§ 1. Роль органов исполнительной власти в управлении государством
Понятие и роль исполнительной власти. Принятые парламентом законы, указы главы государства, решения судов необходимо исполнять. Для этого создаются специальные органы исполнительной власти. Они ведут огромную повседневную работу по реализации правовых актов, осуществляют организационные и иные мероприятия (например, в соответствии с законом о Государственной границе создают систему ее охраны, с законодательством о массовых демонстрациях — устанавливают маршрут движения, закон о партиях требует ведения реестра политических партий и т.д.). В ходе своей деятельности органы исполнительной власти выполняют распоряжения, сами издают правовые акты (в том числе нормативные) в пределах полномочий. Поэтому нередко говорится об их исполнительно-распорядительной деятельности. Конституция РФ гласит: «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации». Вместе с тем важнейшие полномочия исполнительной власти РФ принадлежат Президенту РФ, которому, как уже говорилось, непосредственно подчинены главы ведущих федеральных министерств и ведомств. Исполнительную власть Федерации — федеральную исполнительную власть — осуществляют многие другие органы, в том числе центральные органы исполнительной власти, министерства и ведомства и их делегатуры (управления, отделы на местах), но они действуют в конечном счете по поручению Правительства РФ (некоторые органы — по поручению Президента РФ). В субъектах РФ существуют свои правительства (Татарстан, Москва, Нижегородская область, Ставропольский край и др.), в других исполнительной властью наделены главы администраций (президенты республик в составе РФ, губернаторы и др.), иногда — администрация субъекта Федерации, воз- главляемая губернатором. Они осуществляют исполнительную власть субъекта Федерации. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов все органы исполнительной власти (федеральные и субъектов РФ) «образуют единую систему органов исполнительной власти». По указанным предметам ведения эти органы находятся в иерархическом соотношении, образуют исполнительную вертикаль. Конституции республик в составе РФ, уставы других субъектов РФ воспроизводят положение Конституции РФ о единой системе исполнительной власти (Калмыкия, Московская область и др.). В результате создается хотя и сложная, но целостная система органов исполнительной власти. Органы исполнительной власти Федерации и ее субъектов находятся в тесной организационно-правовой связи. Федеральное Правительство координирует работу органов исполнительной власти субъектов РФ, а федеральные министерства и ведомства взаимодействуют с аналогичными структурами в системе исполнительной власти субъектов. Единство исполнительной власти, однако, не является абсолютным. Поэтому в конституциях и уставах субъектов РФ иногда уточняется: органы исполнительной власти субъекта входят в единую систему в части осуществления полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (например, ст. 53 Устава Оренбургской области), так как исключительные полномочия субъекта РФ (предметы ведения) осуществляют органы субъектов Федерации. Федеральные исполнительные органы не могут выходить за эти рамки и нарушать предусмотренные Конституцией РФ права ее субъектов (их исключительные полномочия в форме «остаточной» компетенции). В сфере исключительных полномочий субъектов РФ необходимое единство действий органов исполнительной власти обеспечивается в результате реализации принципа верховенства федерального права, верховенства Конституции РФ. Все органы и должностные лица огромного аппарата исполнительной власти, осуществляющие ее на основе делегирования от Правительства РФ (в определенных случаях — от Президента РФ) или от других высших органов государственной власти в субъектах РФ (в сфере исполнительной власти субъектов РФ), должны действовать на основе закона и в соответствии с указаниями вышестоящих органов. Вместе с тем они обладают дискреционными полномочиями — правом принимать решения по своему усмотрению, но в пределах закона.