§ 1. Роль главы государства в управлении государством
Институт главы государства. Главой государства чаще всего является единоличный монарх (в монархиях) или президент (в республиках). Очень редко бывает коллегиальный монарх (Совет эмиров в ОАЭ) или коллегиальная президентура (Государственный совет на Кубе). В абсолютной монархии (в настоящее время фактически абсолютными монархиями, хотя и имеющими свои конституции, являются, например, Саудовская Аравия, султанат Оман). Глава государства управляет им фактически единолично. В дуалистической монархии (например, Иордания) есть парламент, но государственное управление сосредоточено в руках монарха: министров назначает он, и они ответственны только перед ним, а не перед парламентом. В конституционной монархии (Великобритания, Япония и др.) монарх царствует, но не правит: его акты недействительны без согласия правительства. В президентских (США и др.), в смешанных формах республики (полупрезидентских, полупарламентарных республиках, например, во Франции) президент сам осуществляет принадлежащие ему широкие полномочия, в парламентарных республиках (Германия, Индия) он действует по «совету» (фактически — указанию) правительства. Порядок замещения должности Президента РФ. В России должность президента была учреждена в 1991 г. (до распада СССР в 1991 г. Президент РФ действовал наряду с Президентом СССР (1990— 1991 гг.). Президент РФ избирается на четыре года путем всеобщего голосования граждан и не может быть переизбран более чем на два срока подряд (до принятия Конституции РФ 1993 г. Президент РФ избирался на пять лет). Кандидатом на должность Президента РФ может быть гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет (допускается выезд за рубеж общим сроком не более трех месяцев). Не может быть кандидатом лицо, прекратившее исполнение обязанностей в результате отставки, стойкой неспособности по состоя- нию здоровья выполнять эти обязанности или отрешенное от должности. На практике в России баллотировались на выборах Президента от шести до И кандидатов. Выдвижение кандидатуры Президента РФ осуществляется после принятия федеральных законов от И июля 2001 г. «О политических партиях»17 и от 24 декабря 2002 г. «О выборах Президента Российской Федерации»18 только партиями или инициативными группами избирателей (500 чел.), которые должны собрать 2 млн подписей избирателей в поддержку кандидата (для партий, имеющих фракции в Государственной Думе, сбор подписей не обязателен). Выборы проходят по мажоритарной системе абсолютного большинства: в первом туре голосования президентом избирается кандидат, получивший более половины всех поданных голосов избирателей (так были избраны в 1991 г. Б.Н. Ельцин и в 2000 г. В.В. Путин). Если ни один из кандидатов не получит такого большинства, через две недели назначается второй тур голосования (повторное голосование), когда баллотируются только два кандидата, набравшие больше голосов избирателей, чем другие кандидаты. В этом случае для избрания достаточно относительного большинства голосов: кто получил больше голосов из двух кандидатов, тот и избран. Таким образом в 1996 г. был избран на второй срок Б.Н. Ельцин. Избранный Президент РФ, глава субъекта Федерации вступают в должность с момента принесения присяги. Присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии депутатов парламента, высших должностных лиц, судей органов конституционного контроля, руководителей общественных объединений, деятелей различных конфессий. Эта процедура называется инаугурацией (лат. inauguratio — посвящение, вступление в должность). В отношении Президента РФ уже сложился определенный ритуал этой процедуры, которая проходит в московском Кремле. Полномочия Президента РФ заканчиваются в день принесения присяги вновь избранным Президентом РФ. Если же Президент временно прекращает исполнение своих полномочий, досрочно уходит в отставку или смещается со своего поста, его полномочия немедленно переходят к главе Правительства РФ, исполняющему обязанности Президента. В 1999 г. в результате отставки Б.Н. Ельцина исполняющим обязанности Президента стал Председатель Правительства В.В. Путин, избранный затем (в 2000 г.) Президентом РФ. Президент республики — единоличный орган и одновременно — высшее должностное лицо государства. При принятии важных решений он обычно советуется с различными должностными лицами, общественными деятелями, представителями различных слоев населения, но решения он принимает самостоятельно и несет за них персональную ответственность (она может выражаться в разных формах, рассматриваемых ниже). Президент и ветви государственной власти. В различных странах место президента в системе разделения властей оценивается неодинаково. В президентских республиках (например, в США) он, согласно конституциям, является главой исполнительной власти. В парламентарных республиках президент обычно характеризуется как глава государства, а исполнительную власть осуществляет правительство. В российской научной литературе существуют различные взгляды на место Президента РФ в системе разделения властей. Некоторые лишь констатируют, что он не входит ни в какую ветвь власти, не определяя его место, другие говорят, что Президент РФ относится к исполнительной власти, третьи характеризуют его как главу государства, что соответствует ч. 1 ст. 80 Конституции РФ, но не решают вопрос о соотношении данного института с тремя традиционными ветвями власти. Есть и предложения о выделении особой ветви президентской власти в тех республиках, которые имеют полупрезидентскую, полу- парламентарную форму правления. Эту власть рассматривают как координационно-арбитражную по своему характеру. Как глава государства Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, осуществляя в том числе согласительные процедуры между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. Он обладает и другими полномочиями главы государства (ч. 2—4 ст. 80 Конституции РФ), рассматриваемыми ниже. Наряду с полномочиями Президента РФ как главы государства он наделен полномочиями исполнительной власти. Согласно Закону о Правительстве РФ 1997 г., а также другим актам ему непосредственно подчинены около 10 важнейших федеральных министерств и ведомств, и только он руководит ими (МВД, МИД, МЧС, Минюст России, ФСБ и др.). Правительство лишь координирует их деятельность с другими министерствами и ведомствами. Таким образом, в России, как и в некоторых других смешанных республиканских формах правления (парламентарно-президентских и президентско-парламентарных в зависимости от реальной роли этих органов), Президент соединяет полномочия главы государства и некоторые важнейшие полномочия исполнитель- ной власти, тесно связанные с прерогативами главы государства (защита суверенитета государства, его целостности и независимости, гарантии прав и свобод человека и гражданина и др.). Как уже говорилось, Президент РФ сочетает два качества: органа государства (президентство федеративной республики) и высшего должностного лица. Как орган государства Президент РФ, например, подписывает или отклоняет законы, распускает при определенных условиях Государственную Думу (с назначением даты выборов), назначает судей, осуществляет помилование. В качестве высшего должностного лица он председательствует на заседаниях Совета Безопасности, является Верховным главнокомандующим, руководит государственной службой и т.д. На практике, однако, строго разграничить эти два качества почти невозможно. Функции Президента РФ в государственном механизме. Как глава государства Президент РФ выполняет особые функции, которые не могут осуществлять другие органы государства. Во-первых, Президент РФ — официальный и постоянный представитель государства внутри Федерации и вовне. Внутри страны он имеет полномочных представителей в семи федеральных округах, объединяющих группы субъектов РФ, в важнейших органах государства (палатах парламента, Конституционном Суде и др. Эти представители обеспечивают осуществление полномочий Президента). Он назначает в другие страны и международные организации дипломатических представителей, действующих от имени РФ. Во-вторых, Президент РФ является гарантом Конституции РФ. Действуя в этом качестве, он следит за соблюдением Конституции, в том числе при подписании законов, принятых парламентом. В-третьих, он — гарант прав и свобод человека и гражданина, является, например, последней инстанцией, куда может обратиться осужденный с просьбой о помиловании. В-четвертых, Президент РФ принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Выполняя эти задачи, Президент действует, в частности, в качестве Верховного главнокомандующего, в случае угрозы безопасности государства он вводит военное и чрезвычайное положение. В-пятых, Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. В этих целях он обращается с ежегодными посланиями к Федеральному Собранию. Право определять основные направления внешней и внутренней политики государства — излишне широкое полномочие Президента РФ. Правда, он должен делать это в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами (ч. 3 ст. 80). В-шестых, Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Для выполнения функций Президента при нем существует множество различных структур: Администрация Президента РФ, Совет Безопасности, Управление делами, различные совещательные органы — советы и комиссии (комиссия по федеративным отношениям и местному самоуправлению, советы по делам казачества, по культуре и искусству и т.д.). Важнейший совещательный орган при Президенте РФ —Государственный Совет, созданный Указом Президента РФ в 2000 г. (бездействовавший Президентский совет упразднен). Председатель Совета — Президент РФ, члены — высшие должностные лица субъектов РФ (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), занимающие места в нем по должности. Для решения оперативных вопросов в составе Государственного Совета формируется его президиум из семи членов, назначаемых Президентом РФ. Состав президиума подлежит ротации (обновлению) один раз в полгода. Государственный Совет работает активно, обсуждая важнейшие вопросы и представляя рекомендации Президенту РФ, проводит выездные заседания (например, в 2001 г. — в Оренбурге, в 2003 г. — в Санкт- Петербурге). Большую роль играет другой совещательный орган Президента РФ — Совет Безопасности (о нем — ниже). Как глава государства Президент обладает неприкосновенностью (ст. 91 Конституции РФ)19. Против него нельзя возбудить уголовное дело (оно может быть возбуждено только после отрешения Президента от должности), он не может быть задержан, подвергнут личному досмотру, принудительно доставлен в суд, например, в качестве свидетеля, не подлежит административной ответственности. Дисциплинарная ответственность вообще исключена, так как Президент РФ в иерархии — самое высшее должностное лицо.