О. Г. Федорова кандидат юридических наук, докторант БЕДНОСТЬ В РОССИИ В 90-е гг.: ПРОБЛЕМА ОПРЕДЕЛЕНИЯ (Теория вопроса)
Опыт многих государств показывает, что с точки зрения стратегических действий борьба с бедностью должна начинаться с ее определения и измерения. Только после решения этих проблем можно разрабатывать конкретные методы борьбы с нею. Тем более следует понимать, что проблема бедности в той или иной форме проявляется в любом обществе. И в этом смысле она универсальна и является предметом пристального внимания и изучения. Вместе с тем однозначного, общепринятого ее определения не существует и, как замечают некоторые ученые, существовать не может. С их точки зрения, понятие бедности дискуссионно по своей природе и постоянно конкретизируется и модифицируется77. Существующая же теория и практика измерения уровня жизни хотя и предлагает широкий спектр методических и методологических подходов к оценке степени распространенности, глубины и интенсивности бедности, но, как это часто бывает, своевременно не учитывает наступившие перемены и тенденции в экономической, социальной, духовной, правовой сферах жизни общества и др. Однако процесс формирования государственной политики борьбы с бедностью не может опираться на «размытые» дефиниции и двусмысленные определения основного объекта этой борьбы. К тому же у некоторой части экспертов по этой проблеме господствует убеждение о решающей роли исключительно экономических рычагов, что было подмечено однажды Президентом РФ78, но что следовало было рассматривать как комплексную проблему, как «действительно надежную основу для долговременного решения социальных проблем, в том числе и борьбы с бедностью» 79. Следовало также учесть и то обстоятельство, что формирование правового поля рыночной экономики в России в 1992-2002 гг. не было завершено. Правовая модель экономики характеризовалась неполнотой, противоречивостью и конъюнктурностью отдельных позиций. Как замечали другие специалисты, «в более широком контексте, воспроизводящаяся уже 10 лет неудовлетворительная динамика производства и национального дохода, устойчивые тенденции падения и стагнации в основных секторах экономики, с одной стороны, и, с другой, - слабость правовых норм и институтов, низкое доверие к государству в целом и к судебной власти в частности заставляли сомневаться в эффективности достигнутого состояния экономики и права»80. Все это лишь малый пример того, что методологические подходы к определению бедности во многом объясняют концептуальную содержательность самой государственной политики борьбы с нею, с одной стороны, и показывают реальное состояние науки, научных направлений, обслуживающих ее, - с другой. На интуитивном уровне бедность чаще всего ассоциируется с недостатком ресурсов для удовлетворения первоочередных потребностей. Две присутствующие в этом положении абстракции (ресурсы и первоочередные потребности) - предмет длительного научного спора, начиная с конца XIX века. При этом теория определения бедности не только пережила несколько толкований этого понятия, но и отличалась широким набором способов измерения используемых дефиниций, многие из которых могли быть понятны только в конкретном социально-экономическом и историко-правовом контексте. Как правило, под бедностью понимали уровень доходов ниже определенного порогового стандарта. Именно этот стандарт и являлся предметом изучения многих научных направлений и дискуссий, главным образом экономистов и социологов. Изучение литературы показывает, что такое представление было характерно для населения многих стран, в том числе и для России еще в XIX-XX вв.81 Более того, в Западной Европе в XIX - первой половине XX в. этот взгляд на признаки бедности преобладал не только среди населения и исследователей, но и в реальной государственной социальной политике. Хотя со второй половины XX в. в оценке бедности как явления многое изменилось, несовпадения содержательного, методологического и методического характера по-прежнему сохранились82 . В многочисленных публикациях, официальных источниках можно и сегодня встретить как общие оценки бедности (сложное, вечное, негативное явление, феномен, неординарный и многомерный процесс, важное явление и др.)83 > так и довольно различающиеся ее определения, обусловленные обилием социофакторных инструментариев (экономического, социологического, психологического и др.). Так, социологический инструментарий позволял исследователям проблем бедности анализировать ее через социальное измерение, обобщать многочисленные аспекты общественной жизни и рассматривать бедность как социальное явление. Такой подход оказался господствующим, по сравнению с экономическим и социально-психологическим подходами. Несмотря на то, что каждый из них имел свои достоинства и недостатки, все это, тем не менее, позволило автору данной работы обосновать еще один инструментарий - социально-правовой, о котором речь пойдет ниже. Упомянутые JI. Т. Волчкова и В. Н. Минина, относя бедность к социальным явлениям, считали ее объективным противоречием, приводящим к нарушению пропорций социального функционирования и развития и на этой основе к дисбалансу интересов различных социальных групп, к разрушению доминирующих социальных ценностей, вследствие чего изменялись существенные свойс- и и / тва социума и возникала угроза его привычнои, устоявшейся (и в этом смысле нормальной) жизнедеятельности84. С позиций социологии бедность продолжала трактоваться как характеристика экономического положения индивида или группы, при котором они не могли сами оплатить стоимость необходимых благ. Сторонники этого научного направления утверждали, что бедность - понятие относительное, ибо она зависит от общего стандарта, уровня жизни в данном конкретном обществе, от характера распределения общественных богатств, статусной системы и V» 1 системы социальных ожидании85. Хотя экономисты и утверждают, что экономический рост и бедность не имеют между собой непосредственной автоматической взаимосвязи86, тем не менее в большинстве данных ими определений бедности нетрудно обнаружить такие зависимости. Например, М. Б. Попова в главе «Проблема бедности как форма социального неравенства» определяла бедность как крайнее проявление дифференциации уровня жизни и неравенства доходов населения, присущее любому обществу независимо от различий в социальном устройстве87. Особенности политического и административного порядка, как утверждала автор, влияют лишь на степень интенсивности проявления бедности. Признав, что бедность как явление неоднородно, а ее структура и связанные с ней проблемы очень сложны, она, тем не менее, основной путь в ликвидации абсолютной бедности видит в обеспечении экономического роста88. Бедность как экономическое явление выделено и в определении, данном экономистами Дж. Клугман и Дж. Брейтуейт. Они утверждали, что бедность представляет собой неспособность поддерживать определенный минимальный уровень жизни89 . Более конкретно высказывались по этой проблеме и авторы «Современного экономического словаря» (М., 2006). В их редакции бедность рассматривается как крайняя недостаточность имеющихся у человека, семьи, региона, государства ценностей, товаров, денежных средств для нормальной жизни и жизнедеятельности90. Бедность определялась и как характеристика экономического положения индивида и группы, при котором они не могли сами оплатить стоимость необходимых благ91, и как недостаток возможностей 92, и как получение дохода в денежной или натуральной форме в объемах, недостаточных для удовлетворения основных жизненных потребностей93. Определение бедности стало невозможным без понимания ее как социально-психологического состояния человека и общества. Выяснилось, например, что процесс маргинализации в кризисном обществе неминуемо создает именно такое состояние, связанное с изменениями социально-статусного положения, с кардинальным преобразованием их социально-экономических и политических условий деятельности94. В частности, в «Докладе о мировом развитии 2000/2001 года. Наступление на бедность», подготовленном Всемирным банком, говорилось, что «бедность как явление означает также бессилие перед обстоятельствами и отсутствие права голоса, ощущение беззащитности и страха» г>. Бедность оказалась связанной не только с дефицитом ресурсов, но и с социальным стыдом, обострением ощущения собственной бедности, которые в свою очередь порождали необъективное восприятие картины бедности, несовпадение ее оценок95. Так, в исследуемый период были известны факты, когда опрашиваемые ВЦИОМ жители Москвы и Санкт-Петербурга гораздо чаще считали себя бедными даже при среднем уровне доходов, а жители небольших городов и сел, наоборот, имея доходы ниже средних, в 70% случаях относили себя не к бедному населению, а «среднему классу». Причина выбора объяснялась просто: «Средний класс - это как все» 96. Бедность можно рассматривать и как образ жизни. Российский исследователь Е. С. Балабанова, анализируя теорию бедности, пришла к выводу, что социальный паразитизм и социальное иждивенчество - это не только виды адаптации, но и форма развития бедности97. А это означает, что не только общество «виновато в бедности», но и бедность «виновата перед обществом». И поэтому не все столь однозначно в борьбе с бедностью и в возможностях ее преодоления98. Другой исследователь, В. Н. Титаев, прямо указывает на то, что бедность - это не только минимальный доход, но и особый образ жизни, ее стиль99. В этом случае, подчеркивает ученый, можно говорить о бедности как об особой субкультуре, в которой господствуют иные представления о жизненных стандартах остального населения100. В этом контексте бедность легко коррелируется с депривацией (депривация - неравенство доступа к социальным благам) и с другими, более общими формами социального неблагополучия, приобретает черты и свойства социально-опасного явления. Бедность, безработица, экономическая и социальная нестабильность, несбыточность надежд, крушение жизненных планов интенсифицируют процесс маргинализации населения. В результате появляется так называемое «социальное дно», в которое попадают, по мнению многих ученых, нищие, бомжи, беспризорные дети, которые потеряли родителей либо убежали из дома, и уличные проститутки (включая детей), ведущие асоциальный образ жизни101. Специалисты уже в начале 90-х гг. отмечали повсеместно высокий процент среди них алкоголиков и токсикоманов. «Социальное дно» оказалось чрезвычайно опасным, так как оно было склонно к насилию. Обитатели дна стали естественным ресурсом уголовного мира. Уже тогда они находились вне рамок законов и норм Конституции, а их криминальная активность рассматривалась даже как фактор политической нестабильности жизни российского общества в середине 90-х годов. Неслучайно в Послании Президента РФ Б. Ельцина Федеральному Собранию РФ 24 февраля 1994 г. прямо подчеркивалось, что наибольшие опасения у руководства страны вы зывали бедность, вопиющее неравенство, безработица и растущая преступность102. Анализ различных источников и литературы показал также, что существующая теория бедности не может быть понята без ее социально-правового аспекта, который очевиден, но многочисленными исследователями явно не выделен и не раскрыт. Так, в докладе Всемирного банка (2001 г.) приводится такое определение бедности: «Быть бедным значит голодать, не иметь крова и одежды, страдать от болезней и не получать медицинской помощи, быть неграмотным и не иметь возможностей учиться... бедные особенно уязвимы в отношении неблагоприятных событий, над которыми они не властны. Их проблемы нередко игнорируются государственными и общественными институтами, в которых они лишены возможности отстаивать свои интересы и участвовать в управлении »103. У зарубежных и отечественных ученых этот феномен бедности получил название социальной эксклюзии (исключенности и т. п.), которая имеет свою концепцию. Однако, как справедливо замечает юрист Ф. М. Бородкин, в Российской Федерации в начале 19902000-х гг. нормативно-правовые акты вообще не упоминали об этом феномене. Между тем автор подчеркивает, что ситуация социальной эксклюзии возникает в том случае, когда индивид или группа индивидов не могут не по собственной вине или своей инициативе осуществлять свои права в социальной сфере, возможность реализации которых гарантирована национальным законодательством и международными правовыми актами104. Отсюда видно, что социальная эксклюзия, аналогом которой автор предлагает считать «тяжелую жизненную ситуацию», определяемую законом как ситуацию, «объективно нарушающую жизнедеятельность гражданина, которую он не может преодолеть самостоятельно»105, может рассматриваться как ситуация, в которой нарушаются права, защищаемые нормативно-правовыми актами любых уровней. Ясно, что при гаком понимании социальной экс- клюзии цели государственной политики борьбы с бедностью могут определять конкретные задачи по преодолению наиболее острых ситуаций нарушения социальных прав граждан. Бедность как социально-правовое явление порождена еще и тем, что не только в России, но и во многих странах государство боролось не с этим пороком общественного бытия, а с бедными, не искореняя причин бедности, ее стилизованных закономерностей. Во многом такие причины прячутся в государственной бюрократии, не желающей или не способной организовать такую борьбу. В исследуемый период ее неоднократно обвиняли в связях «с всесильной олигархией и криминалом», «в рентоориентированном поведении» и т. п.106 Позже, в апреле 2005 г. Президент РФ В. В. Путин, подводя черту под современной эволюцией российского бюрократизма, заметил, что «наше чиновничество в значительной степени представляет собой подчас замкнутую и надменную касту, понимающую государственные интересы как разновидность бизнеса» 107. Российские законодатели и чиновники всех уровней, особенно в 90-е годы, превратили социальное законодательство в один из инструментов властвования. Это было время дележа, а не законотворчества108, а пороком действующего законотворчества стало, по оценке экспертов, принятие законов, которые служили узкогрупповым интересам, а не большинству обедневших граждан109. Бедность в России в начале 1990-2000-х гг. стала порождением «несоциальности» законов и других нормативных правовых актов разного уровня, а «справедливость» (категория чисто моральноэтическая) в этот период ни в одном нормативном акте не упоминалась вообще110. При таком неправовом подходе к проблеме борьбы с бедностью богатые становились еще богаче, а бедные еще беднее. Заканчивались 90-е годы, а в РФ еще продолжали спорить о социальном законодательстве как о системе законодательства в узком смысле111 , и лишь немногие правоведы и управленцы настаивали «запустить те механизмы и нормативные акты, которые уже есть, приняты, но, к сожалению, не работают» 112, для того чтобы приостановить «интервенцию бедности и нищеты». Накопленный опыт противодействия наступлению бедности в начале 90-х гг. показал, что правовое регулирование в социальной сфере возможно, и оно эффективно снижает пороговые значения бедности, что, собственно говоря, и составляет существо воли государства при формулировании и демонстрации политики борьбы с нею. Даже этот, весьма общий взгляд на проблему определения сути такого явления, как бедность, показал всю сложность, противоречивость и дискуссионность предмета. Нельзя сказать, что мы реви- зируем теорию бедности, но нельзя и отрицать, что она нуждается в пересмотре отдельных позиций и как следствие - уточнении понятия бедности. Нам представляется, что бедность следует рассматривать как явление общественной и частной жизни общества и человека, свойственное всем политическим системам, вызываемое многочисленными факторами социально-экономически-психологического, духовного и правового порядка, отличающееся постоянством своих форм, низкой социальной активностью субъектов неблагополучия и общественной опасностью. Признавая борьбу с бедностью как комплекс мер государства, следует особо подчеркнуть решающее значение в этом социальноправового инструментария.