дар, божественная милость) обусловлена особыми качествами выдающихся личностей. К числу таких качеств могут относиться природные способности, пророческий дар, сила духа и слова. Этому способствует также создаваемый культ личности вокруг «вождя». Харизмой обладали Чингисхан, Наполеон, Гитлер, И.В. Сталин, Мао Цзэдун и др. Рациональная легитимация основана на разуме: население поддерживает или отвергает государственную власть, руководствуясь собственной оценкой этой власти. Основой рациональной легитимации являются не популистские лозунги и обещания (хотя и они могут дать кратковременный эффект), а практическая деятельность государственной (и иной) власти, работа органов государства на благо населения, открытый и честный диалог власти с населением, умение признать свои ошибки, изменить, хотя бы частично, свою деятельность под влиянием доводов своих оппонентов. Иногда называют другие формы легитимации, в частности, ксени- ческую (навязывание населению определенных образов, в том числе власти, правительства, руководителя путем постоянного повторения каких-либо постулатов без их обоснования и возможности сомнений), стереотипическую (опора на чувства, коренящиеся в подсознании — родство; страх и т.д.) и др. Единство государственной власти, разделение и субсидиарность ее ветвей. В государстве не может быть несколько «государственных властей», принципиально различных по своему характеру (сказанное относится и к федеративным государствам, где существует однотип- ная власть федерации и ее субъектов). Государственная власть должна быть единой по своему существу. Единство государственной власти имеет три составляющих. Во-первых, это социальное единство. Государственная власть, даже складывающаяся на основе блока различных социальных сил, не может быть социально разнородной, ей необходима социальная определенность — иначе она не сможет выполнять задачи по государственному руководству обществом (независимо от того, как эти задачи понимаются). Во-вторых, это единство целей и направлений деятельности государственной власти, всех ее органов и должностных лиц, что обусловлено необходимостью согласованного управления обществом. Разные государственные органы не могут ставить и решать принципиально разные задачи, не согласующиеся с общей линией руководства государством. Это приведет к потере управляемости обществом. В-третьих, необходимо организационное единство. Органы государственной власти, методы ее деятельности образуют определенную систему. Эта система строится прежде всего на основе единства и разделения ветвей государственной власти. Выше уже говорилось о трех традиционных ветвях: законодательной, исполнительной и судебной. С течением времени в конституциях и научных исследованиях стали упоминаться другие ветви государственной власти (избирательная, контрольная, власть прессы, церковная, трибутарная (власть политической оппозиции в парламенте) и др.). В современных условиях доктрина разделения властей дополнена тремя положениями: 1) о балансе властей, системе их взаимных сдержек и противовесов, уравновешивании; 2) о необходимости взаимодействия властей, что предполагает их единство по принципиальным вопросам, но не исключает различий в методах достижения общих целей; 3) о субсидиарности властей, когда с согласия или по уполномочию органов одной ветви власти, а иногда непосредственно на основе конституционных норм органы другой ветви своими действиями могут дополнять осуществление функций первой. Принцип субсидиарности исходит из того, что властные полномочия на разных уровнях должны осуществляться теми органами, которые могут сделать это с наибольшей эффективностью. Субсидиарность возможна, если этому не препятствуют конституционные положения и не возражает та ветвь власти, которой оказывается содействие, помощь. Современный опыт показал, что концепции единства и разделения властей в их соответствующей трактовке не противоречат друг другу, не исключают друг друга, являются взаимодополняющими. Некоторые новые конституции содержат положения, сформулированные с учетом современных представлений о совместимости единства и разделения властей. Они устанавливают, что государственная власть едина, осуществляется в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную при взаимодействии их между собой и с использованием системы сдержек и противовесов. Государственное управление как способ реализации государственной власти. Государственное управление (управление обществом со стороны государства), понимаемое в самом широком смысле, — это целостная сфера деятельности государственной власти, всех ее ветвей, органов, должностных лиц, т.е. реализация государственной власти во всех ее формах и методах. Разные органы выполняют свои задачи по управлению государственными делами, и при этом каждый по-своему (парламент, правительство, суды, прокуратура, министерства и т.д.). Одни государственные органы имеют собственные властные,решающие полномочия (например, парламент или президент). Их главные задачи — установление общих правил для управления и контроль, а непосредственной управленческой деятельностью они занимаются реже, поручая решать конкретные управленческие задачи подчиненным органам. Другие органы и должностные лица занимаются непосредственной управленческой деятельностью (министерства, государственные служащие). Некоторые органы и должностные лица обладают лишь консультативными полномочиями (например, Государственный совет при Президенте РФ в России, состоящий из глав администраций субъектов РФ). Есть специальные органы, которые занимаются проверкой соблюдения законов, контролем (например, уполномоченный по правам человека), наблюдением за исполнением бюджета (Счетная палата). Органы подобного рода скорее участвуют в государственном управлении, но участие — тоже способ управления. Нередко создаются смешанные, государственно-общественные органы (например, трехсторонняя комиссия по вопросам трудовых отношений, состоящая в России из представителей государства, предпринимателей и профсоюзов). Они также в какой-то мере могут выполнять управленческие задачи, например при принятии согласованного решения. Иногда некоторые функции государственных органов передаются общественным органам или организациям, органам местного самоуправления. В этом случае они тоже выполняют задачи государственного управления. С этой целью им передаются и материальные средства (финансы и др.), необходимые для выполнения таких функций. Наконец, как упоминалось, в наше время созданы надгосударственные организации и органы, которые могут принимать решения, обязывающие государство предпринять меры, относящиеся к внутренним государственным вопросам, по существу, входящим в его ком- петенцию, в сферу его суверенитета. Такими органами выступают, например, некоторые органы Европейского союза (комиссии, Совет министров и др.). Принимаемые ими правовые акты по ряду вопросов могут распространяться на физических и юридических лиц государств-членов или соответствующие нормы должны быть включены в собственное право таких государств. Европейский суд по правам человека после особых процедур может принимать решения, обязывающие государства — члены Совета Европы предпринять определенные действия в целях соблюдения прав человека. Правом принимать обязывающие решения наделены некоторые органы объединения Белоруссии и России, что предусмотрено Договором 1999 г. о создании союзного государства. Таким образом, некоторые межгосударственные организации и их органы могут, хотя опосредованно, участвовать во внутригосударственной управленческой деятельности. Результативность и эффективность государственного управления. У правление осуществляется, чтобы достичь цели, поставленной управляющим субъектом (органом государства, должностным лицом и др.). Эта цель может быть ближайшей (введение налога с продаж с определенной даты) или отдаленной, достигаемой в результате многих последовательных шагов в течение многих лет, а то и десятилетий (генеральный план развития метрополитена в Москве). Она может быть реальной (например, мероприятия государственной власти в России по созданию рыночной экономики) и иллюзорной или по крайней мере недостижимой в обозримой перспективе (построение коммунистического общества). Достижение цели — главный результат управленческого действия, свидетельство его результативности. Однако в категориях результативности оценка имеет преимущественно формальный характер, если не учитываются усилия, затраченные на достижение цели, и характер последней. Результат и затратные усилия для ее достижения оцениваются в категориях эффективности. Эффективность — достижение цели с минимальной затратой ресурсов и управленческой энергии в возможно короткий срок и с возможной полнотой. Достижению цели и эффективности работы могут препятствовать помехи и противодействия объективного и субъективного характера. С субъективной стороны помехи могут быть обусловлены недостаточной квалификацией, нерешительностью субъекта, осуществляющего то или иное управленческое решение. С объективной стороны они связаны с ситуацией в стране, коллективе, на предприятии, в отношении которого предпринято управленческое действие, и т.д. Ситуация может помешать осуществить управленческие мероприятия или даже заставить отказаться (временно или постоянно) от них. Противодействие, в отличие от помех, связано с волевым стремлением помешать управленческому мероприятию, например, забастовка против увольнения «хорошего» директора, что имело место на некоторых предприятиях в России. Если цель объективно или в данный момент недостижима, оценка результативности, эффективности и других параметров управления не имеет смысла. В конечном счете эффективность управления в демократическом обществе связана с повышением качества (уровня) жизни человека. Такой прямой результат (например, при снижении государственных цен на продукты питания вследствие возможностей для этого, возникших у государства) или результат опосредованный (реорганизация управления промышленностью, которая привела к увеличению производительности труда) — главный критерий социальной эффективности управления.
<< | >>
Источник: Чиркин В.Е.. Публичное управление : Учебник. — М.: Юристъ. — 475 с.. 2004

Еще по теме § 2. Государственная власть и государственное управление:

  1. § 2. Государственное управление и коллектив Разновидности коллективов и государственное управление.
  2. Раздел II. ПОЛНОМОЧИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ЗДОРОВЬЯ (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ).
  3. Глава II. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ БЕЗОПАСНОГО ОБРАЩЕНИЯ С ПЕСТИЦИДАМИ И АГРОХИМИКАТАМИ
  4. Глава 30. ПРЕСТУПЛЕНИЯ ПРОТИВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ИНТЕРЕСОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И СЛУЖБЫ В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.
  5. Президент Российской Федерации Проект Федеральный закон «Об обязанности органов государственной власти, государственных организаций и органов местного самоуправления предоставлять информацию гражданам о своей деятельности»
  6. § 3. Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
  7. 7. Государственная власть как особая разновидность социальной власти
  8. 1. МОДЕРНИЗАЦИОННАЯ СТРАТЕГИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ И СОВРЕМЕННОСТЬ МОДЕРНИЗАЦИЯ И УПРАВЛЕНИЕ ПРОЦЕССОМ СТРОИТЕЛЬСТВА СОЮЗНОГО ГОСУДАРСТВА РОССИЯ - БЕЛАРУСЬ
  9. Организационная структура управления библиотечным делом 8.2.1. Органы государственного управления (федеральный, ведомственный, территориальный уровни)
  10. § 3. Сферы государственного управления
  11. § 7. Межотраслевое государственное управление
  12. 8. Государственная власть и государство
  13. Тема 24. Государственная власть
  14. Глава 10. Государственная власть
  15. 4. Государственная власть и идеология
  16. ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ
  17. § 5. Реализация государственной власти
  18. § 1. Государственное управление и человек
  19. 74. Что такое государственная власть?