С. Н. Уразалина преподаватель ЕВРОПЕЙСКОЕ ПРАВО О ПРЕДЕЛАХ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВА НА СВОБОДУ ПЕРЕДВИЖЕНИЯ И ВЫБОРА МЕСТА ЖИТЕЛЬСТВА И РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
В нашей стране в ходе правовой реформы складывается система законодательной и судебной защиты прав граждан. При этом учитывается как международный и европейский опыт в этой области, так и то, что вводимые в российскую правовую систему общепризнанные нормы и механизмы по защите прав человека должны взаимодействовать с утвердившимися и оправдавшими себя в современных условиях традиционными для России правовыми институтами. В связи с обязательствами перед Советом Европы Российская Федерация приводит свое законодательство в соответствие с европейскими требованиями, в том числе в области защиты прав человека. В процессе обновления российского законодательства принимается во внимание и правовая практика европейских государств по применению вынужденных ограничительных мер в области прав человека, которая опирается на правовые нормы Конвенции о защите прав человека322 и основных свобод и на толкование этих норм в решениях Европейского Суда по правам человека. То, как государство относится к вопросу об ограничении прав и свобод своих граждан, в каких пределах и при каких условиях оно может пользоваться признаваемым за ним правом на дерогацию (отступление от взятых обязательств по соблюдению прав) является важным критерием зрелости демократического общества. Международные договоры о правах человека разрешают госу- дарствам-участникам вводить при определенных условиях правовые нормы, ограничивающие применение некоторых прав, а также в случае возникновения на их территории чрезвычайных обстоятельств отступать от выполнения взятых на себя международных обязательств по защите прав человека и основных свобод и приостанавливать действие их национального законодательства в этой области. Дерогационные меры принимаются только в той степени, в какой это необходимо государству в интересах его безопасности, но они не должны противоречить обязательствам, вытекающим из международного права. Нормы, позволяющие ограничить действие некоторых прав человека, вводятся с целью, чтобы установить равновесие между правами отдельных лиц и интересами общества и государства в целом, а также в том случае, когда между ними могут возникнуть противоречия. Европейское право исходит из того, что только закон может ограничить права граждан. В статье рассматриваются проблемы включения в российское законодательство норм, регулирующих введение вынужденных ограничений права свободы передвижения и выбора места жительства, в соответствии с европейскими стандартами защиты прав человека. Важное значение для соблюдения прав граждан в России имело законодательное закрепление такого общепризнанного права, как свобода передвижения. Хотя это положение и признавалось в бывшем СССР, однако на практике оно не реализовалось должным образом - право на свободу передвижения и проживания было предметом чрезмерных ограничений, что согласно европейскому праву являлось грубым нарушением прав человека. В европейском праве достаточно подробно обосновываются основания ограничения права на свободу передвижения и свободу выбора местожительства, права покидать любую страну, включая свою собственную. В пункте 1 статьи 2 Протокола № 4 к Конвенции о защите прав человека перечисляются общие конвенционные основания для введения ограничений в пользовании этим правом. Вступивший в силу в 1993 г. Закон «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» заменил разрешительный характер прописки регистрационным и установил следующую правовую норму: «Регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан». Предоставлено право на судебное обжалование действий или бездействий государственных или иных органов, затрагивающих право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах России. Ограничения граждан в реализации этого права допускаются только на основании закона. Статья 9 допускает такие ограничения передвижений в пограничной полосе, закрытых военных городках, закрытых административно-территориальных образованиях, в зонах экологического бедствия, на территориях, где введены особые условия и режим проживания и хозяйственной деятельности, а также чрезвычайное или военное положение323. Основные положения Закона нашли отражение в статье 2 7 Конституции Российской Федерации: «Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства». Граждане страны могут свободно выезжать за пределы страны и имеют право беспрепятственно возвращаться324 . Эти права могут быть ограничены согласно статье 56 Конституции Российской Федерации только при объявлении чрезвычайного положения. Другие вопросы, связанные с правовым регулированием проблемы передвижения граждан, нашли отражение в Законе «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (1996 г.). В Законе, в частности, указывается, что «гражданин Российской Федерации не может быть ограничен в праве на выезд из Российской Федерации иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренным настоящим Федеральным законом. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен права на въезд в Рос сийскую Федерацию» 5. Выезд и эмиграция стали возможны на основе приглашения (наличия родственных связей необязательно) и разрешения на въезд в страну. С закреплением в названных законах и Конституции Российской Федерации права граждан на свободу выбора места пребывания и жительства российское законодательство было приведено в соответствие с международными обязательствами России в этой правовой области. Тем не менее отсутствуют гарантии реального осуществления этого Закона и конституционного права граждан на большей части территории России, особенно когда речь идет о праве выбора места жительства применительно к Москве, Санкт-Петербургу и ряду других крупных городов, где регистрация (прописка) сохраняется на основе постановлений местных властей. Такая распространенная практика находится в противоречии с официально признаваемой концепцией создания российского демократического общества, основанного на верховенстве права. Положение в данной сфере не улучшилось и с вступлением Российской Федерации в Совет Европы, хотя страна обязалась реально обеспечить конституционное право своих граждан на свободу передвижения и выбор места жительства. Учитывая это, Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 2 февраля 1998 г. № 4-П по делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713, признал указанные пункты Правил не соответствующими Конституции страны, ее статьям 27 (ч. 1) и 55 (ч. З)325. Это означает, что отменена временная регистрация на не принадлежащей гражданину жилой площади (в правительственных правилах п. 10 она разрешалась не более чем на шестимесячный срок, и этот срок можно было продлить только в исключительных случаях). Теперь гражданин сам решает, на какой срок он желает зарегистрироваться, а соответствующие органы обязаны это сделать. Устранены и другие препятствия, заложенные вп. 12и21,в которых предусматривались основания для отказа в регистрации (обязанность проверки предоставляемых гражданином документов, их надлежащего оформления, обоснованность выдачи ордера и другие). Согласно решению Конституционного Суда нормативные акты, принятые в исполнение правительственного постановления, должны быть отменены в установленном порядке. Это касается и правил регистрации в Москве и ряде других крупных городов. Еще ранее Конституционный Суд Российской Федерации принял постановление и по такому вопросу, как о праве граждан Российской Федерации, желающих выехать за пределы Российской Федерации, но не имеющих определенного места жительства, на получение заграничного паспорта и других соответствующих документов по месту их фактического проживания. Тем самым Конституционный Суд Российской Федерации признал не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (ч. 1 и 2), 27 (ч. 2), 55 (ч. 3), положения ч. 1 ст. 8 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в части, по существу препятствующей выдаче российскому гражданину заграничного паспорта в ином порядке при отсутствии у него регистрации по месту жительства или по месту пребывания, а также положение ч. 3 ст. 8 в части, по существу препятствующей выдаче российскому гражданину, имеющему место жительства за пределами ее территории, заграничного паспорта в России326. Для современного развития России толкование европейского права на дерогацию, применяемые в нем основания и пределы ограничения прав имеет большое юридическое и политическое значение. В случае введения в стране или отдельных ее регионах чрезвычайного положения защита прав человека, пусть с некоторыми изъятиями, диктуемыми особыми обстоятельствами, все равно относится к числу международных обязательств государства. В России ни закон, ни договор не могут ограничивать права и свободы, закрепленные Конституцией Российской Федерации и общепризнанными нормами международного права. Статья 55 Конституции Российской Федерации устанавливает: «Не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина» и что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» 327. Согласно Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 56) временное ограничение прав и свобод граждан, прав юридических лиц и другие чрезвычайные меры должны осуществляться только в условиях введения чрезвычайного положения, которое может вводиться на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местах «при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом». Отдельные ограничения прав и свобод устанавливаются «с указанием пределов и срока их действия» (ч. 1 ст. 56)328. Таким образом, обзор правовых норм, ограничивающих права на свободу передвижения и выбора места жительства в приведенных выше европейских и российских документах показывает, что между ними в основном нет принципиальных различий. Ограничения являются приемлемыми для демократического общества и принимаются в целях защиты государственной и общественной безопасности и порядка, в интересах защиты прав и свобод других граждан на основаниях, признанных законом. В Конвенции о защите прав человека и основных свобод и других документах Совета Европы, как и в Конституции и других законодательных актах Российской Федерации, право на свободу передвижения и выбора места жительства находится в приведенных выше конкретных случаях в подчиненном по отношению к интересам государства положении. Законодательное регулирование введения при определенных обстоятельствах ограничений прав и свобод человека в России в целом соответствует требованиям Конвенции, однако необходимо отразить некоторые европейские конвенционные нормы, связанные с основаниями и пределами ограничения отдельных прав, в действующем российском законодательстве. Например, необходимо ввес ти нормы, регулирующие ограничения прав человека в условиях введения военного положения, в вопросах, касающихся свободы на передвижение и положения иностранных граждан на территории России. Следует также добиваться в правоприменительной практике как на федеральном, так и на региональном уровне реализации законов, не допускающих расширения обоснований и пределов ограничения прав человека и граждан, установленных Европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод и другими международными договорами и соглашениями, заключенными Российской Федерацией. Введение этих норм в правоприменительную практику позволит предотвратить нарушения, подпадающие под юрисдикцию Европейского Суда по правам человека. Все это в целом должно усилить правовую защиту российских граждан и других лиц, находящихся на территории нашей страны.
Еще по теме С. Н. Уразалина преподаватель ЕВРОПЕЙСКОЕ ПРАВО О ПРЕДЕЛАХ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВА НА СВОБОДУ ПЕРЕДВИЖЕНИЯ И ВЫБОРА МЕСТА ЖИТЕЛЬСТВА И РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: