Президент, властвующая элита, общество и многопартийность в начале XXI века в России

Первый президентский срок В.В. Путин начал с выстра- ивания «вертикали власти». Надо напомнить ситуацию, сло- жившуюся в 1999 году вокруг путинского предшественника. Антипрезидентские настроения демонстрировали практичес- ки все социально-властные институты общества; Государс- твенная Дума возбудила и почти довела до финала процедуру импичмента; Совет Федерации отказывал президенту в от- ставке с поста генерального прокурора Ю. Скуратова (неудач- но помывшегося в бане с девочками); премьеров приходилось менять чуть ли не каждый квартал, ибо они демонстрирова- ли повышенную амбициозность; среди региональных лиде- ров оппозиционность была в моде, и ее активно проявляли А.Лебедь, А. Тулеев, Э. Россель, М. Шаймиев, К. Илюмжи- нов, Ю. Лужков и ряд других влиятельных политиков; нако- нец, ряд финансово-промышленных магнатов (олигархов) чуть ли не ногой открывали двери в кремлевские кабинеты.

В этих условиях задача укрепления легитимности власти Путина путем жесткой борьбы с потенциальными конкурента- ми была жизненно важной, требовала чрезвычайных усилий.

Новая власть решила радикально изменить свои отноше- ния и с институтами гражданского общества. Ужесточение за- конодательных рамок создания и деятельности политических партий, формирование Общественной палаты, ситуация вок- руг закона о некоммерческих организациях должны привес- ти, по замыслам организаторов этих процессов, к появлению предсказуемой политической системы.

В. Путин, придя на пост Президента, стремился модерни-

зировать Россию, включить ее в пул развитых стран, превра- тить в полноправного члена «Большой восьмерки» не только де-юре, но и де-факто.

Одним из направлений политических реформ, начатых после избрания В. Путина Президентом Российской Федера- ции в 2000 году, стало упорядочение системы политических партий и унифицирование норм политического процесса в стране, для чего в 2001- 2002 гг. было проведено комплексное обновление правовой базы. Кроме нового Федерального за- кона «О выборах депутатов Государственной Думы Федераль- ного Собрания Российской Федерации» был принят в новой редакции Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основ- ных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе- рендуме граждан Российской Федерации».

Были также разработаны и приняты федеральные законы «О политических партиях», «О Государственной автоматизи- рованной системе Российской Федерации «Выборы». Новые положения были внесены также в Уголовный кодекс Россий- ской Федерации, Кодекс Российской Федерации об админис- тративных правонарушениях, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Закон Российской Федера- ции «О средствах массовой информации» и другие законо- дательные акты. Были уточнены, дифференцированы и уси- лены меры ответственности за нарушения законодательства о выборах и референдумах. В частности, впервые в россий- ском законодательстве была установлена уголовная ответе-

160

161

твенность за вмешательство должностных лиц в деятельность избирательных комиссий, за нарушение порядка финансиро- вания избирательной кампании кандидата, избирательного объединения или блока.

Нельзя отрицать, что принятый в 2001 г.

Важное нововведение в законе — о государственной финан- совой поддержке партии, особенно в период выборной кампа- нии. Предлагается жесткая норма: партия ликвидируется, если в течение пяти лет со дня создания игнорирует выборы.

Однако некоторые ученые, политики, специалисты на- стороженно отреагировали на ряд положений упомянутых документов. Ограничение числа партий не вызвало особых возражений, так как в реальности многие из «ушедших в не- бытие» партий существовали только на бумаге и не оказывали никакого воздействия на политическую жизнь страны.

В документах был закреплен принцип избрания не менее 50% депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации по пропорциональной системе и веден запрет на создание региональных политических партий — в выборах теперь могли принимать участие только отделе-

ния федеральных партий.

Закон «О политических партиях» 2001 г. не допускал со- здания партий по принципам профессиональной, расовой, национальной, религиозной принадлежности даже вопреки Конституции, запрещающей любые формы ограничения прав граждан по этим признакам.

Закон «О политических партиях» и последовавшие за ним поправки к избирательному законодательству, согласно ко- торым не менее половины мест (а настойчиво рекомендуется — более) в региональных законодательных собраниях отдает- ся федеральным партиям, существенно меняли правила игры. Они практически ограничивали участников политического процесса федеральными партиями. Из института политичес- кого участия, какими они являются в западных странах, пар- тии могли превратиться в одну из технологий власти «управ- ляемой демократии».

Немаловажная поправка в избирательное законодательс- тво — повышение отсекающего барьера до 7% со следующих выборов (2007 г.) — призвана способствовать укрупнению партийной системы. Однако на сегодняшний день только две партии - «Единая Россия» и КПРФ — имеют рейтинги, уве- ренно превышающие эту черту. Вряд ли чуть менее крупные партии захотят так легко уйти с политического поля, поэто- му некоторые аналитики предполагали, что данная поправка послужит сильным стимулом для более активного партийного

строительства.

Существенной была еще одна законодательная новация, связанная с партиями - закрепление права выдвигать канди-

162

163

датов в президенты за теми из них, кто представлен в парла- менте, поскольку одновременно с внесением такой поправ- ки закон о выборах президента значительно затруднил другой способ выдвижения. Несомненно, это нововведение сущест- венно повышало значимость партийного представительства в парламенте на фоне усложнившихся выборных условий.

Другая законодательная новация — отмена запрета на членство в партии высшим государственным чиновникам. Такая законодательная норма, по сути, унаследованная с со- ветских времен, была призвана обеспечить политическую неангажированность руководителей исполнительной власти. Но в настоящее время она явно входит в противоречие с ду- хом других законодательных реформ, призванных повысить роль партий в государственной политике.

Какие ещё негативные моменты видели в Законе его кри- тики? По Закону партия нужна только для участия в выборах. Все остальные признаки партии игнорируются. Как известно, главный признак партии — ее участие в политической жизни. Но участие в выборах — это только часть этой политической жизни.

Закон еще больше отделяет власть и лишает граждан хоть минимальных рычагов воздействия на нее, утверждали неко- торые аналитики. Короче говоря, рамки деятельности поли- тической партии были значительно ссужены.1 Такие партии не могут оказывать существенное влияние на политическую жизнь страны.

Критики закона выдвигали опасение административного контроля и воздействия на партии. Действительно, появились прецеденты отказов в регистрации партий и даже их перере- гистрации. Подавляющее большинство отказов касались, во- первых, заведомо недееспособности партий, во-вторых, но-

1 Кива А. Вывесок много, но где же партии? // Парламентская газета. 2001. 27 июля.

сили характер технических замечаний к названию и уставу.

По новому закону некоторые партии были вынуждены менять названия, что бы не попасть под запрет по конфессио- нальному или этническому принципу. Например, Христиан- ско-демократическая партия вынуждена была сменить назва- ние на Всероссийскую великодержавную партию.

Примеров явного использования закона о партиях для оказания давления на крупные парламентские партии пока еще нет. Налагаемые законом ограничения действительно существенно затрудняют политическую деятельность экстре- мистских партий и ставят определенный барьер для карлико- вых политических образований. Заложенные в законе меха- низмы контроля и воздействия носят скорее превентивный характер, однако все партии сознают возможность их задейс- твования против них в любой момент. В частности, в послании Федеральному Собранию от 16 мая 2003 г.

Что касается еще одного важного положения нового за- кона о партиях — укрепления связи партий с гражданским об- ществом — то, скорее всего, позитивной динамики в этой об- ласти закон не принес. Во многих отношениях это положение объективно: региональные структуры большинства партий слабы и лишь в ограниченной степени способны на контакты с политически активным населением; гражданское общество, как продемонстрировал Гражданский форум в ноябре 2001 г., также весьма слабо. Однако в законе содержится количест- венное ограничение на объединение партий в блоки.

Таким образом, пока нет достаточно серьезных оснований утверждать, что новый закон создал серьезные стимулы для качественного развития партийной системы в России. Хотя в целом развитие многопартийной системы в России опреде- ляется характером избирательного законодательства, как на

1 Послание Президента Российской Федерации Владимира Путина Федеральному Собранию. // Российская газета от 17 мая 2003 г.

164

165

федеральном, так и на региональном уровне. Развитие этого законодательства вслед за принятием закона о партиях — важ- ный фактор в становлении российской многопартийности, и последующее законодательные и регуляторные новации мо- гут сыграть позитивную роль в этом плане.1

Политические партии существенно изменили мир по- литики, создав новые возможности для влияния граждан на власть. Дело в том, что прежде права избирателей «заканчи- вались» вместе с завершением выборов. Избранный канди- дат вовсе не обязан был подчиняться воле своих избирателей. Он просто представитель общества. С образованием партий депутат передаёт свою волю партии и опирается на её подде- ржку. Поскольку партии организованы, постольку они ока- зались многократно эффективнее в вопросах мобилизации общественного мнения, представительства и реализации по- литических интересов социальных групп: «Для политической борьбы ничего лучше партий в мире не придумано».2

В «партийной демократии» партии при всех их хорошо известных недостатках обладают властью и являются основ- ным механизмом смены правительства и проводимой им по- литики через выборы. Партии формируют законодательную власть, являющуюся полноценной ветвью в системе разделе- ния властей; они контролируют через парламент деятельность исполнительной власти. Это тот механизм, который приводит в действие процедуру представительной демократии.

Система сдержек и противовесов в Конституции РФ ста- вит Государственную Думу в полную зависимость от Пре- зидента, который может постоянно держать ее под угрозой роспуска и досрочных выборов (риск, как показывает более чем десятилетняя история Думы, неприемлемый для подав- ляющего большинства депутатов ни при каких обстоятельс- твах). В то же время Дума не имеет возможности формировать правительство и контролировать его деятельность, она прак-

1 Н. Б. Ильина. Политические партии России: субъективный фактор становления и развития. М. 2003. С. 211 -214.

2 Эксперт. 1998. № 9. С. 62

166

тически не может объявить импичмент Президенту, как и из- менить Конституцию. Законодательная власть Думы значи- тельно ограничена двойным вето — Президента и Совета Фе- дерации (который формируется по непартийному принципу), что усугубляет ее зависимость от Президента. В этой модели власти остается мало места для партий как самостоятельных

акторов.

Борьба партий на выборах и сами выборы лишены основ- ного смысла, которым они наделены в «партийной демокра- тии», где их основная цель — смена правительства, когда оно утратило поддержку избирателей, и его курса. При наличии института голосования избиратели лишены возможности вы- бора, способного как-то повлиять на изменение их социаль- но-экономической ситуации, защитить их интересы.

Когда победа не дает партии возможность реализовать свою программу, теряется какое-либо значение программ в электоральном состязании партий. А поскольку статус Думы не позволял партии контролировать в рассматриваемое время правительство, постольку терялся такой решающий для из- бирателей критерий рационального голосования, как оцен- ка партии по социально-экономическим результатам работы сформированного ею правительства.

В то же время парламентский статус является важным фактором выживания партии, так как он открывает доступ к ресурсам государства (административным, финансовым, коммуникационным, информационным, материальным и пр.) и позволяет удерживать внимание электронных СМИ, без которых партии грозит политическая и физическая изоля- ция. Это обрекает партии, стремящиеся к успеху, на полити- ческий конформизм. Даже для КПРФ и ЛДПР оппозицион- ность Кремлю служило, да и, наверное, служит скорее электо- ральным брэндом. Обе партии освоили тактику компромисса при голосовании бюджета, недоверия правительству и других ключевых для Кремля законопроектов.

Стремительно растущая стоимость избирательных кам- паний ставит выживание партий в зависимость от внешних

167

источников финансирования. При этом близость парламент- ских партий к реальным центрам принятия решений в усло- виях, когда государство активно вмешивается в экономику в форме экспортных квот, лицензий, льготного налогообложе- ния, государственных гарантий и прямого инвестирования в бизнес, но приэтом отсутствует легальная процедура лоббиро- вания групповых интересов, делает партии объектом корруп- ционной активности финансово-промышленных кланов.1

Партии находятся в замкнутом круге. Лишенные власт- ных полномочий они не могут рассчитывать на установление прочных связей с обществом, а без поддержки общества не могут играть самостоятельную роль в политическом процес- се. В существующем институциональном контексте они об- речены на политический конформизм и коррупцию. Кроме того, функционирование партийной демократии невозможно без наличия заинтересованных в этом политиков, свободной прессы и независимой судебной системы. Слабость партий нельзя объяснить их незрелостью, ибо таковое предполагает, что партии вызреют и займут место, подобающее им в пар- тийной демократии.

Анализируя процесс становления и функционирования политических партий, можно говорить о том, как и куда будет направлен вектор тяготения современных российских пар- тий, политической системы и политического режима в целом. Нельзя не согласиться с мнением ряда ученых и политиков в том, что эволюция политической системы никогда не быва- ет полностью стихийной, причем по понятным причинам от стратегической линии властей в наибольшей степени зависят переходные общества. В обществах этого типа курс полити- ческого руководства становится решающим фактором при выборе институтов и норм, определении каналов коммуни- каций с населением, установлении других элементов полити- ческой системы. В соответствии с выбранным курсом разнят-

1 См.: Парламентаризм и многопартийность в современной России. М., 2000. С.39 ;Вандеркин И. Мы говорим «депутат» - подразумеваем «бро- кер» // Известия, 1997,30 мая.

ся и перечень решаемых властью задач, формы организации государства и политической системы в целом, и политичес- ких партий в частности.

Наличие этой устойчивой традиции в эволюции россий- ской политической системы заставляет с большим понима- нием относиться к происходящему сегодня. Как бы мы ни оценивали предложенные В. Путиным меры (в частности, по централизации политической системы), вполне очевидно, что тогдашний Президент не позволял власти сползти к еще более консервативным формам правления, полностью вы- ключающим население из диалога с правящим классом. Ведь не только в правящем классе как таковом, но и в ближайшем окружении самого Президента было весьма много сторонни- ков силового курса, установления в стране жестких социаль- но-политических порядков.

Борьба между различными сегментами политической ко- манды Президента в начале нового века свидетельствовало о том, что правящая элита все еще находилась в точке выбо- ра, что она как бы «зависла» в определении политики буду- щего. Вместе с тем в своей текущей деятельности власть уже осуществила ряд шагов, способных предопределить вектор политического развития страны. Речь, прежде всего, идет о регулировании политико-административных отношений, со- ставляющих подлинный нерв политической системы России. Как известно, устойчивость и стабильность режима во мно- гом зависят от эффективности государственного управления. Однако управленческие задачи нередко воспринимаются по- литическим слоем как вспомогательные (условно говоря, тех- нические) особенно тогда, когда требуется закрепить доми- нирующие позиции той или иной части правящего класса. К чему это приводит, показывает опыт КПСС, заботившейся в первую очередь об идеологическом имидже своей власти, так и не сумевшей стать хорошим управленцем.

В начале нового века правящая политическая элита обра- тила свой взор именно на органы государственного управле- ния, пытаясь сформировать системные очертания механизма

168

169

принятия решений за счет изменения характера и стиля де- ятельности административных структур. С собственно поли- тической точки зрения это вполне понятно. Во-первых, вы- сокий рейтинг Президента и имеющийся в его распоряжении определенный срок позволял упрочившей свое положение власти решать крупные социальные вопросы. Во-вторых, по- вышение качества управленческой подсистемы или снижение ее коррупционных перегрузок само становится политической задачей, от решения которой зависит и имидж государства, и судьба всей политической команды. В-третьих, в связи с быстро меняющимися обстоятельствами объективно назрела потребность во внутрикорпоративном переделе сфер влия- ния, изменении конфигурации политической и администра- тивной элит.

Возросший интерес к административной стороне дела объясняется и тем, что Президенту не удалось в начале нового века договориться с бюрократией о реализации политической линии, так или иначе включающей в себя концепт националь- ных интересов. Но самая главная причина — это необходи- мость создания механизма, который бы гарантировал сохране- ние долгосрочной преемственности нынешней власти. И хотя государственная машина вроде бы исправно работает на сто- ронников Президента, но до полного преодоления независи- мости управленческого аппарата, особенно его региональных сегментов, пока далеко. Ни институт представителей Прези- дента, ни политические назначенцы Кремля не обеспечили должного контроля над этой частью неизбираемой элиты.

Как бы то ни было, деятельность правящей политической элиты на административном поприще указывает на слабость государства как инструмента интеграции общества и подде- ржания социального порядка. Российское государство ещё не выполняет в должной мере свои функции по обеспечению бе- зопасности граждан, их социальной мобильности, не соблю- дает материальные и финансовые обязательства перед насе- лением. Налицо многочисленные пробелы в самом аппарате, крайне низки мотивация госслужащих и их профессиональ-

ный уровень.

Важно видеть и то, что практика назначения глав реги- ональных администраций и переход к пропорциональной формуле выборов уже отразились на всей системе принятия государственных решений, и в первую очередь на механизмах обратной связи между властью и непосредственными носи- телями гражданских интересов. Инициируя подобные шаги, власть тем самым фактически претендует на адекватное ре- шение любых региональных, местных, групповых проблем. Казалось бы, подобные претензии на монополизм давно от- вергнуты историей, однако, как выясняется, они вполне жиз- неспособны в качестве политического проекта.

Стремление правящей политической элиты управлять и точечно, и в целом политическими контактами с бизнесом, солировать на партийном и медийном рынках, контроли- ровать гражданские структуры и т. д. свидетельствует о том, что она пытается подменить собственной активностью ак- тивность всех своих политических партнеров. В результате вполне естественный процесс политизации государственного управления трансформируется в процесс управления поли- тикой с сопутствующими ему перехватом представительских функций у политических партий и бизнеса, пренебрежением мнением гражданских контрагентов и торможением полити- ческой активности общества.

Следует также отметить, что чрезмерная централизация административной системы может повлечь за собой сужение базы государственного управления как такового. Более того, деполитизированные технологии власти способны выхолос- тить позитивный смысл самой административной реформы, сведя все ее содержание к банальному переключению бюд- жетных потоков с одной бюрократической группировки на

другую.

Наконец, нельзя не отметить, что избранный властью курс создавал структурные предпосылки для складывания не- ономенклатуры, т. е. целостного, закрытого от общественнос- ти слоя, контролирующего все рычаги власти и управления.

170

171

По сути, именно в этом и будут заключаться кадровые пос- ледствия централизации госуправления и монополизациипо- ложения исполнительной власти, бюрократизации партий и разрушения системы представительства гражданских инте- ресов, усиления роли силовых структур, легализации связей между представителями законодательных и исполнительных органов и т. д. Так или иначе, но подобные социальные мета- морфозы отрывают верхи от общества и ослабляют контроль над властью. Возможно, формирующаяся социально-деловая сеть чиновников и политиков и способна решить определен- ные политические проблемы, но в любом случае она не состо- янии выдержать испытание временем.

С сожалением приходится констатировать, что для Рос- сии начала нового века было характерно доминирование ис- полнительной власти над представительной, преобладание неформальных институтов, чрезмерная персонификация власти при ее концентрации в руках узкой группы лиц, слабое влияние партии на процесс принятия политических решений. Это объясняет множество наименований российского поли- тического режима, встречающихся тогда в научной литерату- ре — от недемократического, полудемократического до «элек- торальной автаркии», «управляемой демократии» и пр.1

Одной из самых примечательных черт современной России является крайне неровное отношение граждан к различным элементам политической системы, что надо рассматривать как симптом ее внутренней противоречивости и неустойчивости. Если, к примеру, страны Западной Европы отличает одинако- во позитивное восприятие всех институтов «демократическо- го устройства», то для России, напротив, характерны большие разрывы в уровне доверия к разным ветвям власти, политичес- ким институтам и структурам гражданского общества.

Наиболее прочны в этом плане были позиции президен- та Российской Федерации, что, очевидно, было связано не

1 Шевцова Л.Ф. Выборное самодержавие при Путине. Перспективы и проблемы эволюции политического режима //Брифинг Московского цент- ра Карнеги. Т. 3. Вып. 1. 2001

только с традиционным для России пониманием особой роли высшего должностного лица государства или с тенденцией к персонификации государственной власти, но и с личной по- пулярностью тогдашнего главы государства.

По данным ВЦИОМ, в декабре 2006 г. до 56 % россиян вы- ражали свое доверие В. В. Путину как президенту РФ.1 Важно при этом отметить, что позитивное отношение к В. В. Путину складывалось отнюдь не на почве безудержных упований, по- рожденных мифом о всемогущем Хорошем Хозяине (как это было в свое время с М. С. Горбачевым и особенно с Б. Н. Ель- циным), а на основе вполне рациональных мотивов и сообра- жений. В целом население достаточно трезво воспринимало как возможности президентской власти, так и пределы этих возможностей. В частности, признавая ведущую роль прези- дента в политической жизни страны, оно довольно скепти- чески оценивало степень его влияния на экономику: здесь, по мнению 45 % реальные рычаги власти и влияния принадлежат не главе государства, а бюрократии и бюрократическому ап- парату.

Всем хорошо известно, что стройная партийная система - это продукт демократического государства и результат раз- вития гражданского общества.

Современная Россия позиционирует себя как демокра- тическое государство. Но удовлетворены ли ее граждане тем, как функционирует эта демократия? Судя по данным мно- голетних социологических опросов, положительное мнение на этот счет высказывает не более 1,5 - 2 % населения и еще процентов 15 так или иначе к нему склоняются. Остальные отвечают на данный вопрос отрицательно, или вообще не считают «новую» Россию демократической. В качестве глав- ных факторов, не вписывающихся в представления россиян о Демократии, они называют слишком большой разрыв между богатыми и бедными, отсутствие действительного равенства всех перед законом, а также сращивание власти и капитала. Важным, хотя пока и латентным, фактором недовольства яв-

1 См.: http://www.wciom.ru (Рубрика «Рейтинг доверия политикам»).

172

173

ляется то, что россияне совершенно не доверяют нынешней государственной бюрократии, считая российского чинов- ника нового, выросшего уже в условиях рыночных реформ, поколения не только коррумпированным, но и совершенно некомпетентным по сравнению не только со своим европейс- ким коллегой, но и с номенклатурой советского времени.

Процесс демократизации тесно связан с процессом ста- новления многопартийности в стране. Особенностью ны- нешнего этапа формирования в России многопартийности является низкий уровень доверия населения политическим партиям. Главная причина этого низкого уровня доверия - оторванность политических партий от интересов основного населения страны, властное бессилие и безответственность партий. Все это привело к тому, что партии оказались наиме- нее авторитетным общественно-политическим институтом.

Внешне политическая система «новой России» строилась как имитация, так называемой «демократии участия» (мно- гопартийность и наличие политической оппозиции, выборы на альтернативной основе, негосударственная пресса, него- сударственные общественные организации и гражданские объединения, отсутствие обязательной для всех идеологии, возможность публичной критики правительственного курса, разрешительный порядок проведения мирных политических акций и др.). Однако, время от времени в эту систему встра- ивались и, к сожалению, встраиваются механизмы, препятс- твующие политической самоорганизации населения и раз- вертыванию инициативы снизу.

Отсюда вывод: перспективы развития политических пар- тий и многопартийности напрямую зависят от развития рос- сийского демократического государства, и развития граждан- ского общества. Демократическое государство и гражданское общество - системные понятия. Классик и практик китайских модернизационных реформ Дэн Сяопин писал: «При хоро- шей системе даже плохие люди не могут вершить зло, но если система плоха, тогда даже хорошие люди не могут творить добро и вынуждены вершить зло».