<<
>>

ОПТИМИЗАЦИЯ ФУНКЦИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ПО ПРЕДОСТАВЛЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ КАК НАПРАВЛЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В. В. Кузьмин аспирант т X. X. Лойт доктор юридических наук, профессор По свидетельству международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии.
А по ряду интегральных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы. Например, согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который рассчитывается 1 раз в 2 года Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах мира, Российская Федерация по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, качество государственных институтов, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга. По существу, сфе- \ « ра государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности263. Однако, во-первых, в Российской Федерации стадий практической реализации продекларированных целей и задач достигла лишь незначительная часть мероприятий административной реформы, а по ряду существенных приоритетных направлений проведения административной реформы работы еще не начаты, и, во-вторых, в основном административная реформа затронула федеральный уровень исполнительной власти, на региональном уровне она реализуется лишь в виде экспериментов. Так, например, не разработаны стандарты качества и доступности государственных услуг и административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг; должны получить развитие меры, направленные на дальнейшее сокращение административных ограничений в предпринимательстве и предусматривающие повышение эффективности форм государственного регулирования административного характера; ведется деятельность, направленная на разработку механизмов противодействия коррупции; предпринимаются меры, имеющие целью оптимизацию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации264, а также взаимодействие органов исполнительной власти с гражданским обществом; вырабатываются механизмы досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц; формируются необходимые нормативная и технологическая основы для внедрения систем информационно-технологического обеспечения административных процессов265. Поскольку оптимизацией функций федеральных органов исполнительной власти (посредством проведения мероприятий, направленных на совершенствование системы и структуры, деятельности федеральных органов исполнительной власти)266 цели проведения в Российской Федерации административной реформы не ограничиваются, представляют существенное значения выработка и анализ перспективных направлений дальнейшего проведения административной реформы (модернизации системы государственного управления) и преобразований в сфере государственной гражданской службы, к которым можно отнести, в частности, оптимизацию функций федеральных органов исполнительной власти по предоставлению (оказанию) государственных услуг гражданам и юридическим лицам.
Ключевой задачей в этой области является преодоление во внутренней идеологии государственной службы267 вида «организационной патологии, которая заключается в рассеивании целей государственной службы» 268 , и главная причина которой, по нашему мнению, заключается в том, что в организационной культуре государственной службы преобладает ориентация на процесс, а не на результат деятельности. Указанные выводы согласуются с мнением В. Э. Бойкова о том, что «служебная деятельность чиновничества заключается в исполнении сугубо канцелярских и бюрократических процедур, в основном не связанных с реализацией госу дарственных интересов и тем более - с оказанием государственных услуг гражданам и организациям. Фактически сложилась известная в прошлом ситуация превращения чиновников в своеобразные “винтики” машины. Но не в “винтики” государственной машины, в целом работающей по единому алгоритму, а в “винтики” разрозненных аппаратов и так называемых команд по обслуживанию начальников» 269, вследствие чего в Российской Федерации «несмотря на огромное число чиновников» сохраняется «тяжелейший кадровый голод... голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей» 270. Отсутствие стандартов качества и доступности государственных услуг в Российской Федерации не позволяет упорядочить и конкретизировать обязательства органов исполнительной власти (федеральных и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации) перед обществом, а также внедрить процедуры контроля и оценки деятельности органов исполнительной власти. В настоящее время не существует необходимой нормативно-правовой базы для стандартизации услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, включая услуги общего экономического характера, не сформированы перечни государственных услуг. Не эффективна существующая система обратной связи с пользователями государственных услуг271. В условиях отсутствия четких правовых основ предоставления государственных услуг сложилась практика целенаправленного создания такого рода услуг органами исполнительной власти. Органы власти самостоятельно принимают решения о составе услуг, порядке и форме предоставления услуги, определяют (по существу, назначают) исполнителя услуги, принимают решение об отнесении услуги к категории бесплатной или платной (за исключением услуг, являющихся платными по закону, например, экологическая экспертиза), разрабатывают систему ценообразования и т. д. Решения по поводу услуг принимаются без учета мнений и интересов потребителей услуги, возможностей органа власти. В результате таких действий органов исполнительной власти получили широкое распространение фиктивные и избыточные государственные услуги. Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», утвержденная Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336272, одним из важнейших направлений реформирования государственного аппарата определила формирование соответствующего мировым стандартам комплекса государственных услуг. Ожидаемые результаты реализации Программы - «достижение качественного уровня исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг». В целях решения задач по подготовке нормативно-правовой и методической базы для внедрения стандартов государственных услуг, созданию и ведению реестров (перечней) государственных услуг, разработке стандартов государственных услуг и их внедрению, отработке механизмов дистанционного предоставления государственных услуг на основе современных информационно-коммуникационных технологий, созданию системы обратной связи с потребителями государственных услуг для использования полученной информации при выработке решений и коррекции целевых значений показателей результативности деятельности органов исполнительной власти, принятие федерального закона, определяющего понятие, систему, процедуру оказания государственных услуг органами исполнительной власти, более чем актуально273. Федеральный закон об оказании государственных услуг и принятые на его основе нормативные правовые акты должны устанавливать порядок ценообразования и финансирования оказываемой (подлежащей оказанию) услуги, обязательные требования к качеству услуги (которые можно определить как совокупность характеристик услуги, определяющих ее способность удовлетворять установленные или предполагаемые потребности граждан и юридических лиц в отношении качества обслуживания, то есть совокупности характеристик процесса и условий обслуживания, обеспечивающих удовлетворение установленных или предполагаемых потребностей), ответственность государственного органа и/или компетентного должностного лица за неоказание либо ненадлежащее оказание (оказание с нарушением установленных стандартов качества) государственной услуги. Помимо определения единых требований к объему и качеству предоставляемых государственных услуг, важно определить перечни и виды стандартов государственных услуг. В первую очередь должны быть разработаны и внедрены стандарты массовых общественно значимых государственных услуг, непосредственно затрагивающих конституционные права и свободы граждан. Это, в частности, услуги, связанные с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним (включая земельные участки), выдачей паспорта гражданина Российской Федерации, регистрацией и трудоустройством безработных граждан, и другие государственные услуги. Перечень государственных услуг, которые предоставляются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и в отношении которых требуется первоочередная разработка и внедрение стандартов и административных регламентов, должен быть утвержден Правительственной комиссией по проведению административной реформы274. Мероприятия этого направления должны быть скоординированы с работами, проводимыми в области внедрения информационнокоммуникационных технологий, прежде всего, в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 годы)»275. В рамках этого направления необходимо решить следующие задачи: внедрение в деятельность органов исполнительной власти по предоставлению государственных услуг технологий электронного взаимодействия с населением и организациями, создание единой системы информационно-справочной поддержки населения и организаций по вопросам получения государственных услуг, а также создание информационной системы ведения реестра предоставляемых государственных услуг; стандартизация электронного взаимодействия органов исполнительной власти и населения при оказании (получении) государственных услуг; включение в перечень государственных услуг описания процедур этих услуг и создание на его основе единой информационно-справочной системы276. Чтобы преодолеть «организационную патологию» - «рассеивание целей и задач» и оптимизировать функции федеральных органов исполнительной власти в целом и гражданских служащих в частности, по предоставлению (оказанию) государственных услуг гражданам и юридическим лицам, руководители региональных и федеральных государственных органов выделяют из множества целевых установок приоритетные и провозглашают их как главные направления деятельности. Однако, по мнению Н. Субочева, подобные подходы не обеспечат согласованного и целесообразного взаимодействия структурных подразделений и служащих, не дадут желаемых результатов, если приоритетные цели не будут конкретизированы посредством перераспределения служебных функций, их выражения в продуктивно-описательной форме таким образом, чтобы они образовали интегрированную систему целей деятельности исполнительного органа власти на определенный период 277. Переориентация служебной деятельности на определенные результаты и обеспечение качества предоставляемых государственных услуг предполагают пересмотр регламентирующей нормативно-правовой документации. При этом весьма полезным представляется предлагаемый А. И. Пригожиным278 продуктивный метод разработки нормативных документов, нацеленный на планируемый результат, в соответствии с которым описанию перечня действий отводится вспомогательная роль, а ведущая принадлежит продуктивному изложению служебных функций. Преобразование исключительно описательных нормативных документов в продуктивно-описательную форму - необходимая предпосылка перехода государственных органов и служащих к отчетливо обозначенной целенаправленной деятельности. «Здесь открываются реальные возможности позитивных изменений организационной культуры по инициативе и при активном участии энергичных, добросовестных руководителей и управленческих команд, имеющих современ ное образование и профессиональную подготовку в области социологии управления и менеджмента» 279. Основными целями проведения в Российской Федерации административной реформы, в целом и реформы государственной службы в частности являются повышение эффективности государственного управления в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, повышение доверия граждан к органам государственной власти, в том числе, за счет улучшения качества оказываемых населению указанными органами услуг. Мировой опыт показывает, что в условиях проведения административной реформы требуются не просто упорядочение и реорганизация государственной службы, что неизбежно влечет за собой сокращение количества государственных структур и государственных служащих, а «осуществление фундаментальных преобразований, основанных на анализе функций действующей системы государственного управления, которой необходимы профессионально подготовленные кадры, готовые и умеющие работать в условиях рыночных отношений» 280, способные обеспечить качество и доступность государственных услуг, и за счет этого - повышение мировой конкурентоспособности системы управления в целом.
<< | >>
Источник: В. М. Боер. Конституционное общество и проблемы совершенствования законодательств. 2007

Еще по теме ОПТИМИЗАЦИЯ ФУНКЦИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ПО ПРЕДОСТАВЛЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ КАК НАПРАВЛЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

  1. Раздел II. ПОЛНОМОЧИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ЗДОРОВЬЯ (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ).
  2. Глава II. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ БЕЗОПАСНОГО ОБРАЩЕНИЯ С ПЕСТИЦИДАМИ И АГРОХИМИКАТАМИ
  3. Президент Российской Федерации Проект Федеральный закон «Об обязанности органов государственной власти, государственных организаций и органов местного самоуправления предоставлять информацию гражданам о своей деятельности»
  4. ПЕРЕЧЕНЬ сведений о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования
  5. Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»
  6. ПОИСК И ПОЛУЧЕНИЕ ИНФОРМАЦИИ В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ (ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ)
  7. Глава II. ПОЛНОМОЧИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ РАСПРОСТРАНЕНИЯ ТУБЕРКУЛЕЗА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ)
  8. Президент Российской Федерации Проект Федеральный закон «О праве граждан на информацию о деятельности и решениях органов власти города Москвы»21
  9. СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  10. ТЕМА 5. СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  11. 2.4. Система органов государственной власти в Российской Федерации
  12. 5.4. Принципы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации
  13. § 3. ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  14. § 3. Административный порядок обжалования решений и действий (бездействия) органов исполнительной власти и их должностных лиц