<<
>>

§ 3. Государственный аппарат и государственная служба

Государственный аппарат — это система государственных органов, учреждений и организаций, осуществляющих регулирование в обществе при помощи законодательной, исполнительной, судебной и других ветвей власти, применяющих различные формы и методы государственного воздействия.
«Клеточка» государственного аппарата — это государственный служащий. Структура государственного аппарата зависит, во-первых, от того или иного подхода к организации государственной власти (в тоталитарных социалистических странах отрицается разделение властей), во-вторых, от государственно-территориального устройства страны (унитаризм, федерализм, существование автономных образований), наконец, от разделения на органы и должностные лица, осуществляющие властные полномочия (например, парламент, судьи), и органы и должностные лица, образующие обслуживающий аппарат (например, аппарат Правительства РФ, канцелярии судов, эксперты — советники министерств). Как говорилось, с точки зрения разделения властей различаются органы (а иногда и должностные лица) законодательной, исполнительной и судебной власти8. Органы законодательной власти представлены общегосударственными парламентами (а в некоторых стра- нах, например в Индонезии и Туркмении, также надпарламентскими органами), законодательными собраниями субъектов федерации (в федерациях) и политических автономий (например, в Крыму). Между высшими и низшими представительными органами нет административного подчинения. Согласованность действий обеспечивается в результате принятия вышестоящими парламентами законов, обязательных в том числе и для нижестоящих представительных органов. К парламентам примыкают некоторые другие органы, не входящие в понятие парламента (аппарат, обслуживающий палаты парламента и их постоянные комиссии, счетная палата, уполномоченный по правам человека и т.д.). Исполнительная власть тоже организована по-разному.
В некоторых странах по конституции она принадлежит .монарху, но на деле в парламентарных монархиях (Великобритания, Япония и др.) он власти не имеет. Государственный аппарат в таких странах фактически возглавляет правительство (премьер-министр). В дуалистических монархиях монарх реально управляет страной (Иордания и др.), а в абсолютных монархиях (Саудовская Аравия, Оман и др.) в руках монарха находится вся полнота власти (правда, в стране мусульманского фундаментализма особую роль играет семейный совет, который вместе с улемами — учеными знатоками Корана иногда отстранял короля от власти). В республиках исполнительная власть обычно принадлежит президенту, но опять-таки ее реальное осуществление зависит от формы правления. В президентских республиках (Бразилия, США, Египет и др.) президент одновременно является главой государства и главой исполнительной власти. Он возглавляет государственный аппарат, делегируя министрам те или иные полномочия, а те, в свою очередь, делегируют их нижестоящим государственным служащим. Правительства как коллегиального органа в президентских республиках обычно нет, а если оно есть (Египет и др.), то премьер-министр, назначаемый и смещаемый президентом без ведома парламента, является лишь так называемым административным премьером. Он действует по поручениям президента, а фактическим главой правительства остается президент. В парламентарных республиках, например в Индии или Германии, государственный аппарат на деле возглавляет правительство. Нормы конституций, предоставляющие широкие полномочия президентам, парируются другими нормами тех же конституций, согласно которым президент должен действовать только по совету правительства и все его акты недействительны, если на них нет дублирующей подписи премьер-министра (правило контрасигнатуры). В полупрезидентских республиках иная ситуация. Бывает, что существует «двухголовая» исполнительная власть — она принадлежит и президенту, и правительству (Франция и др.). В России руководство государственным аппаратом тоже разделено.
«Силовые» министерства и ведомства (обороны, внутренних дел, по чрезвычайным ситуациям, службы безопасности и т.д.), некоторые другие министерства (иностранных дел, юстиции) находятся под непосредственным руководством президента, другими руководит правительство. Среди ветвей власти исполнительная власть обладает самым разветвленным и многочисленным аппаратом, самым большим штатом государственных служащих. По нашим подсчетам, с учетом военнослужащих, полиции (милиции), других формирований (например, по ликвидации чрезвычайных ситуаций) его численность нередко в десятки раз превышает численность всех вместе взятых парламентариев и судов с обслуживающим их аппаратом. В системе исполнительной власти действует исполнительная вертикаль: административное подчинение нижестоящих вышестоящим. К исполнительной ветви власти примыкают .материальные придатки государства: армия, полиция (милиция), служба государственной безопасности, разведка и контрразведка, тюрьмы. По существу, это особые виды рассматриваемых ниже государственных организаций. Они в значительной степени усиливают исполнительную власть. Судебная ветвь власти имеет свой специфический аппарат. В одних странах это сами судьи и обслуживающие суды технические служащие (секретари судебных заседаний, канцелярия и т.д.), в других — так называемые следственные судьи (в некоторых странах это следователи, не входящие в состав собственно судебного корпуса), прокуроры при судах и подчиненные судьям судебные коменданты, приставы, обеспечивающие порядок судебных заседаний. Существуют разные звенья судов (низовое, среднее, верховные суды), но при рассмотрении и разрешении конкретных дел, в отличие от чиновников исполнительной власти, суды и судьи не подчинены по вертикали. Помимо органов и должностных лиц, относящихся к трем традиционным ветвям власти, примыкающих к ним, государственный аппарат включает структуры с особым статусом. Часть таких органов (избирательные комиссии (трибуналы), избирательный регистр) выделяют иногда в качестве особой ветви избирательной власти (в некоторых странах Латинской Америки), иногда — контрольной власти (генеральные контролеры, генеральные ревизоры, генеральные атторнеи и т.д.
со своими службами). Во многих странах есть омбудсманы — уполномоченные парламента по правам человека (Россия), по соблюдению правопорядка в армии (Германия), по охране окружающей среды (Канада) и др. Согласно конституциям и законам они при исполнении своих полномочий независимы, не подчинены никакой другой власти. В России особое положение занимает Центральный банк, во Франции — Экономический и социальный совет, в Италии — Высший совет магистратуры, ведающий кадрами судейского корпуса, в Египте — консультативный совет аш-шура и т.д. В России и в ряде других стран (Китай, Украина и т.д.) особое звено государственного аппарата образует прокуратура, которая в таких странах обособлена от судов. Ее главная задача — контроль за соблюдением законности. Специфической частью государственного аппарата являются специализированные органы конституционного контроля (конституционные суды, конституционные советы и др.), а в некоторых мусульманских странах (Иран, Пакистан и др.) — органы религиозно-конституционного контроля (они следят за соответствием законов сначала Корану, а лишь затем — конституции). Существует множество классификаций, относящихся к государственному аппарату. Различаются органы и должностные лица общей компетенции (например, правительство, президент) и органы и должностные лица отраслевой компетенции (например, министры или уполномоченный по правам человека). Вопросами, относящимися к компетенции государства, занимаются центральные органы (например, парламент, министерства), а вопросами, относящимися к решению на местах некоторых дел общегосударственного значения, — местные государственные органы (например, местные администрации в областях и районах Украины, назначаемые президентом, назначаемые префекты регионов и департаментов, которые являются административно-территориальными единицами во Франции). В этом случае кроме назначенных чиновников общей компетенции на местах есть избираемые органы местного самоуправления — советы. В странах тоталитарного социализма, где отвергается концепция местного самоуправления, избираемые советы и создаваемые ими исполнительные комитеты рассматриваются как органы государственной власти (советы) и государственного управления (комитеты).
Следует, однако, иметь в виду, что на местах отнюдь не всегда существуют государственные органы общей компетенции. Во-первых, во многих странах нет назначаемых на места чиновников общей компетенции (например, в Великобритании), но там создаются местные делегатуры министерств. Это отделы центральных отраслевых органов, расположенные на местах. Они не управляют местными делами, а выполняют на местах отраслевые общегосударственные полномочия. Наряду с ними действуют муниципальные (общинные и региональные) органы, штат которых состоит из муниципальных служащих. Это органы и должностные лица не государственной (т.е. власти всего общества), а публичной власти территориального коллектива. Во-вто- рых, в общинах (низовом звене административно-территориального деления) обычно нет никаких государственных органов общей компетенции и нет территориальных отделов министерств, есть только муниципальные, хотя в крупных общинах могут быть отделы министерств. Так обстоит дело и в субъектах РФ. В некоторых странах (Франция и др.) мэры общин, избранные муниципальными советами или населением общин (городов, других населенных пунктов, группы деревень), затем утверждаются правительством (министром внутренних дел) как представители государственной власти в данной общине, наделяются определенными государственными полномочиями. Однако они остаются прежде всего главами муниципалитетов. В структуре государственного аппарата различаются коллегиальные и единоличные органы. Первые принимают решения коллегиально, в необходимых случаях большинством голосов (например, парламент или суд), вторые — единолично (президент, министр). Государственный аппарат имеет свои особенности в простом унитарном государстве (например, в Болгарии или Польше, которые делятся на административно-территориальные единицы), в сложном унитарном государстве, включающем автономные образования (например, в Финляндии, где Аландские острова имеют свой местный парламент, принимающий местные законы), в региональном (регио- налистском) государстве, целиком состоящем из автономных единиц (например, Италия), и в государстве федеративном.
Наиболее простой является структура аппарата в простом унитарном государстве: один парламент (местных парламентов не существует), правительство и глава государства (президент или монарх), единая судебная система и система исполнительных органов, строго подчиненных по вертикали. Вместе с тем структура государственных органов в унитарном государстве на местах может различаться в зависимости от того, является унитарное государство централизованным, децентрализованным или относительно централизованным. В централизованном унитарном государстве на местах, кроме общин — низовых территориальных единиц (в Индонезии и Таиланде — даже в общинах и кварталах городов), государственным управлением ведают назначенные чиновники общей компетенции (губернаторы, начальники районов, старосты деревень, правда, последние назначаются в Индонезии из числа трех лиц, выбранных в качестве кандидатов на должность старосты населением). В децентрализованном унитарном государстве (например, в Великобритании, Швеции), а также в субъектах федерации в России, США и др. чиновников общей компетенции на места (в муниципальные образования, территориальные коллективы) не назначают. Решением вопросов общегосударственного значения там занимаются местные отделы (делегатуры) министерств (каждый отдел — только в рамках своей отраслевой компетенции), а местными делами ведают избранные гражданами муниципальные советы и муниципальная администрация. В относительно централизованном унитарном государстве (например, во Франции) назначенных чиновников общей компетенции никогда не бывает в низовом звене — в общинах, в остальных звеньях действуют назначенные чиновники общей компетенции (префекты и др.), делегатуры министерств (их деятельность координирует префект) и избранные советы. В сложном унитарном государстве, имеющем в своем составе одно или несколько автономных образований, структура государственного аппарата не столь проста. Если это автономия политическая, то там действует свой законодательный орган (на Аландских островах в Финляндии, на Корсике во Франции, на острове Минданао на Филиппинах и т.д.), правда, с довольно ограниченными полномочиями. Он обычно создает свой исполнительный аппарат, а в автономию глава государства или правительство назначает губернатора. Его полномочия обычно сводятся к контролю за соответствием деятельности органов автономии общегосударственным законам. Если это административная автономия (два округа индейцев в Никарагуа, округа гагаузов в Молдавии, более 150 автономных районов, округов и уездов в Китае), то структура органов обычно мало отличается от общегосударственного стандарта управления на местах. В основном отличия касаются более широких полномочий автономии по сравнению с административно-территориальными единицами соответствующей ступени с целью учета в управлении местных особенностей. Региональное государство (Италия, Испания, ЮАР9, Шри-Ланка) целиком состоит из однотипных (Италия, ЮАР) или неодинаковых (Испания) территориальных автономных образований. Все они являются политическими автономиями (правда, в Испании права мелких автономий по сравнению с крупными ограниченны). По сравнению со сложным унитарным государством с одним или несколькими автономными образованиями в региональном государстве, где все наиболее крупные территориальные единицы являются политическими автономиями, структура государственного аппарата усложняется. Органы, которые действуют в одном или нескольких автономных образованиях на части территории унитарного государства с автономией, в региональном государстве существуют на всей его территории, состоящей из автономных единиц. Наиболее сложным является государственный аппарат в федеративном государстве. По существу, он имеет двойственный характер. Поскольку в федерации есть федеральная государственная власть и, как иногда считается, подчиненная ей государственная власть каждого из ее субъектов, то наряду с государственным аппаратом федерации имеются и государственные (государствоподобные) аппараты субъектов. Первый представлен общегосударственными законодательными, исполнительными, судебными и другими органами, а также федеральными государственными служащими, входящими в состав таких органов. Государственный аппарат субъектов федерации представлен их законодательными, исполнительными органами и иногда — системой судебных органов, действующих параллельно с системой судебных органов федерации (например, в США), однако во многих федерациях существует единая судебная система (например, в Канаде). В России также имеется единая судебная система, но субъекты Федерации учреждают свои конституционные (уставные) суды и мировые суды (мировых судей). В деятельности государственного аппарата могут участвовать другие организации, учреждения, органы, если им поручаются отдельные функции органов государственного управления (одновременно передаются и материальные средства, необходимые для выполнения таких функций). Такая возможность предусмотрена, в частности, Конституцией РФ по отношению к органам местного самоуправления. В этом случае такие органы становятся как бы частью государственного аппарата, их решения и распоряжения приобретают государственное значение, а сами они в пределах переданных им функций находятся под контролем государства. Иногда отдельные функции государственных органов выполняют общественные объединения. Чаще всего это общественные организации лиц творческих профессий, действующие в сфере культуры, иногда — объединения промышленников и торговцев. Элементы государственного аппарата. Государственный аппарат включает государственные организации, государственные органы, государственных служащих (внутри них выделяются должностные лица). По сути это различные элементы государственного аппарата, его звенья. Наряду с государственными органами и организациями существует много негосударственных организаций, органов, служащих (например, в общественных организациях, фирмах). Они не входят в состав государственного аппарата. Государственная организация — обобщающее понятие. Сюда относятся государственные учреждения и предприятия. Различия между предприятиями и учреждениями состоят в их назначении, роли в обществе, содержании основной деятельности. Предприятия занимаются прежде всего производственной деятельностью, учреждения — управлением, социальным обслуживанием населения. На государственных предприятиях существует администрация (ее органы), но ее функции сводятся к решению вопросов внутреннего управления, и она не выступает вовне как управленческий орган. Существуют разные виды предприятий по характеру своей деятельности (производственные, торговые и др.), по подчиненности и структуре (государственные, муниципальные, акционированные, унитарные и т.д.). Государственные предприятия не входят в состав государственного аппарата. Учреждение (например, научно-исследовательский институт, государственная библиотека, государственное высшее учебное заведение, служба занятости — по трудоустройству) зачастую распространяет свою деятельность вовне, на лиц, другие учреждения, непосредственно не подчиненные ему. В отличие от государственного органа учреждение занято преимущественно обслуживанием и не обладает государственно-властными полномочиями, правом принимать правовые нормативные акты. Имеются учреждения, ведущие подготовительную работу для принятия органами государства властных решений. К государственным учреждениям относят также вспомогательный, обслуживающий, внутренний аппарат государственных органов (например, управление делами, канцелярия). Государственные учреждения могут входить (и не входить) в состав государственного аппарата. Государственный орган — это самостоятельная структурная единица государственной власти, наделенная государственно-властными полномочиями, необходимыми для частичной реализации (в соответствии с его профилем работы) функций определенной ветви государственной власти. Наиболее общие признаки органа государства — выполнение публичных функций, включающих регулятивные, координационные и иные формы управленческой деятельности в определенной сфере, отрасли или регионе; учреждение и определение правового статуса данного органа вышестоящим государственным органом; право принимать управленческие решения в пределах конституции и закона; сложная внутренняя структура, аппарат органа часто состоит из подразделений (других органов) и всегда из государственных служащих в соответствии со штатным расписанием данного органа; финансирование из государственного бюджета; соподчиненность и отчетность перед органом государственной власти, учредившим данный орган. В России, в том числе в субъектах Федерации, и в зарубежных странах существуют разные виды государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Государственные органы всегда входят в состав государственного аппарата. Государственная служба. Государственная служба нередко понимается в широком смысле слова: сюда относят службу в любых учреждениях, оплачиваемых из средств (бюджета) государства. С позиций такого подхода государственным служащим является главный врач государственной больницы, директор государственного музея, профессор государственного университета и т.д., работа которых оплачивается из средств государственного бюджета. Число таких служащих (без учета военнослужащих) в Германии составляет 7,3% населения, во Франции — 7,6%. В более узкой трактовке — это профессиональная деятельность лиц, имеющих соответствующие ранги, чины, звания только в государственных органах. За рубежом такая деятельность обычно называется классифицированной (гражданской, публичной) государственной службой. В России — это федеральная государственная служба (более 500 тыс, человек, 90% которых работают на местах: в территориальных органах министерств и ведомств, в судах, прокуратуре). В федеративных государствах может существовать также государственная служба субъектов федерации, оплачиваемая из их бюджетов. Всегда есть муниципальная служба, содержащаяся за счет муниципального бюджета. Муниципальные служащие не относятся к государственной службе. Различаются также военные и гражданские государственные служащие. Государственный служащий — лицо, находящееся на государственной службе и профессионально занимающееся деятельностью по обеспечению полномочий государственных органов. Он работает в органе государства. Это особый вид общественно полезной деятельности, которая отличается от труда рабочих, крестьян, негосударственных служащих своим государственным, публичным характером. Она регулируется в значительной мере не трудовым, а административным правом. Важнейшее значение в институте государственной службы имеет государственная должность. Это элементная штатная единица с определенным кругом прав и обязанностей по выполнению функции данного государственного органа с установленным государст- вом денежным содержанием и ответственностью за выполнение обязанностей по государственной службе. Должностное лицо осуществляет полномочия как представитель государственной власти. В законах и иных актах дается исчерпывающий перечень должностных лиц. Прежде всего это руководители и их заместители. Властные полномочия должностных лиц при осуществлении служебной компетенции распространяются на граждан и юридических лиц, не подчиненных им по службе (работники прокуратуры, милиции, таможни и т.д.). Они имеют также право на совершение юридически значимых действий и, в частности, административных актов (например, издают распоряжения за своей подписью). Лица, находящиеся на высших государственных должностях (президент, премьер-министр, председатели палат парламента, министры и др.), могут быть выделены в особую категорию. Они занимают свою должность не в результате назначения, а путем выборов или иным способом и обычно к собственно государственной службе не относятся. Поэтому нередко различают политические (высшие должностные лица) и административные должности. Замещение должности на классифицированной государственной службе происходит путем назначения по усмотрению вышестоящего органа или должностного лица (это всегда относится к высшим должностям), аттестации лиц, уже занимающих должность (в федеральной государственной службе России аттестация проходит один раз в два года), конкурса (для вакантных должностей). Если проводится конкурс, то в зарубежных странах обычно создаются две комиссии: для отбора допущенных к конкурсу и для определения победителя (обязательная рекомендация для назначения на должность). Конкурс для высшего и среднего чиновничества может напоминать экзамен (иногда даже письменный), для некоторых групп используется так называемое интервью (беседа, иногда с контрольными вопросами). Может проводиться конкурс письменных документов (Германия). Для низших государственных служащих практикуются собеседование и проверка практических навыков. Чиновники, т.е. лица, относящиеся к классифицированной государственной службе, обладают привилегией несменяемости, они остаются на службе при смене партий у власти, создании нового правительства и замене министров. Однако некоторые высокопоставленные чиновники заменяются, особенно если это личные сотрудники президента, премьер-министра, министров или если такие должности имеют политический характер. В этом случае, по американской терминологии, при назначении на должность действует не «система заслуг» (конкурс), а «система добычи». Новый президент или прави тельство, сформированное партией, пришедшей к власти, заменяют многих должностных лиц (в том числе губернаторов в субъектах федерации или в областях, если эти губернаторы не избираются, а назначаются центром), но заместители министров обычно остаются на своих постах, продолжая рутинную работу. У чиновников существуют особые права, некоторые привилегии и дополнительные обязанности. Важнейшее среди их прав — дискреционные полномочия, о которых говорилось. К числу привилегий чиновников относятся упомянутое право несменяемости (чиновник выходит в отставку по достижении пенсионного возраста и не может быть заменен по политическим мотивам), повышенное материальное обеспечение со стороны государства. В ряде стран чиновникам назначаются повышенные пенсии, им предоставляется жилье, медицинское обслуживание, транспорт, но во многих европейских странах материальные привилегии чиновников невелики (они сами покупают жилье, оплачивают медицинское обслуживание и т.д.). Вместе с тем чиновники имеют дополнительные обязанности. Согласно принципу лояльности (верности) государству (он нередко распространяется не только на чиновников, но и на некоторых других государственных и муниципальных служащих, например, в Германии — на преподавателей) чиновники должны защищать интересы государства и не могут отдавать предпочтений каким-либо партиям, общественным объединениям, группам населения. Они не могут быть членами политических партий, посещать их собрания, участвовать в митингах и демонстрациях. Часто им запрещается приобретать или арендовать государственное имущество. Для них обязательны распоряжения вышестоящих органов государства и вышестоящих чиновников (в пределах их полномочий). Некоторые государственные служащие (например, военнослужащие) в отдельных странах не имеют избирательных прав, многим категориям государственных служащих запрещено участвовать в забастовках (поступая на работу, они подписывают соответствующий документ). Многие из этих ограничений не относятся к высшим должностным лицам (президенту, министрам, председателям палат парламента и др.), которые рассматриваются как политические деятели, а не чиновники. Государственная служба в России. В России действует Федеральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» (в ред. от 27 мая 2003 г.)1, а также Феде- ральный закон от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации»1. Государственная служба РФ — это профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению полномочий РФ, федеральных органов государственной власти и иных федеральных органов, субъектов РФ, органов государственной власти субъектов РФ и иных органов государственной власти субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ. Система государственной службы включает следующие ее виды: государственная гражданская служба, которая подразделяется на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов РФ; военная служба и правоохранительная служба. Согласно указу Президента РФ основными принципами системы государственной службы являются: федерализм; законность; приоритет прав и свобод человека и гражданина; равный доступ граждан к государственной службе; единство правовых и организационных основ государственной службы; взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы; открытость государственной службы, ее доступность общественному контролю; профессионализм и компетентность; защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность. Как и в большинстве стран мира, к государственным служащим относятся только лица, занимающие государственные должности в государственных органах. Служащие, обеспечивающие деятельность лиц, занимающих государственные должности, работники государственных вузов, музеев, библиотек, медицинских учреждений и т.д. не считаются государственными служащими. Государственный служащий — гражданин РФ, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной или субъекта РФ государственной службы и получающий денежное содержание (довольствие) за счет средств соответственно федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. Нанимателем государственного служащего Федерации является РФ, государственного служащего субъекта РФ — субъект РФ. Должности государственной службы учреждаются нормативными актами РФ и субъектов Федерации. Они подразделяются на должности федеральной государственной гражданской службы; должности государственной гражданской службы субъектов РФ; воинские должности; должности правоохранительной службы. Должности распределяются по группам и (или) категориям. Ведутся реестры государственной службы, которые включают перечень должностей. Государственные должности в России разделены на три категории («А», «Б» и «В»), К категории «А» относятся должности, связанные с непосредственным исполнением властных полномочий (например, Президент РФ, министры, депутаты, судьи, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации). Государственные служащие категории «Б» (например, заместители министров, начальники департаментов) призваны обеспечивать исполнение полномочий лицами, замещающими должности категории «А». Их должности учреждаются в порядке, установленном законами. К категории «В» относятся должности, которые учреждаются самими государственными органами. Должности категории «А» не относятся к государственной службе, хотя эти положения закона вызывают критические замечания в научных публикациях10. Субъекты РФ вправе самостоятельно регулировать многие вопросы государственной службы с учетом местных условий и обычаев11, в частности, определять порядок подбора лиц для замещения должностей по категории «Б» и «В», порядок конкурса и аттестации, могут устанавливать денежное содержание и т.д. На государственную службу по контракту вправе поступать граждане, владеющие государственным языком РФ и достигшие возраста, установленного федеральным законом для данного вида государственной службы (например, для судьи — 25 лет). Контракт может заключаться на неопределенный срок, на определенный срок, на срок профессионального обучения и определенный срок государственной службы после окончания обучения. Прохождение государственной службы включает назначение на должность, присвоение классного чина (воинского звания и т.д.), аттестацию (квалификационный экзамен), а также другие обстоятельства, предусмотренные законодательством. Основания окончания службы (в том числе увольнение в запас, отставка) устанавливаются федеральными законами о видах государственной службы. Лишение классного чина возможно по решению суда. Ведутся реестры государственных служащих, куда вносятся их персональные данные. Эти данные составляют государственную тайну или сведения конфиденциального характера. Для формирования кадрового состава государственной службы создается кадровый резерв (соответственно Федерации или субъекта РФ), осуществляются образовательные программы, проводится оценка результатов деятельности служащего (в том числе аттестация или сдача квалифика- ционного экзамена), создаются возможности для должностного (служебного) роста служащего. Имеется реестр должностей государственной службы. Эти должности разделены на высшие, главные, ведущие, старшие и младшие. Им присваиваются квалификационные разряды (звание, класс, чин, ранг): действительный государственный советник 1, 2, 3-го класса (лица, занимающие высшие государственные должности по 5-й группе), советник РФ 1, 2, 3-го класса (3-я группа), референт государственной службы (1-я группа) и др. Существуют классификационные требования к различным должностям. Лица, занимающие их, должны иметь соответствующее профессиональное образование, определенный стаж и опыт работы, знать Конституцию РФ и основы права (в субъектах Федерации — их конституции и уставы, важнейшие правовые акты). При поступлении на государственную службу действует принцип равного доступа к ней. На государственную службу могут быть приняты граждане данного государства, достигшие определенного возраста (в России — 18 лет), обладающие профессиональным образованием, владеющие государственным языком (в России — русским, в других странах их может быть несколько, например, два — в Финляндии, четыре — в Швейцарии). Не могут быть приняты на государственную службу лица, признанные судом недееспособными или ограниченно дееспособными, если они лишены судом права занимать государственную должность. Препятствуют принятию на государственную службу наличие определенного заболевания (это должно быть подтверждено заключением медицинского учреждения), близкое родство или свойство с другими непосредственно подчиненными государственными служащими, иностранное гражданство, отказ от прохождения процедуры допуска к государственной тайне (если работа связана с этим), отказ от представления сведений о доходах и имуществе. После представления требуемых документов издается приказ о назначении лица на государственную должность. Приказу может предшествовать: представление лица категории «А» для занятия должности другим лицом по категории «Б»; конкурс для вновь поступающих (в том числе для некоторых высших государственных служащих), при этом возможен испытательный срок (три — шесть месяцев); аттестация (для лица, уже занимающего должность), проводимая комиссией, которая принимает рекомендацию; проведение квалификационных экзаменов, связанных с сохранением (при переходе на иную должность) или присвоением разряда. Различаются общие права и обязанности, установленные для всех государственных служащих, независимо от должности, а также права и обязанности, связанные с конкретной должностью. Общие права и обязанности в России распространяются на лиц, занимающих должности категорий «Б» и «В». Одни из числа этих прав и обязанностей имеют «внутренний» характер, регламентируются в данном органе или внутри службы (например, право государственного служащего на ознакомление со всеми материалами своего личного дела или на продвижение по службе), другие связаны с «внешними» отношениями (например, посещение в установленном порядке для исполнения своих обязанностей предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности). К общим обязанностям относятся: поддержка конституционного строя, защита прав и законных интересов граждан, своевременное рассмотрение обращений граждан, общественных объединений, предприятий, организаций и принятие по ним решений, обязанность хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, не разглашать сведения, затрагивающие частную жизнь граждан, и др. Поступающий на государственную службу добровольно принимает на себя установленные законом запреты и ограничения. Они призваны обеспечивать моральный облик государственного служащего, его политическую беспристрастность при исполнении служебных обязанностей, независимость, препятствовать злоупотреблениям, коррупции. Ряд запретов связан с социально-экономической сферой. Государственному служащему запрещается заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и творческой. Он не вправе получать гонорары за выступления, интервью, публикации, если это делается при исполнении государственной службы, заниматься предпринимательской деятельностью (в том числе через доверенных лиц и для получения прибыли без привлечения наемного труда), состоять членом управления коммерческой организации любой формы собственности и организационно-правовой формы (например, кооператива). Он может состоять в таком управляющем органе, только если это ему поручено по службе (например, в России государственные служащие входят в органы управления «Газпрома», Волжского автомобильного завода, КамАЗа и других крупнейших предприятий). Государственному служащему запрещено участвовать в забастовках. Ряд запретов имеет целью пресечение коррупции. Государственный служащий не вправе быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в своем государственном органе или в том, который ему непосредственно подчинен. Он обязан представлять данные о принадлежащей ему доле в уставном капитале коммерческих предприятий. Ему запрещено получать вознаграждение (в виде подарков, услуг, организации отдыха, оплаты развлечений и др.) от физических или юридических лиц в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе после выхода на пенсию, выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц. При поступлении на государственную службу, а затем ежегодно государственный служащий представляет сведения о доходах и имуществе. Существуют и политические ограничения. Государственный служащий должен быть политически нейтральным. Он не может состоять в политических партиях, использовать свое служебное положение в интересах тех или иных политических партий, других общественных объединений, религиозных организаций, не может их пропагандировать, заявлять о том или ином отношении к ним. Однако такие ограничения не относятся, как правило, к должностным лицам категории «А». Поэтому некоторые российские министры являются руководителями политических партий. Ряд ограничений и требований имеет преимущественно моральный характер. Государственный служащий должен вести себя достойно, его поведение не должно порочить государственную службу, ибо это отражается и на отношении граждан к государству. Государственному служащему запрещается использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового, информационного обеспечения (например, автомашину для поездок членов семьи, служебный телефон для звонков личного характера). Без разрешения Президента РФ, возглавляющего государственную службу, служащий не может принимать награды, почетные звания от иностранных государств и международных организаций. Для обеспечения эффективной работы в сфере государственного управления государственному служащему предоставляются государственные гарантии: соответствующие условия работы, денежное содержание, медицинское обслуживание работника и членов его семьи, в том числе после выхода на пенсию, систематическое повышение квалификации (с сохранением денежного содержания в период обучения), повышенное пенсионное обеспечение, особые условия государственного социального страхования, защита работника и членов его семьи от насилия, угроз. Государственному служащему могут предоставляться жилая площадь, транспорт (или компенсироваться расходы на транспорт). За успешное и добросовестное исполнение своих обязанностей, за выполнение заданий особой важности, сложности, срочности государственные служащие получают поощрения: объявление благодарности, премия, награждение ценным подарком, почетной грамотой, занесение на доску почета, в книгу почета. За особые заслуги государствен ные служащие награждаются орденами, медалями, им присваиваются почетные звания. Возможно досрочное присвоение классного чина, повышение в должности. За неисполнение и недобросовестное исполнение служебных обязанностей, за поведение, которое порочит государственную службу, за правонарушения (проступки, преступления), причинение вреда своей незаконной деятельностью государственный служащий несет ответственность. За нарушения правил государственной службы (должностные проступки), не преследуемые в уголовном порядке, предусмотрена дисциплинарная ответственность (замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, понижение в воинском или специальном звании, дисквалификация по постановлению суда, увольнение). Допустивший должностной проступок государственный служащий может быть временно (на срок не более одного месяца), до определения меры взыскания, отстранен от выполнения служебных обязанностей с сохранением денежного содержания. За этот период должно быть проведено служебное расследование. Если дело будет передано в суд, он может лишить лицо права на определенное время занимать государственную должность. Материальная ответственность государственных служащих заключается в возмещении вреда, исправлении причиненного ущерба в соответствии с ГК РФ, административная — в соответствии с КоАП РФ и другими актами, уголовная — за совершение преступлений — согласно УК РФ. Государственная служба прекращается при увольнении государственного служащего. Увольнение возможно по инициативе как самого работника, так и руководителя государственного органа (последнее — при достижении служащим предельного возраста, установленного законом, при прекращении гражданства РФ, в случае несоблюдения им запретов и ограничений, установленных для государственных служащих, разглашения государственной тайны и др.).
<< | >>
Источник: Чиркин В.Е.. Публичное управление : Учебник. — М.: Юристъ. — 475 с.. 2004

Еще по теме § 3. Государственный аппарат и государственная служба:

  1. § 4. Государственная служба
  2. § 4. Роль государственного надзора и контроля в защите прав человека и гражданина
  3. §4. ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО (ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ СОЦИАЛЬНЫХ ГРУПП НАСЕЛЕНИЯ)
  4. 86. Что такое органы государственного аппарата?
  5. § 5. Реализация государственной власти
  6. 1.2. Государственный строй
  7. 25.1. Правовые формы осуществления государственной власти
  8. 4. ОБЩЕСТВЕННЫЙ И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОЙ СЕВЕРНОЙ ИНДИИ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ 1 ТЫСЯЧЕЛЕТИЯ ДО П. Э.
  9. § 2. ВЫСШИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ
  10. ПОЛОЖЕНИЕ ОБ УПРАВЛЕНИИ ПРЕСС-СЛУЖБЫ И ИНФОРМАЦИИ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ1