<<
>>

§ 1. Понятие и виды публичного управления

Управление в природе и обществе. Управление — универсальный и необходимый элемент окружающего нас мира. Понимая управление в предельно широком смысле, мы можем обнаружить его в самых различных отношениях.
Независимо от воли людей оно осуществляется в космосе (вращение Земли вокруг Солнца, другие виды естественного космического саморегулирования, в живом организме (действие генетического кода наследственности). По воле людей управлению могут быть подвергнуты физические процессы (ядерная реакция с целью получения «мирной» энергии, а не взрыва), технические системы (расписание движения железнодорожного транспорта), деятельность коллективов людей (производственного кооператива), поведение отдельного человека (в частности, путем простого замечания). Вместе с тем, говоря об универсальности управления, важно отличать его от влияния, воздействия. Эти явления всегда присутствуют в отношениях управления, но возможны и вне этих отношений. Чарующая красота, дивный голос артиста, мастерство футболиста могут сильно воздействовать на людей, но сами по себе они не создают управленческого процесса. Впрочем, разделить воздействие и управление не всегда легко. Пример — ораторский талант, повинуясь которому, толпа готова совершать иногда безрассудные действия. Управление необходимо. Без него невозможны равновесие в системе мироздания, развитие в природе (превращение саженца в плодоносящее дерево), деятельность коллективов людей, без него наступает коллапс, беспорядок, анархия. При сбоях команд генов, отвечающих за наследственность, в организме возникают непоправимые последствия, при потере управления учебной военной ракетой она сбивает гражданский самолет с сотнями пассажиров, без управления предприятие терпит банкротство, ребенок вырастает совсем не тем, кем хотели бы его видеть родители. Управление в природе и в обществе имеет лишь некоторые, самые главные, наиболее принципиальные сходные черты.
Гораздо больше существует различий. В обществе, в отличие от природных явлений, действуют люди (их коллективы), наделенные сознанием и волей. Они ставят осознанные цели, добиваются заранее намеченного ими (а не запрограммированного в природе) результата. Управление в обществе имеет много различных сторон. Применение родительской власти в семье для управления поведением детей (семья существует в обществе) отличается от управления общественно необходимыми техническими системами (транспорт, связь и др.), управление государством отличается от управления в муниципальном образовании, а в политической партии — от религиозной организации. Не всякое управление в обществе является общественным управлением. У правление поведением детей в семье — сфера родительского воздействия, управление поведением верующих происходит под влиянием религиозных заповедей. Управление транспортной системой носит в основном технический характер, хотя деятельность этой системы имеет огромное значение для общества. Существуют также антиобщественные группировки (например, банды преступников или экстремистские группировки), возглавляемые «авторитетами». У них свое управление, деструктивное для общества, противоречащее его целям. Существуя в обществе, оно не является общественным управлением. Общественное управление — это управление в общественном коллективе. Такой коллектив может иметь самый разный характер. Государственно организованное общество — это тоже коллектив в рамках страны, как является коллективом и артель старателей или общество нумизматов. Они нуждаются в управлении, которое создается в конечном счете самим коллективом, действует от его имени (государство действует тоже от имени общества) и в определенных общественных (т.е. данного коллектива) целях. Общественное управление — это процесс волевого воздействия субъекта на объект с заранее заданной, осознанной общественно значимой целью, которое поддерживает или изменяет положение, поведение, свойства объекта и его связи с субъектом в общественном коллективе.
Структурность и бесструктурность управления в обществе. Общество — сложная система. В нем действуют принципы не только кибернетики, но и синергетики. Это, в частности, означает, что общество, различные коллективы в нем управляются как структурным, так и бесструктурным способами (в целом это структурно-бесструктурное управление). Органы, созданные коллективами, их должностные лица задают управлению структурность, но помимо них в обществе, ином коллективе действуют другие факторы экономического, социального, идеологического и иного порядка, оказывающие свое влияние в том числе и на управление. При структурном управлении информация, управленческие акты распространяются адресно по специальной структуре к выделенному объекту. При бесструктурном управлении информация распространяется свободно или по случайным цепочкам (через соседей, знакомых, бывших однокурсников и т.д.) и может оказать влияние на управляющего. Например, подчиненный желает получить повышение, но непосредственно воздействовать на начальника не может. Тогда используется бесструктурное управление: через друзей жены начальника создается и распространяется общественное мнение о подчиненном как о выдающемся администраторе, заслуживающем повышения. Он его и получает. Это шутливый пример. На деле многие процессы управления в обществе имеют бесструктурный характер (перемещение рабочей силы, выбор престижных профессий, воспитание подрастающего поколения и др.), и органы управления могут лишь частично воздействовать на них, а на некоторые — вообще не могут. В данной книге рассматривается такое публичное управление, которое имеет структурный, целевой характер. Социальное саморегулирование в обществе чаще всего имеет бесструктурный характер. Социальное саморегулирование в обществе и общественная власть. Среди различных видов управления в обществе (управление в семье, техническими системами и др.) особое место занимает общественное, социальное управление. Оно может иметь естественный (бесструктурный) характер (например, управление демографической ситуацией, когда в годы общественных потрясений, революций, кризисов рождаемость естественно снижается, возникновение необходимых обществу профессий для удовлетворения его новых потребностей, приток новых поселенцев в муниципальное образование, исчезнова- ние неперспективных деревень, тенденции интеграции в международном сообществе и др.). В этом случае социальное управление осуществляется в форме саморегулирования, самоуправления коллектива (государственно организованного общества, территориального коллектива, международного сообщества и т.д.). Саморегулирование — это управление внутри коллектива, не отделенное от него. В той или иной форме оно существует в любом коллективе. Многие явления саморегулирования, естественного самоуправления связаны с использованием институтов непосредственной демократии (замена правящей партии путем выборов, решение сельского схода, референдум в муниципальном образовании и т.д.). Наряду с самоуправлением в обществе есть и такая управленческая деятельность, которая исходит извне, от структур, принадлежа щих коллективу, но как бы отделяемых, обособляемых от него своими полномочиями по отношению к этому коллективу. Так, государство — составная часть общества, но оно осуществляет управленческие функции по отношению к обществу — всеобъемлющему коллективу данной страны; органы местного самоуправления (совет, мэр и др.) реализуют полномочия по отношению к муниципальному образованию (территориальному коллективу определенной местности); центральный комитет политической партии осуществляет управленческие функции по отношению к ее низовым организациям и членам, правление кооператива — по отношению к его членам и т.д. Такие полномочия имеют властный характер. В основе общественного управления лежит власть. Коллектив и общественный коллектив. Как явление власть присуща любому коллективу. Даже на вечеринке друзей бывает руководитель — тамада, который может дать или не дать слово очередному оратору. Общественная власть связана, конечно, не с подобными временными, а с организационно оформленными общественными коллективами постоянного характера. Но и такие коллективы далеко не одинаковы. Различны по своему характеру производственный коллектив предприятия, политическая партия, общество той или иной страны, территориальный коллектив города, религиозное объединение и т.д. В разных коллективах имманентно присущая коллективу власть осуществляется и самим коллективом (это бывает при использовании институтов непосредственной демократии, например, на общих собраниях или референдумах), но обычно она реализуется состоящими в этом же коллективе, но на деле отделенными от него своими функциями и, следовательно, положением органами и должностными лицами. Характер такой власти и формы ее реализации неодинаковы. Они определяются в конечном счете природой того или иного коллектива. Например, полномочия заведующего канцелярией по отношению к коллективу работников канцелярии обычно имеют лишь технический характер, связанный с процессами труда. Такое техническое управление коллективом относится прежде всего к профессиональным, а не социальным аспектам деятельности коллектива. Оно необходимо, например, для обеспечения бесперебойной работы предприятия, организации, сообщества (например, артели старателей). В производственном коллективе значение имеют навыки, профессионализм руководителя. Такой руководитель наделен лишь определенной долей властных полномочий и только в определенном отношении — для обеспечения цикла труда. Такой руководитель коллектива поставлен над ним лишь в небольшой степени (брига- дир — он тоже рабочий). Его власть, если и может быть названа властью, носит технический характер. Это паравласть (подобная власти, частичная власть). Социальная власть, отделенная от коллектива, связана с общественными коллективами, с общественными интересами коллектива и его членов (а не с техническими навыками или профессионализмом). Это общественная по своему характеру (а не личная, как в семье, не технико-производственная, как в бригаде, и не религиозная, как в объединении верующих) власть. Она обусловлена не родственными отношениями, не задачами производственного цикла (трудовой коллектив), не общей верой (например, религиозный коллектив), не ролью «авторитета» в банде, а единством некоторых общественных интересов членов коллектива. Общественные коллективы тоже имеют разный характер. Многие из них являются разного рода добровольными объединениями (партии, профсоюзы, производственные кооперативы и т.д.). В них возникает своя общественная корпоративная власть. Она реализуется и самим объединением (например, на общих собраниях его членов), и создаваемыми им органами (правлениями, советами, комитетами и др.). Некоторые объединения создаются в связи с частными интересами своих членов (например, объединение акционеров, стремящихся получить личную прибыль в акционерном обществе, или объединение коллекционеров-филателистов). Для доступа в такие коллективы установлены особые условия (например, в клуб футболистов или союз писателей), корпоративная власть в подобных коллективах является частной корпоративной властью. Элементы публичного управления в общественном управлении такого коллектива минимальны, но они есть. Каков бы ни был коллектив (если это только не преступная, антиобщественная организация и не коллектив, основанный на родственных связях), во власти такого коллектива всегда есть признаки, зародыши публичной власти, но это не значит, что всякий коллектив обладает именно публичной властью. Более значительны такие элементы в массовых объединениях, которые преследуют общественно значимые цели политического или социально-экономического характера (политические партии, профсоюзы и др.). Власть, существующая в них, имеет публичный корпоративный характер. В полной мере публичная власть и публичное управление присущи территориальным публичным коллективам вследствие их особой природы. Территориальный публичный коллектив. Слово «публичный» в русском языке чаще всего понимается как общее, общественное достояние. В некоторых западных языках по традиции, идущей от латыни, public, publique и т.д. обозначает и «общественный», и «государственный», хотя во многих учебных дисциплинах на первый план выдвигается последнее значение. Курсы публичной администрации, существующие во многих западных университетах, включают прежде всего государственное и в меньшей степени муниципальное управление. В науке обычно особо не выделяются территориальные публичные коллективы. Между тем такие коллективы имеют много особенностей. Как говорилось, именно с ними связаны в полном объеме публичная власть и публичное управление, хотя такая власть и формы публичного управления в зависимости от характера территориального публичного коллектива далеко не одинаковы. Территориальные публичные коллективы различны по составу, масштабам и формам. Наиболее всеобъемлющий территориальный коллектив — международное сообщество, решения от его имени принимает Организация Объединенных Наций (ее органы). Есть региональные и иные международные организации (например, Организация африканского единства), они также могут принимать по определенным вопросам (согласно уставу) обязывающие в отношении своих членов решения. Некоторые из таких организаций уже достаточно централизованы, например, в Европейском союзе, включающем уже 27 государств, создается свое, европейское право. Европейский союз имеет не только черты конфедерации, но и многие элементы федеративного государства (Европейский парламент, единая валюта и др.), у такого объединения есть своя международная надгосударственная власть. Гораздо меньшей централизацией обладает Союзное государство Белоруссии и России, провозглашенное в соответствии с договором между ними в 1999 г., но и оно имеет общие органы, которые могут принимать обязывающие решения (в основном при согласии каждого участника договора). Публичным территориальным коллективом является государственно организованное общество той или иной страны. В настоящее время на Земле существует 200 государств. Иногда возникают пред- государственные образования (такими были, например, освобожденные районы в некоторых странах Африки во время вооруженной борьбы против колониализма). Они создают свои органы управления, опирающиеся в основном на повстанческие вооруженные силы. Публичным коллективом особого рода является народ субъекта федерации в федеративном государстве. Во всех странах субъекты федераций имеют свои законодательные органы, органы управления (кроме Танганьики — одного из субъектов федерации Танзании). Публичными территориальными коллективами являются территориальные (национально-территориальные) автономные образования (например, Автономная Республика Крым на Украине, имеющая свою конституцию)1, региональные муниципальные образования (например, режьоны и департаменты во Франции)2, общинные муниципальные образования (города и села). Все территориальные коллективы обладают собственной (надгосударственной, государственной или негосударственной) публичной властью. Она осуществляется от имени данного коллектива в пределах, установленных международными соглашениями, конституциями и законами. Все территориальные публичные коллективы имеют свои органы управления, избираемые населением территориальных публичных коллективов или формируемые иначе (в ООН есть Совет безопасности, в Европейском союзе — Европарламент, в государствах — парламент, глава государства и др., в муниципальных образованиях — совет, мэр и т.д.). Если избранных органов нет или не существует института общего собрания членов, которое принимает решения (например, Генеральная ассамблея ООН, сельский сход в небольшом муниципальном образовании), то данная единица не является территориальным коллективом, а представляет собой административно-территориальную единицу, управляемую «сверху» назначенным представителем государства (или субъекта федерации). Публичная власть и ее разновидности. Публичная власть — особое явление, состояние и отношение. Как явление она коренным образом отличается от различных форм влияния, воздействия, например, от «власти» выдающегося ума или ораторского таланта. Ценностные качества явления, природные данные (острый ум, талант, чарующая красота) не определяют властным, принудительным путем желаемое поведение объекта, а являются лишь частью побудительных мотивов поведения. Такие мотивы имеют стихийный, часто не осмысленный характер, они не включают момент осознания их как власти и тем более общественной власти, не воспринимаются объектом как волевое принуждение. Напротив, в публичном территориальном коллективе власть — это отношения господства (долженствования) — подчинения (послушания), которые осознаются и субъектом, и объектом. Это «присвоение чужой воли» (К. Маркс). В науку с теми или иными уточнениями вошел тезис немецкого политолога М. Вебера: власть — это возможность проводить собственную волю даже вопреки сопротивлению. Покоряющая красота, команды дрессировщика в отноше нии циркового зверя или восторг слушающих оратора не обладают качествами осознанного волевого принуждения. Вместе с тем элементы волевого принуждения могут иметь место и в других коллективах, не имеющих публичного характера. Свою волю проводит отец в семье, применяя в определенных случаях принуждение, использует свою власть, принимая решения о выплатах (в пределах полномочий), совет директоров акционерного общества, Священный синод православной церкви, лишая сана священников, баллотировавшихся в Государственную Думу (палату парламента России) вопреки его запрету. Однако такая воля (и власть) складывается на базе не социальных, общественных интересов (как в публичном коллективе), а на основе иных связей (родственных, хозяйственных, духовных и т.д.). Публичная власть призвана действовать прежде всего в интересах коллектива, эманацией (воплощением, произведением) которого она является. На деле это не всегда бывает так: ее часто присваивают и используют в своих интересах силы, которые доминируют в данном коллективе экономически, политически, идеологически. В определенных ситуациях она может превратиться в личную власть руководителя, а носители публичных полномочий коллектива могут занимать позиции, прямо противоположные интересам коллектива. Но и в том случае, когда публичная власть действует в целом в интересах коллектива, у органов публичной власти, ее кадрового состава, служащих, руководителей общественных объединений есть также собственные интересы. В конечном счете это противоречие разрешается путем приведения публичной власти в соответствии с волей коллектива (при этом используются самые различные способы вплоть до революций). Как состояние публичная власть тоже отличается от частной корпоративной власти, применяемой в непубличных коллективах. Общие социальные интересы и цели порождают «общие дела» социального характера, совместные общественные (а не частного рода) мероприятия. Для их реализации, для выражения интересов коллектива вовне необходимо какое-то руководство. Оно появляется естественно, в силу возникающего разделения труда: все не могут заниматься всем. Труд по управлению коллективом отделяется от другого труда. Органы и должностные лица, создаваемые публичным коллективом, призваны выражать, осуществлять и защищать его общие, не частные, а общественные интересы, на базе которых и складывается публичный коллектив. Для защиты этих интересов состояние публичной власти всегда предполагает возможность принуждения, имеющего в своей основе общественный характер: в конечном счете оно проистекает из власти коллектива. Однако наряду с общими (общественными) инте- ресами члены публичного коллектива имеют собственные личные и групповые (группы внутри коллектива) интересы. В результате наряду с определенным единством коллектива в нем появляются различия и, следовательно, противоречия. Последние могут иметь иногда и форму противоположностей (в государственно организованном обществе страны). Эти противоречия нужно регулировать, согласовывать, нивелировать те различия, которые не являются имманентно присущими данному коллективу, смягчать и устранять (если это возможно) противоположности, иначе коллектив распадется. Если не ввести борьбу противоположностей в обществе какой-либо страны в определенные рамки, это может привести к анархии и взаимному истреблению. Данное обстоятельство, наряду с отмеченными «общими делами», также ведет к необходимости создания в публичном коллективе особых органов публичной власти. Эти органы, обособляясь от коллектива, обладают правом осуществлять от его имени публичное принуждение по отношению к членам коллектива и его группировкам (если они есть). Его может осуществлять как сам коллектив, так и, что бывает чаще, созданные им органы. Публичное принуждение, таким образом, призвано в любом случае служить интересам коллектива, его сохранению, укреплению. Однако у членов коллектива (в том числе у руководства) есть личные и групповые интересы, которые не всегда полностью совпадают (а чаще в чем-то не совпадают) с интересами коллектива. Поэтому хотя публичное принуждение по идее служит для защиты общих интересов коллектива (в том числе когда применяется для ликвидации противоречий и подавления их экстремистских носителей, чтобы сохранить коллектив), эти органы нередко применяют принуждение и в целях собственных, даже своекорыстных интересов (например, для того, чтобы укрепиться у власти). Конечно, нужно иметь в виду, что государственное принуждение (вплоть до смертной казни) — совсем не то, что принуждение в общественной организации (крайняя мера — исключение из данной организации). Как отношение публичная власть характеризуется не родственными связями (семья, племя), не подчинением главе преступной организации ее членов, не зависимостями производственного характера (предприятие, бригада, артель старателей), а общественными, социальными отношениями, возникающими на базе общественных интересов, связанными с осуществлением публичной власти. Волевые отношения имеют не частичный характер (дивиденды в акционерном обществе, общие религиозные обряды в религиозной организации), а общий, относящийся к публичному коллективу в целом, его интересам, его роли в обществе. Эти общественные интересы реализуются в сотрудничестве и борьбе (состязательности) различных социальных сил в публичном территориальном коллективе. В то же время существование наряду с общими частных и групповых интересов порождает различия, а следовательно, противоречия, которые не должны развиваться до стадии противоположностей. Все это осложняет отношения в публичном коллективе. Отношения в нем — это союз и состязательность (борьба) одновременно. Обладая некоторыми наиболее общими признаками, публичная власть в разных публичных коллективах неодинакова. Можно, видимо, выделить четыре основные ее разновидности, внутри которых могут быть свои градации. Во-первых, это международная публичная власть международного сообщества, межгосударственная власть. Она имеет особый характер, поскольку в международных отношениях участвуют суверенные государства. Тем не менее Совет Безопасности ООН при определенных условиях (например, в случае агрессии, в борьбе против международного терроризма) может применять в отношении суверенных государств обязательные решения. Такая практика известна (например, в 2002—2003 гг. в отношении Ирака). Своя разновидность международной публичной власти существует в региональных международных объединениях (например, в Европейском союзе). Ее пределы определяются договорами. Во-вторых, то публичная власть государства, государственная власть (в федерациях — государственная власть федерации и каждого из ее субъектов)3. Государство, его власть и органы выступают как представители всего государственного организованного общества (в субъектах федерации — общества субъекта федерации). В-третьих, это политическая негосударственная власть территориальной автономии (во многих странах автономные образования принимают местные законы в пределах своих полномочий). В-четвертых, это политическая негосударственная власть муниципального образования. Это власть обычно сравнительно небольшого территориального коллектива, которой подведомственны вопросы местного значения. Она имеет ограниченный характер, ее полномочия определяются государством. В-пятых, элементы публичной власти имеют некоторые общественные объединения. Такая власть действует в пределах объединения и регулирует отношения в нем на основании его устава, а основные отношения объединения вовне регулируются законом (государством). В конкретных публичных коллективах, относящихся к одной и той же разновидности, публичная власть неодинакова. Полномочия Совета Безопасности ООН отличаются от полномочий органов Организации африканских государств, государственная власть в Великобритании не та, что в Анголе, в субъекте Российской Федерации — Ивановской области иная, чем в штате Айдахо в США, в муниципальном образовании — французской общине (коммуне) местное самоуправление отличается от самоуправления в английской общине (приходе), корпоративная власть в партии авторитарного типа иная, чем в демократической партии, и т.д. Публичное управление. Власть как явление присуща любому коллективу, но по своей природе она статична. Для того чтобы стать активным отношением, направленным на определенный объект, она должна быть применена. Применение публичной власти достигается чаще всего путем публичного управления, т.е. в результате процесса реализации власти. Управление внутри коллектива возникает тогда, когда функция управления реализуется самим коллективом (например, сельским сходом в общинном муниципальном образовании, либо путем референдума, что, по существу, есть подлинное самоуправление), или, что бывает гораздо чаще, когда функция управления отделяется от коллектива и коллектив передает ее (в основном или частично) органам и лицам, выделенным коллективом для осуществления властных (управленческих) функций. Впрочем, последние могут и сами присваивать такие функции и часто присваивают. Таким образом создается особый слой людей, с одной стороны, состоящих в данном коллективе, а с другой — отделенных от него, возвышающихся над ним. Они обладают определенными полномочиями по отношению к коллективу, которые применяются для осуществления «общих дел» и для пресечения деструктивных действий, разрушающих коллектив, а также в какой-то степени одновременно ради собственных интересов данной группы. Для достижения общих целей и пресечения деструктивных для коллектива действий соответствующие органы и должностные лица вправе применять публичное принуждение (разное по своей природе, например, в государстве или муниципальном образовании). Независимо от того, применяется принуждение или нет, оно всегда стоит «за кадром». Угроза публичного принуждения — один из элементов, который обеспечивает целостность коллектива и реальность управления. В публичном управлении есть множество других видов воздействия (снабжение определенной информацией для на правления поведения объекта, поддержка, ограничение и лишение объекта определенных возможностей с тем, чтобы заставить его действовать по воле субъекта, и т.д.), но всегда публичное управление — это социальная деятельность определенных органов и должностных лиц. При реализации функций публичного управления возникает пуб- лично-управленческое отношение. Для этого необходимы: субъект управления, наделенный полномочиями и обязанностями по управлению, объект управления, обязанный реагировать на действия субъекта (если он не реагирует, это недолжный объект или управление не состоялось), общественно значимый факт, вызывающий необходимость публичного управления, направленные действия субъекта и действия объекта в ответ на управление. Субъект управления представляет собой активное начало управленческого процесса. Таким субъектом может быть само государство, действующие от его имени органы и должностные лица (парламент, президент, правительство и др.), органы и должностные лица субъекта федерации (законодательное собрание, губернатор и др.), автономии (например, Верховная рада Крыма на Украине), органы и должностные лица местного самоуправления (совет, мэр), органы общественного объединения, если оно является публичным коллективом или имеет элементы публичного коллектива (например, Центральный комитет политической партии, устанавливающий порядок уплаты членских взносов). Объект публичного управленческого отношения — это то, на что направлены действия субъекта. В конечном счете такие действия осуществляются в целях приобретения или предоставления каких-то материальных или духовных благ, их ограничения, лишения. Эти блага касаются людей (граждан, иностранцев, лиц без гражданства, лиц с множественным гражданством), их коллективов (профсоюзов, объединений работодателей и т.д.), их интересов. Принимая решения в отношении отдельных лиц, президент республики может наградить человека орденом за выдающиеся заслуги перед страной, помиловать осужденного. Ректор вуза вправе назначить повышенную стипендию студенту-сироте, объявить выговор студенту за пропуски занятий без уважительных причин, суд может определить тюремное заключение преступнику, партия — исключить члена из своего состава и т.д. Все эти акты могут иметь общественное значение (по крайней мере воспитательное). Гораздо более важно общественное значение воздействия управленческих решений на коллективы. Совет Безопасности ООН, принимая решения о пресечении агрессии (например, Ирака против Кувейта), о направлении миротворческих сил в Боснию и Герцеговину, о запрете поставок кем-либо оружия враждующим сторонам, воздейст- вует на мировое сообщество, всю систему международных отношений. Парламент, принимая новые законы о партиях, о запрещении экстремистских объединений, о государственных пенсиях, изменяет ситуацию в стране. Свои объекты управления имеют указы главы государства (президента или монарха), распространяющиеся на всех лиц или определенные группы людей, постановления правительства, решение конституционного суда (например, несколько решений Конституционного Суда РФ по вопросу о государственных выплатах лицам, пострадавшим в результате чернобыльской аварии). Властные (управленческие) полномочия и обязанности субъекта по управлению определяются документами, являющимися основными для данного публичного коллектива. Для государства (а следовательно, и общества) таким документом является конституция. Она устанавливает полномочия органов государства, их обязанности и те управленческие пределы, в которых они могут действовать, регулируя жизнь общества (например, запрещается даже во время чрезвычайного положения ограничивать некоторые основные права человека, в частности, свободу вероисповедания). К таким документам относятся законы, указы главы государства, постановления правительства и т.д. Некоторые аналогичные акты принимаются в субъектах федерации, автономных образованиях политического характера. Для многих других территориальных публичных коллективов или коллективов, имеющих элементы публичного управления, основным внутренним документом является устав (устав муниципального образования, устав политической партии и др.), хотя основы правового положения этих коллективов регулируются актами государства — конституцией и законами. Документы, регулирующие процесс публичного управления, содержат положения не только о полномочиях органов и должностных лиц, но и о их обязанностях. Созданные коллективом органы и выделенные им должностные лица именно для того и образованы, чтобы выполнять публичные обязанности во имя коллектива. Факт управленческого значения (определенного рода событие, состояние, действие), с чем связано возникновение управленческого отношения, приведение в действие власти публичного коллектива, должен иметь отношение к интересам данного коллектива. Если этот факт ему безразличен, нейтрален, управленческое действие по поводу факта предпринято не будет. Например, для правительства не имеет значения, явился министр на заседание в синем, черном или коричневом костюме, но если он опоздал на заседание коллегии правительства, может быть предпринято управленческое действие: премьер-ми нистр может сделать ему замечание. Для президиума заседания общественной организации не имеет значения, сидит Иванов в зале в правом или левом ряду, но если он разговаривает или иначе мешает ведению собрания, ему будет сделано замечание. Особое значение для управления имеют факты не персонального, а коллективного характера. Массовые беспорядки могут повлечь введение чрезвычайного положения с особым режимом управления (например, запрещаются собрания на открытом воздухе, вводится личный досмотр граждан и т.д.), в случае крупного пожара в тайге приводят в движение многие управленческие механизмы: отселение жителей из опасных мест, привлечение их к тушению пожара, объявление чрезвычайной ситуации, деятельность особых отрядов по тушению пожара и т.д. Стихийное наводнение, охватившее крупную территорию (например в 2002 г. на юге России), — важнейший факт, иногда влекущий за собой срочный пересмотр государственного бюджета с тем, чтобы выделить необходимые средства оказавшимся в беде людям, и т.д. Действие в управленческом процессе имеет неодинаковый характер: субъект воздействует, объект реагирует. Действия субъекта могут быть самыми разными: приказ, пожелание, вооруженные и мирные акции и т.д. Реакция объекта варьируется от прямого неподчинения (мятеж) до готовности немедленно и точно (иногда даже с излишней услужливостью) выполнить все пожелания субъекта. Деятельность по управлению, применение различных его способов образуют управленческий процесс. Он начинается с поступления извне информации в рецепторы (к органам публичного коллектива, должностным лицам). Они воспринимают информацию, отбирают, отслеживают и частично оценивают ее. На этой основе регулирующие органы делают окончательную оценку информации, принимают решение и выдают управленческие команды, которые поддерживают стабильность публичного коллектива или, напротив, изменяют его. Управленческий процесс имеет определенную цель, намеченную волевым путем субъектом (органом, дожностным лицом и т.д.). Цель реализуется, если достигнут заранее намеченный результат. Если результата нет или получен иной результат (в частности, противоположный), управленческий процесс не состоялся, состоялся с обратным знаком (с минусом при противоположном результате) или состоялся частично. На любом этапе в управленческом процессе могут возникнуть сбои. Они появляются в результате поступления неверной информации, неправильного ее восприятия, неквалифицированной оценки, ошибочной цели управления, неверного управленческого решения, неправильно избранных или поданных команд. Поэтому на любом этапе управленческого процесса важен контроль за его развитием. В государстве, в местном самоуправлении, добровольных объединениях существуют различные формы контроля и специализированные контрольные органы (судебный контроль, ревизионные комиссии и др.). Прямые и обратные связи в публичном управлении. Управленческий процесс — это система разных отношений. В нем есть прямые и обратные связи. Воздействие управляющего субъекта (органа, должностного лица и т.д.) на объект — это установление прямых связей с объектом. Такое воздействие может быть постоянным (например, подчиненность по службе), эпизодическим или временным (например, введение чрезвычайного положения на срок 30 суток в определенном регионе России, что распространяется на всех лиц, находящихся на территории региона). Воздействие может быть весьма активным, даже силовым (мероприятия государственных органов по прекращению забастовки, признанной судом незаконной), а может быть мягким «управлением дирижера» или вовсе внешне незаметным. Для хорошо отлаженного управления характерно именно последнее. Не авралы и штурмы, чрезвычайные и экстренные меры, а текущая, незаметная на первый взгляд управленческая работа всегда дает наилучший эффект. Конечно, в чрезвычайных ситуациях необходимы и чрезвычайные меры, когда формы прямого управления резко изменяются. Однако применять их следует крайне осторожно, так как они могут разрушить управленческий механизм. Объектом управленческого воздействия, прямых связей является не только внешний по отношению к управляющей системе объект, но и различные звенья самой управляющей системы, между которыми устанавливаются либо вертикальные связи подчиненности, субординации (иерархия), либо горизонтальные. В последнем случае они сводятся к координации, взаимодействию, взаимопомощи для осуществления единых целей государственного или муниципального управления. В любом случае важно соблюдать меру управления. Излишек управления может быть так же вреден, как и его недостаток. Поскольку воздействие субъекта на объект имеет место, то объект на него реагирует (если воздействие оказалось незамеченным, то управление, по существу, отсутствует). Объект может не изменить свое поведение (например, органы охраны правопорядка требуют от организаторов демонстрации возвратиться на утвержденный маршрут, но они продолжают направлять движение по закрытым для этого улицам), а может его изменить. Такие изменения могут соответствовать воле управляющего субъекта — реакция согласия, подчинения (гражданин своевременно представляет деклара цию о своих доходах в налоговое ведомство, правительство Италии уходит в отставку в результате вотума недоверия, принятого парламентом), но могут и не соответствовать (реакция несогласия), приобретая форму не только неповиновения (продолжение собрания, которое полиция требует закрыть), но и активного противодействия (нападение демонстрантов на полицию). В этом случае прямые связи меняют свой характер, на первый план в них выступает принуждение, а то и прямое насилие. Так было во многих странах в условиях военных диктатур, тоталитарных режимов. Воздействие субъекта (органа, должностного лица и т.д.) на объект управления порождает обратные связи, которые устанавливает объект с субъектом. К субъекту управления поступает информация о поведении объекта, о выполнении (невыполнении) управленческих «команд». Она собирается в рецепторах управляющей системы. Такими рецепторами могут выступать органы или должностные лица, непосредственно осуществляющие управление, аналитические центры. Система, работающая без сбоев, дает запланированную и ровную информацию. При сбоях независимо от того, происходят они в сфере прямых или обратных связей, информация имеет скачкообразный, неровный характер, наблюдаются искажения. В рецепторах происходят отбор и преобразование информации, отделение существенного от несущественного, обобщение материала для вывода, который делает управляющий субъект. Если управленческое воздействие оказалось незамеченным, если объект не изменил своего поведения или оказывает прямое сопротивление субъекту управления, последнему приходится на основе выводов, сделанных из полученной информации, принимать новое решение, устанавливать прямые связи иного рода. Решение может быть различным (прекратить воздействие вообще, использовать другие методы воздействия и т.д.), но в любом случае оно модифицирует, изменяет и прямые, и обратные связи. Новая информация о поведении объекта управления опять оценивается управляющей системой, начинается новый цикл. Поскольку какое-то воздействие (очень активное или почти незаметное) практически существует всегда, если имеет место управленческий процесс, то прямые и обратные связи носят постоянный цикличный характер, изменяются лишь их содержание и форма в зависимости от ситуации. Исследование процессов управления на основе изучения прямых и обратных связей с использованием методов кибернетики и информатики получило в западной литературе название «ввод (информация) — вывод (решение)». Способы выражения обратных связей могут быть активными (действия в знак согласия с управленческим решением, протест) и пассивными (текущая информация). Они многообразны: например, поддержка или отклонение на референдуме проекта закона, демонстрация протеста, отказ избирателей голосовать на выборах за кандидатуру прежнего или предлагаемого губернатора, критика действий правительства в печати и т.д. В западной литературе наиболее результативным способом активных обратных связей в процессе управления считается партиципация — добровольное участие населения в правительственных проектах и мероприятиях местного самоуправления. Обратные связи представляют особую ценность для определения качества управления. Именно от объекта поступает информация о правильном понимании и выполнении «команд» или данные, свидетельствующие о сбоях или недостатках в системе управления. Бывает, что управляемый объект не только неверно понимает «команды» (например, из-за недостаточной квалификации кадров, из-за сбоев в связи), но и искажает обратные связи, посылает управляющему субъекту ложную информацию (чаще всего это связано с сокрытием недостатков в работе). Недостатки могут скрываться длительное время и при усложнении обстановки привести к кризису управления, а то и к краху, сопровождающемуся ликвидацией учреждений, массовым увольнением должностных лиц, привлечением их к ответственности, в том числе уголовной. Поэтому важное значение имеет постоянный контроль управляющего субъекта за объективностью и точностью данных в процессе обратной связи. При обнаружении искажения обратных связей, их содержания должны применяться соответствующие меры. В системе управления важнейшее значение имеют его цели. Есть конкретные цели (организующая деятельность по ремонту местной дороги), а есть цели глобального порядка, которые должны сообразовываться с общечеловеческими ценностями (свобода, демократия, социальная справедливость и т.д.). Цели должны быть реальными и выполнимыми. Бесполезно заниматься управленческой деятельностью, если цель невыполнима сама по себе (например, быстро построить коммунизм в Китае путем «большого скачка» в 70—80-х годах XX в.). Цели управления определяют суть управленческого решения: выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты. Важнейшее значение имеет обоснованность управленческого решения. В таком решении возможно полно следует учесть все обстоятельства, имеющие как прямое, так и косвенное отношение к решаемой задаче, факторы благоприятствующие и противодействующие. Для достижения успеха большую роль играет стабильность управления. Не авралы, а настойчивая последовательная работа при носит результат. С этой точки зрения необходимо заранее просчитывать эффективность управления: достижение наилучших результатов в возможно короткий срок с наименьшими затратами материальных ресурсов и управленческой энергии. Эффективность не связана с количественной стороной управления: слишком много управления (излишек управления) так же плохо, как и его недостаточность (мало управления). Важнейшей материальной базой управления являются ресурсы управления (наличие соответствующих органов, кадров, финансовых возможностей, управленческой техники и т.д.). Они различны в государственном муниципальном управлении, в публичном управлении в общественном объединении, в публичном управлении международными отношениями (например, путем принятия решений Советом Безопасности ООН). Решая ту или иную управленческую задачу, важно оценить предварительно наличиересурсов (в том числе не только материальных, а и духовных) для этого. Существенное значение имеют сроки. Управленческая задача должна быть решена в срок. В противном случае может оказаться, что ее решение запоздало и просто больше не нужно. Публичное управление не ограничивается деятельностью его органов и должностных лиц. Оно осуществляется и при участии (нередко решающем) институтов непосредственной демократии. К их числу относятся выборы, когда граждане решают, какая партия будет формировать правительство (в парламентарной монархии Великобритании или в парламентарной республике Германии), кто займет высший государственный пост (например, пост президента в России). Участие граждан в управлении осуществляется в некоторых странах путем отзыва депутатов, глав муниципальных образований избирателями. Путем голосования на референдуме граждане могут принять конституцию или иной закон. Применяются народные обсуждения важных вопросов государственной жизни (в России порядок их проведения регулируется специальным правовым актом). В России в местном самоуправлении используется гражданская инициатива — непосредственное обращение группы граждан к органам управления с предложением каких-либо мер. В мелких муниципальных образованиях для решения местных вопросов используются сельские сходы (общие собрания избирателей), в политических и иных объединениях созываются съезды, проводятся общие собрания членов низовых организаций, которые принимают управленческие решения. В последние годы во многих демократических странах и в России принято законодательство об «открытых окнах». Это значит, что каждый гражданин за небольшую плату (в Японии — 2—3 долл. США) вправе получить копию любого управленческого акта, включая решение правительства, если акт не имеет секретного характера (правила засекречивания при этом законом установлены). Существует множество других форм. Массовая демонстрация с требованиями к правительству, требования, выдвинутые на сельском сходе, простое обращение гражданина в орган государственной власти или местного самоуправления могут стать формой непосредственного участия в управлении. Подробные формы непосредственной демократии рассматриваются ниже. В системе публичного управления могут использоваться специфические институты. В странах мусульманского фундаментализма (Иран, Саудовская Аравия, Катар, Оман и др.) огромную роль в управлении поведением населения играет религия (Коран выполняет роль основного закона, он выше конституции, существует религиозная полиция нравов — мутава). Во многих странах Африки, в отдельных государствах Азии, в некоторых районах Латинской Америки важными инструментами управления являются племенные институты (вожди, старейшины, племенные советы, обычаи племен). В некоторых странах для управления используются общественные объединения (например, многие функции по контролю за охраной труда переданы в России профсоюзам, во Франции арбитраж по торговым делам могут осуществлять предпринимательские союзы), на Кубе, в некоторых других странах тоталитарного социализма отдельным объединениям в области культуры, спорта переданы некоторые функции государственных органов. Принципы публичного управления Исследователи называют различные принципы управления как такового и разное их число (наибольшее — 14 — названо французским автором А. Файолем). Подавляющее большинство из них применимы, иногда с некоторыми особенностями, к публичному управлению, другие нуждаются в переосмыслении. В результате складываются следующие принципы публичного управления. 1. Публичная власть управляющего. Для публичного управления необходима власть, право распоряжаться (полномочия) и сила, обеспечивающая исполнение распоряжений. Разумеется, полномочия и сила на уровне, с одной стороны, государственного, а с другой — муниципального управления неодинаковы. Они совсем иные внутри добровольного общественного объединения (например, партии или профсоюза). 2. Единство руководства и разделение управленческого труда. Без единого руководства возникает хаос, а разделение труда обеспечивает специализацию, т.е. качество управления. 3. Единство распорядительства по определенному кругу вопросов и конкретность исполнителей. При множестве распорядителей, дающих указания по одному и тому же вопросу, возникает беспорядок, а без конкретного обозначения исполнителя распоряжения не выполняются. 4. Подчинение интересам публичного управления иных интересов лиц, находящихся на публичной службе. Разумеется, у органа, должностного лица государства, муниципального образования, общественного объединения и интересы разные, но во время исполнения служебных обязанностей приоритет имеют интересы управления. 5. Необходимая степень централизации и иерархии в управлении. Они создают стабильность и обеспечивают деятельность управленческого механизма как единого целого. 6. Постоянство управленческого персонала. Текучка руководителей и исполнителей вредна для дела. 7. Справедливость в отношении начальников, подчиненных, сотрудников управляющего органа. Поощрения и наказания должны быть соразмерны поступку и расцениваться коллективом как обоснованные, справедливые (легитимные). 8. Обратная связь в управлении. Управляющий должен учитывать результаты своих действий и корректировать их, если обратная связь указывает на необходимость этого. 9. Вознаграждение управленческого труда. Этот труд должен оплачиваться в соответствии с его общественной полезностью, количеством и качеством. Виды публичного управления. В соответствии с различными видами публичных коллективов существуют разные виды публичного управления. Во-первых, это международное публичное управление. Оно осуществляется органами, которые созданы мировым сообществом (органы ООН, прежде всего Совет Безопасности и Генеральная Ассамблея) или региональными международными объединениями, если им договорами государств предоставлены функции управления. Таким образом, международное публичное управление может иметь глобальный или региональный характер. В любом случае оно является производным от государств, которые создают соответствующие международные органы. Во-вторых, это публичное государственное управление. Оно осуществляется в пределах государственно организованного общества той или иной страны (в настоящее время в мире 200 государств). Пуб- личное управление может на деле осуществляться и в непризнанных мировым сообществом государственных образованиях (например, Сахарская Арабская Республика, Абхазия, Карабах, Приднестровская Республика и т.д.), в предгосударственных образованиях. У них бывают свои президенты, парламенты, другие органы и должностные лица, они реально контролируют ситуацию, управляют на территориях непризнанных государств. Аналогичная ситуация складывалась на территориях, освобождаемых от колонизаторов (других властей в Китае) во время освободительных войн (Ангола, Гвинея-Бисау, Мозамбик и др.). Эта разновидность публичного управления может быть названа парагосударственным правлением (подобным государственному). В-третьих, особая разновидность публичного управления существует в субъектах федерации. Иногда они называются государствами (в России — республиками), имеют собственных президентов. В российском законодательстве власть субъектов Федерации (по вопросам совместного ведения с Федерацией и по резервированным на усмотрение субъектов остаточным полномочиям) называют государственной властью, как и власть Федерации. Вряд ли это верно: двух государственных властей в одном госудерстве быть не может (в большинстве федераций мира признано, что государство — это только сама федерация, ибо вряд ли Калужскую область, Приморский край или Ненецкий автономный округ можно считать государствами). Публичное управление субъекта федерации по вопросам, отнесенным конституцией (иными законами) к его ведению, — это публичное негосударственное, квазигосударственное управление. В-четвертых, публичное управление существует в автономных образованиях (например, Шотландия в Великобритании, Аландские острова в Финляндии, Автономная Республика Крым на Украине). В данном случае, в отличие от федерации, совместных полномочий нет (лишь в Испании наблюдается нечто похожее), автономиям резервирована для управления довольно узкая сфера (вопросы сельского хозяйства, охоты, рыболовства, рынков, кладбищ и др.). Эю автономное публичное негосударственное управление. В-пятых, публичное управление существует в муниципальных образованиях, представляющих собой территориальный коллектив. Государство или субъект федерации устанавливает в своей конституции и законах сферу муниципального управления как местного управления. Это публичное негосударственное муниципальное управление. Что же касается публичного управления в административно-территориальных единицах, то они не представляют собой территориального коллектива. Их жители (граждане) не создают выборных органов. В административно-территориальной единице управляют чинов ники общей компетенции, назначенные «сверху» федерацией или субъектом федерации. Поэтому публичное управление в административно-территориальной единице — это продолжение государственного или квазигосударственного управления. Выше речь шла о пяти видах территориальных коллективов. В них публичное управление реализуется в полном объеме в пределах имеющихся полномочий. Вместе с тем в любой стране (кроме единичных стран мусульманского фундаментализма) существуют добровольные объединения. Некоторым из них (например, партиям) присущи элементы публичного коллектива. В таких объединениях существует особая разновидность управления — публичное корпоративное управление. Есть добровольные объединения, основанные на единстве не об- щественых, а личных или частных интересов (например, религиозные организации, акционерные общества). В целях полноты картины в книге рассматривается и управление в таких объединениях.
<< | >>
Источник: Чиркин В.Е.. Публичное управление : Учебник. — М.: Юристъ. — 475 с.. 2004

Еще по теме § 1. Понятие и виды публичного управления:

  1. ПОНЯТИЕ НАЛОГА И СБОРА. ПРИЗНАКИ И ФУНКЦИИ НАЛОГА. НАЛОГОВАЯ СИСТЕМА. ВИДЫ НАЛОГОВ. НАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИК. ЭЛЕМЕНТЫ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ
  2. § 50. Виды вещей 151.
  3. Виды универсальных библиотек
  4. Управление авторскими и смежными правами на коллективной основе организациями, имеющими государственную аккредитацию (статьи 1244, 1245)
  5. 2. 3. Понятие, принципы и специфические характеристики российского федерализма
  6. 8.1. Понятие и виды корпораций
  7. § 1. Понятие и виды публичного управления
  8. § 5. Администрирование и менеджмент в публичном управлении
  9. § 6. Публичное управление как отрасль знания и учебная дисциплина
  10. § 1. Понятия муниципального образования и местного самоуправления
  11. § 1. Понятие и виды добровольных объединений
  12. § 5. Управление в хозяйствующих обществах, имеющих целью извлечение прибыли
  13. § 3. Ответственность негосударственных организаций, органов, лиц, не находящихся на государственной или муниципальной службе, за правонарушения в сфере публичного управления
  14. Россия, которую нужно обрести: необходимые северные институты управления собственностью
  15. § 1. Понятие и нормативно-правовые основы наказания
  16. Глава X УПРАВЛЕНИЕ И СУД ПРИ «СТАРОМ ПОРЯДКЕ»
  17. Виды и особенности власти
  18. Вместо заключения ПОНЯТИЕ АГОНИЗМА: ПОЛИТИКА VERSUS ФИЛОСОФИЯ
  19. 2.1. Технология управления повышением квалификации педаго­гов в сетевом взаимодействии образовательных организаций
  20. 1.1. Социальные медиа: понятие, типология, этапы развития