<<
>>

§ 1. Понятия муниципального образования и местного самоуправления

Административно-территориальное деление государственной территории и территориальный коллектив населения. Территория любого государства (кроме «карликовых государств» — Науру, Тувалу и др., где на мелких островах проживают иногда лишь 7—10 тыс.
человек) разделена на административно-территориальные единицы. Они учитываются при создании органов местного самоуправления. Нередко муниципальные образования создаются в границах административно- территориальных единиц. Однако независимо от того, совпадают они территориально или нет, административно-территориальная единица и муниципальное образование — разные правовые понятия, и управляются они по-разному. Низовое (общинное) звено административно- территориального деления — села, небольшие города, группы мелких деревень почти во всех странах (за исключением Индонезии, Таиланда, некоторых стран Африки) — управляется только избранными населением органами (совет, мэр) или сельским сходом и выбираемым им старостой. Население административно-территориальной единицы может управляться только назначенными сверху представителями государства (чиновниками общей компетенции в зарубежных странах — губернаторами, префектами, начальниками районов и др.). Такие единицы есть и в России. Например, округ в Москве — это административно-территориальная единица, возглавляемая назначенным префектом. Если местные дела данной территориальной единицы решают выборные ее населением органы — то муниципальное образование, его население образует публичный территориальный коллектив, а его местные органы — это органы публичной власти территориального коллектива (муниципальная публичная власть). Если же население территории управляется и по местным вопросам назначенными «сверху» чиновниками общей компетенции (губернаторами, префектами и др.), территория остается только административно-территори- альной единицей. Образованные в пределах округа районы в Москве — это территориальные коллективы, они выбирают свои органы управления (управы).
В административно-территориальных единицах зарубежных стран (например, Франция) часто сочетаются назначение сверху чиновника общей компетенции, который осуществляет государственные полномочия, и выборы органов местного самоуправления (советов и др.), которые решают задачи местного значения. При таком сочетании административно-территориальные единицы рассматриваются тоже как территориальные коллективы. Наконец, как говорилось выше, на местах (в крупных городах, единицах регионального — районного и выше звена) есть отделения, отделы министерств (внутренних дел, юстиции и др.), которые выполняют задачи отраслевого государственного управления. Существование таких отделов не изменяет статуса территориального коллектива, где существует местное самоуправление. Концепция местного самоуправления исходит из наличия разных видов публичной власти. Государственная власть РФ распространяется на всю территорию в границах государства и даже вне ее (на подвижную территорию, например, военные корабли в открытом море), государственная власть субъекта РФ — на его территорию. Местное самоуправление имеет локальный характер, оно автономно в пределах каждого муниципального образования в рамках его полномочий. Это власть коллектива населения в пределах определенной территории и в пределах полномочий, установленных конституцией и законом государства — унитарного государства, федерации и ее субъектов, публичная негосударственная власть. Она осуществляется гражданами непосредственно путем применения институтов прямой демократии (выборы, референдум и др.) и через избираемые органы и должностных лиц (советы, мэры и проч.). Муниципальное образование. Территориальный коллектив существует и действует в рамках муниципального образования. В России муниципальное образование (и соответственно местное самоуправление) создается, как правило, в рамках административно-территориальных единиц (такая единица получает статус муниципального образования). В настоящее время муниципальными образованиями в России могут быть: 1) отдельные поселения (города, станицы, поселки и др.); 2) территории, в границах которых может находиться несколько небольших городов или других населенных пунктов (районы или уезды, объединяющие деревни, хутора и т.д.), сельские округа (сельсоветы) и др.; 3) части отдельного поселения (например, городской район в крупном городе, имеющем внутригородское районное деление).
Все эти единицы являются муниципальными образованиями, если в них имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. В состав муниципальных образований могут входить мелкие поселения, не являющиеся муниципальными образованиями. В них не создаются коллегиальные выборные органы, но может быть избран староста или его обязанности поручаются депутату муниципального совета, избранному от данного поселения. На практике целостная система местного самоуправления создана не во всех субъектах Федерации и не во всех территориальных коллективах. В некоторых субъектах РФ она действует только частично, в отдельных ее практически нет. Более чем в половине субъектов РФ местного самоуправления нет, а 90% имеющихся муниципальных образований живут на государственные дотации32. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»33 местное самоуправление должно осуществляться на всей территории России. Муниципальными образованиями, в которых осуществляется местное самоуправление, являются: 1) городские и сельские поселения (сельское поселение, как правило, охватывает 1000—3000 человек; 2) муниципальные районы (несколько поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией в целях решения вопросов межпоселенского характера); 3) городские округа (городские поселения, которые не входят в состав муниципального района, имеющие свои органы местного самоуправления; 4) внутригородские территории городов федерального значения (т.е. внутригородские районы). В состав муниципального поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Местное самоуправление и местное управление. Местное самоуправление — это один из видов управления определенными (установленными законом) общественными делами локального сообщества людей. Оно представляет собой самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения.
Местное самоуправление организуется исходя из ин тересов населения, его исторических и иных местных традиций. Оно автономно: его органы не входят в систему органов государственной власти и не подчинены иерархически друг другу (в отличие, например, от системы Советов в странах тоталитарного социализма). Вместе с тем автономия местного самоуправления имеет и не может не иметь относительный характер. Во-первых, местное самоуправление существует и действует в системе общих связей и отношений по управлению обществом в рамках данного государства. Как часть целого, оно в соответствии с принципами теории систем и синергетики не может не подчиняться общесистемным качествам. Во-вторых, принципы организации и деятельности местного самоуправления устанавливаются государственной властью, принятыми ее органами законами. В-третьих, материальные основы местного самоуправления во многом (часто в определяющей степени) зависят от государства. Основную часть необходимых органам местного самоуправления финансовых средств они получают от государства и в Германии, и в Японии, и в России. В-четвертых, избранные главы местного самоуправления (мэры, бургомистры и др.) в зарубежных странах обычно утверждаются в качестве представителей государственной власти на местах. В этом качестве они выполняют некоторые общегосударственные функции (например, нотариальное удостоверение по определенным вопросам) и несут ответственность за это перед органами государства. В России этот вопрос решен иначе: местным органам могут быть переданы с их согласия некоторые функции государственных органов, и за их выполнение они тоже несут ответственность перед государством. Наконец, если не юридическая, то фактическая иерархия существует и между звеньями (и, следовательно, органами) местного самоуправления, когда одни из них территориально входят в другие (так бывает в России, когда муниципальными образованиями являются и районы, и расположенные на их территории небольшие города или поселки). Местное самоуправление — власть, ограниченная не только территориально, но ограниченная и по кругу полномочий.
Ее органы вправе решать вопросы местного значения в соответствии с законом. В унитарном государстве — это закон, принятый его парламентом. В федеративных государствах (включая Россию) такие законы принимаются субъектами Федерации (местное самоуправление — это сфера ведения субъектов), но общие принципы устанавливаются Федерацией. В более узком смысле местное самоуправление можно разделить на собственно самоуправление и собственно управление, т.е. администрирование. Органами самоуправления в этом смысле будут лишь непосредственно избираемые гражданами органы и должностные лица (совет, мэр и др.). Органы муниципального управления (администрирования) — это исполнительные органы, созданные выборными органами, назначенные органами самоуправления должностные лица (в том числе муниципальные служащие — управленцы). Наряду с местным самоуправлением на местах (в городах, районах) существует местное государственное управление по вопросам государственного значения (общефедеральным, отнесенным к ведению субъектов Федерации). Его осуществляют отделы, отделения федеральных министерств и министерств (департаментов субъектов РФ, назначенные представители субъектов РФ). Общественная и государственная теории местного самоуправления. Существует несколько различных взглядов на суть местного управления. Традиционными оппонентами являются сторонники двух крупных теорий — общественной и государственной. Первая больше исходит из должного, вторая главным образом учитывает сущее. Общественная теория местного самоуправления возникла в связи с борьбой против королевского абсолютизма и с засилием чиновников. Сначала в городах, а затем в сельских поселениях и других административно-территориальных единицах население отстояло право создавать свои выборные органы, которые управляли местными делами. Первоначально это право оформлялось хартиями, даруемыми монархами городам. Затем территориальные коллективы, иные, чем городские, стали принимать свои уставы, превратившись в муниципальные образования наряду с городами.
Муниципальные образования имеют свой бюджет, свою собственность, содержат за свой счет подчиненных им служащих (муниципальная служба). Что же касается вопросов государственного значения, то общественная теория исходила из того, что их решают назначенные государственные служащие, не подчиненные местному самоуправлению. Такие служащие, согласно этой теории, не должны назначаться в единицы, признанные общинами (в качестве таковых первоначально рассматривались только городские поселения). В настоящее время, однако, некоторые прежние небольшие города разрослись в огромные мегаполисы (например, Нью-Йорк в США), но теоретически они остаются общинами. Должностные лица общей компетенции сюда не назначаются, но в крупных городах обычно создаются делегатуры министерств (отделы, управления и др.), о которых говорилось выше. Они выполняют общегосударственные полномочия по вопросам своего ведения. Впоследствии местное самоуправление было создано и в более крупных территориальных единицах (районное, областное звенья) как отдельная от государственных органов система управления. На уровне городов (кроме Москвы и Санкт-Петербурга, которые являются субъектами Федерации) и районов местное самоуправление действует и в России. Поскольку его органы не входят в систему органов государственной власти (так устанавливает Конституция РФ), сторонники общественной теории в России отстаивают общественную природу местного самоуправления. Государственная теория местного самоуправления исходит из того, что местное самоуправление в конечном счете — часть целостного управления обществом. Основы местного самоуправления (принципы организации, полномочия и др.) определяются законом. Поэтому сторонники этой теории считают, что местное самоуправление — продолжение государственной власти, а органы и должностные лица местного самоуправления — «агенты» государственной власти на местах. Обе теории имеют свои достоинства и недостатки. Первая отстаивает демократические начала местного самоуправления, вторая отражает фактическую зависимость органов местного самоуправления от государства, контроль за деятельностью местного самоуправления (правда, только с точки зрения соблюдения законности) со стороны назначенных на места государственных чиновников общей компетенции (префектов и др.), имеющихся в ряде стран (не во всех). Она учитывает также создание на местах управлений и отделов министерств (не во всех территориальных единицах). Юридически управленческие органы местного самоуправления (исполнительные органы, их отделы), должностные лица не подчинены управлениям и отделам министерств на местах, но за рубежом с ними согласовываются некоторые мероприятия (организация муниципальной полиции, противопожарная охрана и др.). Согласование по ряду вопросов необходимо, такая практика существует и в России. Правда, нередко вместо согласования поисков совместных решений государственные органы, органы субъектов федераций командуют местным самоуправлением. Чиновники министерских делегатур вправе проверять соответствующие отделы местного самоуправления по определенным вопросам (финансы и др.) и составлять акты проверки. Они могут также давать советы отраслевым органам местного самоуправления. Таким образом, управление на местах сочетает и общественные, и государственные элементы. Последние имеются и в местном самоуправлении. Видимо, нужна разработка общественно-государственной теории, но прежде всего — разработка концепции особой публичной власти местного самоуправления. Естественные и искусственные административно-территориальные единицы. Во многих зарубежных странах принято различать естественные и искусственные административно-территориальные единицы и, как следствие, естественные и искусственные территориальные коллективы. С этим делением связана организация муниципального управления и государственного управления на местах. В зарубежных странах естественные территориальные единицы — это поселения, города, где люди исторически осели для совместной жизни (обычно возле источников воды, на территориях, отделенных от вражеских набегов труднопроходимой местностью). Они выбирали для управления общественными делами вождей, старейшин, советы, собирали сходы. Впоследствии такие единицы получили обобщенное название общин, общинного звена территориального деления государства. В общинах всегда есть выборные органы местного самоуправления и нет назначенных государством чиновников общей компетенции. Искусственные административно-территориальные единицы создаются сверху, актами государства (субъектов федерации в федеративных государствах). Так возникали воеводства, губернии, районы и т.д. Они получили название регионального звена. В такие звенья государство для управления назначало своих представителей (воевод, губернаторов и др.). В настоящее время также в региональном звене, в отличие от общинного, не обязательны выборные органы самоуправления. Они могут быть, а могут и не быть. Проблема различения единиц общинного и регионального звена имеет принципиальное значение. Совет Европы, куда входит и Россия, в 1985 г. принял Европейскую хартию о местном самоуправлении. В ней речь идет, по существу, об общинном звене. В 1997 г. Совет Европы подготовил проект Европейской хартии о региональном самоуправлении, где, в отличие от Хартии 1985 г., зафиксированы несколько иные требования к региональному самоуправлению (в том числе создание при назначенном управляющем коллегиальных представительных органов хотя бы с совещательными полномочиями). В России это различие не всегда понимается правильно, иногда считают, что понятие «регион» относится только к субъектам Федерации. На самом деле под региональным самоуправлением имеются в виду единицы выше общин (области, губернии, округа, районы и др.), но не автономные образования и не субъекты Федерации.
<< | >>
Источник: Чиркин В.Е.. Публичное управление : Учебник. — М.: Юристъ. — 475 с.. 2004

Еще по теме § 1. Понятия муниципального образования и местного самоуправления:

  1. Распространяются ли нормы об обеспечении доступа к информации на органы местного самоуправления?
  2. § 16. Местное самоуправление
  3. § 2. Государственный и местный бюджеты и их структура
  4. Статья 16. Возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления
  5. Лекция 6 Основные понятия административного права
  6. Лекция 7 Общие понятия гражданского права
  7. Лекция 10 Основные понятия семейного права
  8. § 1. Понятие и виды публичного управления
  9. § 1. Понятия муниципального образования и местного самоуправления
  10. § 2. Основы местного самоуправления
  11. § 2. Полномочия муниципального образования и компетенция органов местного самоуправления
  12. § 1. Роль органов и должностных лиц местного самоуправления в обществе
  13. § 1. Понятие и виды добровольных объединений
  14. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И ЭТНОСОЦИАЛЬНЫЙ КОНСЕНСУС В РОССИИ