<<
>>

СОЦИАЛЬНЫЕ ПРАВА В XX В.

Период, о котором я до сих пор вел речь, был периодом, в котором развитие гражданства, каким бы значительным и впечатляющим оно ни было, оказывало слабое прямое воздействие на социальное неравенство. Гражданские права создали юридические возможности, использование которых радикально ограничивалось классовой предвзятостью и отсутствием экономических возможностей. Политические права создали политические возможности, использование которых требовало опыта, организации и изменения представлений о правильной работе правительства.
Для развития всего этого требовалось время. Социальные права находились на минимальном уровне и не были вплетены в ткань гражданства. Общей задачей государства и общества в целом была в то время борьба с бедностью, которая, однако, никак не затрагивала механизм сохранения неравенства, наиболее очевидным и тягостным следствием которого и была бедность.

Новый период начался в конце XIX в., ознаменовался он прежде всего исследованием Бута «Жизнь и труд населения Лондона» и деятельностью Королевской комиссии, связанной с престарелыми бедняками. Произошли первые большие достижения в сфере социальных прав, включавшие в себя значительные изменения в осуществлении принципа равенства, выраженного в гражданстве. Но также действовали и другие силы.

Во-первых, рост денежных доходов, неравномерно распределенных между социальными классами, со- кратил экономическое расстояние, отделявшее одни классы от других, уменьшил разрыв в доходах между квалифицированными и неквалифицированными рабочими, а также между квалифицированными рабочими и служащими. В то же время устойчивый рост небольших сбережений размывал классовые различия между капиталистом и пролетарием, не имеющим собственности по определению. Во-вторых, ранжированная система прямого налогообложения сделала шкалу доходов более плоской. В-третьих, массовое производство для внутреннего рынка и растущий интерес части промышленников к потребностям и вкусам обывателей позволили людям с небольшим достатком пользоваться благами материальной цивилизации, которые, как никогда прежде, не столь резко отличались от благ, потребляемых богатыми. Все это изменило условия, в которых происходил прогресс гражданства. Социальная интеграция распространилась из сферы чувств и патриотизма на материальное потребление. Компоненты цивилизованной и культурной жизни, ранее бывшие монополией избранных, становились доступными многим, побуждая последних тянуться к тому, что ранее было им недоступно. Уменьшение неравенства усилило требования к его устранению, по крайней мере, в области основополагающего социального обеспечения.

Этим стремлениям отчасти пошли навстречу, включив социальные права в гражданский статус и, таким образом, создав всеобщее право на реальный доход, несоразмерный с рыночной стоимостью труда того, кто на него претендовал. Снижение значения класса по-прежнему является целью социальных прав, но оно приобрело новый смысл, который больше не сводится к попыткам уменьшить очевидную проблему нищеты низших слоев общества, а предполагает действия, меняющие весь механизм воспроизводства социального неравенства. Дело уже не сводится к поднятию уровня пола в подвале социального здания, не затрагиваю- щему всю надстройку над ним. Началась перестройка всего здания, и она даже может закончиться превращением небоскреба в комфортную одноэтажку. Важно понять, просматривается ли подобная конечная цель в природе самого этого процесса, развертывающегося на наших глазах, или, как я сказал вначале, современное стремление к большему социальному и экономическому равенству имеет естественные пределы.

Чтобы ответить на этот вопрос, я должен исследовать и проанализировать систему социального обеспечения в XX в.

Ранее я сказал, что попытки, которые предпринимались для устранения преград между принципами гражданских прав и реальными средствами их осуществления, свидетельствовали о новом отношении к проблеме равенства. Следовательно, было бы удобно начать мое исследование с рассмотрения последнего примера таких попыток — Билля о правовой помощи и консультировании, представляющего собой социальную услугу, призванную усилить гражданское право граждан решать свои споры в суде. Этот пример вплотную подводит нас к одной из главных сторон нашей проблемы — возможности сочетания в рамках одной системы двух принципов: социальной справедливости и рыночной цены. Государство не готово сделать деятельность правосудия бесплатной для всех. Одна из причин этого, хотя и не единственная, заключается в том, что издержки судопроизводства играют полезную роль, сдерживая сутяжничество и поощряя поиск разумных компромиссов. Если бы все конфликты разрешались в суде, то машина правосудия попросту сломалась бы. Помимо этого та сумма, которую стороны готовы потратить на процесс, в значительной мере зависит от его значимости для них. В этом вопросе они сами решают, что им делать. Это очень сильно отличается от здравоохранения, где серьезность болезни и требуемое лечение можно оценить объективно, независимо от того, как к ним относится сам пациент. Но, несмотря на все это, плата, связанная с судопроизводством, должна быть такой, чтобы не лишать тяжущуюся сторону права на правосудие или не ставить ее в неравные условия по отношению к своему оппоненту.

Для этого предлагается следующая схема. Круг получателей этой услуги ограничен определенным экономическим классом. Это те, чей распологаемый доход и капитал не превышают 420 фунтов и 500 фунтов соответственно166. «Располагаемый доход» — это то, что остается после разрешенных вычетов на иждивенцев, аренду, владение домом и инструментами и т.д. Максимальный уровень затрат тяжущейся стороны ограничен размером, не превышающим половины его располагаемого дохода свыше 156 фунтов и располагаемого капитала свыше 75 фунтов. Его ответственность за издержки другой стороны в случае поражения находится на усмотрении суда. Получателю услуги предоставляется профессиональная помощь адвоката и консультация от коллегии добровольцев. Они получат вознаграждение за свои услуги (в Высоком суде и выше) по ставке, которая на 15% ниже, чем та, какую соответствующий судебный чиновник счел бы обоснованной на свободном рынке, а в судах графств — согласно единой шкале, пока еще не утвержденной.

Как мы видим, эта схема руководствуется принципами ограничения дохода и проверки нуждаемости, которые были недавно упразднены в других основных службах социального обеспечения. Проверка нуждаемости будет осуществляться Управлением по оказанию государственного вспомоществования (или проходить при его помощи), сотрудники которого, помимо предоставления пособий, предписанных в регулятивных документах, «могут иметь возможность по собственному усмотрению вычитать из дохода любые суммы, которые они посчитают несовместимыми с подачей заявки о вспомоществовании согласно Акту о государственном вспомоществовании»167. Интересно будет посмотреть, насколько эта связь со старым Законом о бедных сделает юридическую помощь неприятной для многих из тех, кто мог бы ею воспользоваться, включая лиц с общим доходом в 600-700 фунтов в год. Но независимо от этого следует заниматься надзором за соблюдением данного условия предоставления юридической помощи, так как основания для введения проверки нуждаемости очевидны.

Цена, которую готовы платить за услуги суда и адвокатов, выступает хорошим индикатором необходимости иска. Поэтому она должна сохраниться. Но влияние цены на спрос нужно сделать менее подверженным воздействию неравенства путем коррекции цены по отношению к доходу. Метод такой коррекции напоминает то, как работает прогрессивный налог. Если мы будем рассматривать только доход и игнорировать капитал, мы увидим, что человек с располагаемым доходом в 200 фунтов стерлингов должен будет внести 22 фунта, или 11% этого дохода, а максимальный вклад человека с располагаемым доходом в 420 фунтов составит 132 фунта, или 31% этого дохода.

Подобная система может работать очень хорошо (если шкала коррекции удовлетворительна) при условии, что рыночные цены на услугу приемлемы для тех, кто получает небольшой доход, но уже не вправе претендовать на помощь. Тогда ценовая шкала может опускаться вниз с этой центральной точки до тех пор, пока не сойдет на нет там, где доход слишком мал, чтобы платить какую бы то ни было сумму. Не будет никакого резкого разрыва между теми, кто получает помощь, и теми, кто ее не получает. Этот метод используется в случае государственных стипендий в университетах. В таком случае расходы должны покрывать стандарт- ные затраты на жизнь и плату за обучение. Они высчи- тываются на основе общего дохода родителей по той же схеме, какая предложена для юридической помощи, за исключением того, что не производится удержание налогов. Получившаяся цифра известна как «взвешенный доход». Она используется в таблице, показывающей родительский вклад в каждую из точек на шкале. Лица со взвешенным доходом до 600 фунтов не платят ничего, и потолок, при достижении которого родители оплачивают полную сумму без получения субсидии, составляет 1500 фунтов. Рабочая группа недавно порекомендовала поднять потолок «по крайней мере, до 2000 фунтов» (до вычета налогов)168, что для социального обеспечения является весьма «неплохой чертой бедности». Можно предположить, что при таком уровне доходов семья могла бы оплачивать рыночную стоимость университетского образования без особых затруднений.

Схема юридической помощи, пожалуй, будет работать так же, как и в случае судов графств, где издержки являются довольно умеренными. Лица, находящиеся в верхней части шкалы доходов, естественно, не будут получать никаких субсидий для покрытия своих издержек, даже если они проиграют дело. Для суда, как правило, должно быть достаточно того вклада, который они могут внести из своих собственных средств. Они будут находиться в том же положении, что и люди за рамками этой схемы, так что не будет никакого резкого разрыва в возможности получить справедливое правосудие. Однако тяжущиеся стороны, находящиеся в рамках этой схемы, получат профессиональную юридическую помощь по контролируемой и более низкой цене, и это само по себе — ценная привилегия. Но в уважаемом Высоком суде максимальные расходы, которые может понести индивид, находящийся на вершине шкалы доходов, могут значительно пре- высить его реальные возможности, если он проиграет дело. Таким образом, степень риска и ответственности малообеспеченного индивида, пользующегося юридической помощью, может быть намного меньшей, чем у того, кто не вправе к ней прибегать, учитывая возможность проигрыша судебного процесса. Это имеет исключительно серьезное значение в случае тяжбы, принимающей форму спора. Если спор идет между сторонами, одна из которых получает юридическую помощь, а другая нет, то это оказывается противостоянием неравных. Одна из них защищена принципом социальной справедливости, в то время как вторая оставлена на милость рынка и обычных обязательств, обусловленных контрактом и правилами суда. Меры по уменьшению значения класса могут в некоторых случаях вести к возникновению таких форм классовых привилегий. Утвердятся ли они в действительности, в большой мере зависит от содержания тех правил, которые пока не приняты, а также от конкретной практики судов, которые будут определять расходы тяжущихся, получавших помощь и проигравших свои дела. В практическом плане эту проблему можно было бы решить, сделав систему юридической помощи универсальной или почти универсальной — посредством значительного повышения предельного уровня дохода, позволяющего обратиться за ней. Иными словами, проверку нуждаемости можно сохранить, но поднять уровень предельного дохода. Но это приведет к распространению схемы юридической помощи на всех или практически на всех практикующих юристов, и им придется подчиниться контролю над стоимостью их услуг. Это равносильно практической национализации данного рода занятий, во всяком случае, так покажется адвокатам, отличающимся сильным духом индивидуализма. Исчезновение частной практики лишит распорядителей судебных издержек стандартов для сравнения, на основании которых определялась бы контролируемая цена.

Я выбрал этот пример, чтобы проиллюстрировать некоторые сложности, возникающие при осуществлении стремления сочетать принципы социального равенства и ценовой системы. Дифференцированная цена, корректируемая по шкале доходов различного уровня, служит одним из способов достижения этого. Она широко использовалась врачами и больницами, пока Национальная служба здравоохранения не сделала ее ненужной. В определенном смысле она освобождает располагаемый доход от его зависимости от денежного дохода. Если бы этот принцип применялся везде, различия в денежном доходе стали бы бессмысленными. Такого же результата можно было бы добиться, сделав доходы равными или нивелировав разницу в них посредством налогообложения. Некоторым образом оба этих процесса и существуют в действительности. В рамках каждого из них есть необходимость сохранения дифференциации доходов в качестве средства экономического стимулирования. Но когда соединяются разные способы выполнения примерно одного и того же, процесс может зайти весьма далеко, не нарушая работу экономической машины, поскольку их различные следствия не так просто суммируются и общий результат не всегда удается осмыслить. Мы должны помнить, что совокупные денежные доходы представляют собой мерило, на основании которого традиционно оцениваются социальные и экономические достижения и престиж. Даже если они утратят смысл с точки зрения располагаемого дохода, то они (как знаки успеха) могут по-прежнему служить стимулом новых усилий, подобно орденам или знакам отличия.

Но я должен вернуться к моему исследованию социального обеспечения. Наиболее знакомый принцип — это, конечно, не дифференцированная цена (которую я только что обсуждал), а гарантированный минимум. Государство гарантирует минимальное обеспечение определенными важнейшими благами и услугами (такими, как здравоохранение, жилище и образование) или минимальный денежный доход, который можно потратить на необходимые потребности — пенсии по старости, страховые выплаты или семейное пособие. Каждый имеет право превысить гарантированный минимум обеспеченности за счет своих собственных источников. На первый взгляд такая система выглядит более благородным вариантом уменьшения значения класса, чем рассмотренный ранее. Но его следствия требуют внимательного рассмотрения.

Достигаемая степень уравнивания зависит от четырех факторов:

направлены ли соответствующие меры на благо всех или на благо какого-то конкретного класса; принимают ли они форму денежной выплаты или безвозмездной услуги; является ли высоким или низким порог дохода, дающий право на получение таких выплат и услуг; каким образом собираются средства на выплату этих пособий и оказание услуг. Денежные пособия, ограниченные предельным доходом и проверкой нуждаемости, имеют простой и очевидный уравнительный эффект. Они ведут к снижению значения класса в старом и ограниченном смысле этого слова. Цель здесь состоит в предоставлении всем гражданам хотя бы установленного минимума средств — из их собственных ресурсов или (если они недостаточны) за счет помощи. Пособие выдается только тем, кто в нем нуждается, и таким образом устраняется неравенство в нижней части шкалы доходов. Эта система действовала в своей простейшей и непосредственной форме в случае с Законом о бедных и о пенсиях по старости. Но экономическое выравнивание может сопровождаться психологической классовой дискриминацией. Клеймо, связанное с Законом о бедных, сделало слово «паупер» унизительным обозначением класса. Выражение «получатель пенсии по старости», может, и отдает чем-то подобным, но на нем нет пятна позора.

Таким же был общий эффект социального страхования, когда оно было ограничено определенной доход- ной группой. Его особенность состояла в том, что оно не предполагало проверки нуждаемости. Взнос индивида давал право на выплаты ему. Но в целом доход группы возрастал вследствие превышения выплат над общими расходами группы в виде взносов и дополнительных налогов. В результате разрыв в доходах между этой группой и той, что стояла на социальной лестнице выше нее, сокращался. Однако точный эффект с трудом поддается оценке из-за большой разницы среди членов в доходах и выплатах при наступлении страховых случаев. Когда эта схема была распространена на всех, вновь вскрылся разрыв, хотя мы должны учесть совокупный эффект регрессивной плоской ставки и, отчасти, прогрессивного налогообложения, за счет которого отчасти финансировалась эта система. Я не стану углубляться в обсуждение этой проблемы. Но отмечу, что, будучи распространенной на всех, эта система хуже справлялась со снижением значения класса, чем тогда, когда она носила ограниченный характер, а социальное страхование работало хуже, чем услуги, предоставляемые на основе проверки нуждаемости. Одинаковые пособия не ведут к сокращению разрыва в доходах. Их уравнительный эффект заключается в том, что в случае меньшего дохода выплаты составляют больший процент от него, чем в случае большего дохода. И пусть даже понятие уменьшающейся предельной полезности (если к нему кто-то еще обращается) можно применить только к растущим доходам одного и того же человека, оно сохраняет некоторое значение и для нашего предмета. Когда бесплатная услуга, как в случае здравоохранения, распространяется с лиц с ограниченными доходами на все население, ее прямым результатом оказывается рост неравенства располагаемых доходов, корректируемый уже только при помощи налогов. Представители средних классов, привыкшие платить врачам, обнаруживают, что эту часть их дохода можно потратить на что-то другое.

Я столь осторожно двигался по этому тонкому льду, чтобы сделать одно принципиальное замечание. Расширение социального обеспечения не является главным средством выравнивания доходов. В одних случаях оно может вести к такому результату, в других — нет. Но как таковой этот вопрос менее важен для нас, поскольку он представляет собой проблему для того аспекта социальной политики, которым мы не будем сейчас заниматься. Что действительно важно, так это совокупное обогащение конкретного содержания цивилизованной жизни, общее сокращение угроз и опасностей, уравнивание более и менее удачливых, по каким бы критериям они ни различались, — здоровых и больных, занятых и безработных, старых и лиц трудоспособного возраста, холостяков и отцов больших семейств. Уравнивание происходит не столько между классами, сколько между индивидами, которые теперь рассматриваются так, как если бы они составляли один класс. Равенство статуса оказывается более важным, чем равенство доходов.

Даже когда пособия выплачиваются в денежной форме, эта классовая интеграция получает внешнее выражение в форме нового общего опыта. Все учатся тому, что значит быть обладателем страхового полиса, на который время от времени кто-то должен ставить штамп, или получать пособие на детей или пенсию на почте. Но и тогда, когда получаемое благо принимает форму услуги, качественный элемент содержится уже в самом благе, а не только в процессе его получения. Распространение таких услуг может таким образом оказать существенное воздействие на качественные аспекты социальной дифференциации. Старые начальные школы, хотя они и были открыты для всех, находились в распоряжении определенного социального класса (надо сказать, очень большого и неоднородного), для которого не был доступен никакой другой способ получения образования. Его члены воспитывались в условиях сегрегации по отношению к высшим классам, что оказывало влияние на детей, накладывая на них свой отпечаток. «Бывший ученик начальной школы» было ярлыком, который человек мог пронести через всю свою жизнь, и этот ярлык обращался к различию, которое по своему характеру было реальным, а не только условным. Дело в том, что разделенная система образования, способствующая поддержанию внутриклассового единства и межклассового различия, делала ударение на социальной дистанции. Профессор Тоуни, выражая взгляды сотрудников системы образования в своей неподражаемой прозе, говорил: «Вторжение в организацию образования пошлостей классовой системы является неуместным, так как это вредно по результатам и гнусно по замыслу»169. Ограниченная по своему характеру услуга способствовала возникновению класса и, в то же время, уменьшению его значения. Сегодня эта сегрегация по-прежнему имеет место, но всеобщая доступность последующего образования делает возможным исправление ситуации. Сейчас я должен поразмыслить о том, не вторгается ли класс по-другому в это исправление.

Аналогичным образом еще ранее здравоохранение добавило выражение «пациент по страховке» в наш словарь социального класса, и многие представители средних классов теперь узнают точное значение этих слов. Но распространение этой услуги уменьшило общественную важность разделения. Сегодня все, за исключением незначительного меньшинства наверху социальной лестницы, имеют общий опыт взаимодействия с национальной системой здравоохранения, и он преодолевает важные классовые барьеры на средних уровнях иерархии. В то же время гарантированный минимум достиг таких высот, что слово «минимум» начинает вводить в заблуждение. Во всяком случае, намерение состоит в том, чтобы приблизить его к разумному максимуму, и услуги, все еще доступные толь- ко богатым, больше не были щегольством и роскошью. Нормой социального обеспечения становится предоставление услуг, а не их продажа. Некоторые люди считают, что в таких условиях частный сектор долго не проживет. Если он исчезнет, то небоскреб превратится в бунгало. Если существующая система получит продолжение и осуществит свои идеалы, ее результат можно будет описать как бунгало с возвышающейся над ним незначительной в архитектурном отношении башенкой.

Еще одним свойством пособий, предоставляемых в форме услуг, оказывается то, что права гражданина не получится четко определить. Качественный элемент очень велик. Можно принудительно обеспечить законом незначительный объем прав, но для гражданина имеет значение надстройка из легитимных ожиданий. Можно очень легко позволить каждому ребенку определенного возраста проводить необходимое количество часов в школе. Гораздо труднее удовлетворить легитимное ожидание, чтобы образование давали подготовленные учителя в классах с умеренным количеством учеников. Каждый гражданин, который этого хочет, может записаться к врачу. Гораздо труднее обеспечить, чтобы о его болезни позаботились надлежащим образом. Таким образом, мы приходим к тому, что законодательство оказывается не столько решающим шагом, непосредственно проводяіцим политику в жизнь, сколько декларацией политических намерений, которые когда-нибудь надеются осуществить. Мы сразу же думаем о колледжах графств и медицинских пунктах. Успех завит от количества ресурсов, которыми располагает государство, и их распределения между конкурирующими направлениями. Государству нелегко предвидеть и то, во что ему обойдется исполнение своих обязательств, поскольку с ростом ожиданий относительно стандартов услуг (что обязательно должно происходить в прогрессивном обществе) увеличиваются и обязательства. Цель постоянно ускользает, и государство никогда не сможет достичь ее в полной мере. Отсюда следует, что личные права должны быть подчинены национальным планам.

Официально признанные легитимными ожидания — это не личные претензии, которые должны удовлетворяться по первому требованию. Обязательства государства направлены на все общество, которое в случае неудачи прибегнет к парламенту или местным советам, вместо того чтобы, подобно отдельным гражданам, обращаться в суд или устраивать квазисудебные трибуналы. Поддержание справедливого баланса между этими коллективными и личными элементами социальных прав — жизненная необходимость для демократического социалистического государства.

Сделанное мною утверждение ярче всего можно проиллюстрировать на примере жилья. Срок владения существующими жилищами обеспечен жесткими законными правами, утвержденными судом. Система стала очень сложной, поскольку возникала по частям, и нельзя утверждать, что ее блага распределены соответственно реальным потребностям. Но само по себе базовое право гражданина иметь жилье является минимальным. Он не может претендовать ни на что большее, чем крыша над головой, и его претензии могут удовлетворить, как мы видели в последние годы, например, перестройкой заброшенного кинотеатра, превращенного в центр отдыха. Тем не менее общее обязательство государства относительно жилищных условий, существующее у него перед всем обществом, выполнить едва ли не тяжелее всего. Государственная политика недвусмысленно создала у граждан легитимные ожидания относительно обладания домом, в котором могла бы жить семья, и сегодня это обещание уже не ограничивается отдельными героями. Правда, имея дело с индивидуальными требованиями, власти, насколько это возможно, исходят из приоритетных потребностей. Но когда сносят трущобы, перестраивают старые города и планируют новые, индивидуальные претензии должны подчиняться общей программе социального прогресса. Таким образом, возникает элемент случайности и, поэтому, нер авенства. Одну семью могут переселить вне очереди, потому что она является частью сообщества, которое подлежит переселению в первую очередь. Другой придется подождать, хотя у нее условия могут быть хуже, чем у первой. По ходу дела многие проявления неравенства могут исчезнуть, а другие — проявиться. Позвольте мне привести небольшой пример. В городе Миддлсборо часть населения из депрессивного района переселили в новый жилищный массив. Оказалось, что среди детей, живущих в этом массиве, только один из восьми мог получить место в средней школе. Из тех же, кто жил там раньше, место мог получить только один из ста пятидесяти четырех170. Этот контраст столь ошеломляющ, что ему сложно дать четкое объяснение, но он остается разительным примером межличностного неравенства, выступающего промежуточным результатом прогрессирующего удовлетворения коллективных социальных прав. В конечном счете, когда эта программа жилищного строительства подойдет к концу, такое неравенство должно исчезнуть.

Политика в области жилищного строительства имеет и другой аспект, который, по моему убеждению, предполагает внедрение нового элемента в права гражданина. Он вступает в игру, когда необходимость в средствах к существованию, которой, как я сказал, должны быть подчинены личные права, не ограничивается ни одним сегментом внизу социальной лестницы, ни конкретным типом потребностей, а включает в себя общие аспекты жизни в сообществе. В этом смысле городское планирование оказывается тотальным. Оно не только рассматривает сообщество как единое целое, но и влияет на (и должно учитывать) все формы социальной деятельности, обычаи и интересы. Его целью оказывается создание нового физического окружения, способствующего росту новых человеческих сообществ. Оно должно решить, какими будут эти сообщества, и попытаться обеспечить все многообразие, которое они должны будут содержать в себе. Градостроители гордятся тем, что говорят о «сбалансированном сообществе» как о своей цели. Это обозначение общества, содержащего в себе надлежащее сочетание всех социальных классов, половозрастных групп, занятий и т. д. Они не хотят строить районы для трудящихся классов и средних классов, а предлагают строить для них отдельные дома. Целью является не бесклассовое общество, а общество, в котором классовые различия разумны с точки зрения социальной справедливости, и, таким образом, классы тесно сотрудничают ради общего блага. Когда планирующий орган решает, что городу нужно больше составляющих, присущих средним классам, он стремится пойти навстречу их потребностям и соответствовать их стандартам, а не просто реагировать на коммерческий спрос, как это бывает с застройщиками-спекулянтами. Он должен рассматривать спрос в гармонии с совокупным планом и затем, как ответственный орган, давать санкцию сообществу граждан. Тогда представитель средних классов сможет сказать не «я приду, если вы предложите цену, которую я могу себе позволить», а «если вы хотите, чтобы*я был вашим гражданином, вы должны дать мне статус, который подобает тому роду граждан, к которому я принадлежу». Это один из примеров того, как гражданство само по себе выступает архитектором социального неравенства.

Вторым, и более важным примером является сфера образования, которая также иллюстрирует мои предшествующие замечания о балансе между личными и коллективными социальными правами. На первом этапе нашего общественного образования права были равными и минимальными. Но, как мы отмечали, к праву прилагались обязанности не столько потому, что у гражданина есть обязанность, равно как и право, заниматься собственным развитием, которую ни ребенок, ни взрослый не могут осознавать в полной мере, сколько потому, что общество осознавало, что ему нужно образованное население. В целом XIX век обвиняли в том, что он рассматривал начальное образование только как средство обеспечения капиталистов- работодателей более ценными работниками, а высшее образование — всего лишь как инструмент, помогающий нации конкурировать со своими соперниками в области индустрии. И вы могли заметить, что недавние исследования образовательных возможностей в довоенные годы были озабочены тем, чтобы обнажить масштабы общественного расточительства, равно как и протестом против фрустрации естественных прав человека.

На втором этапе истории нашего образования, начавшемся в 1902 г., образовательная лестница была официально признана важной, хотя и не слишком большой, частью системы. Но баланс между коллективными и личными правами оставался прежним. Государство решало, сколько оно может позволить себе потратить на бесплатное среднее и высшее образование, и дети боролись за ограниченное количество мест в классах. Никто не делал вид, что все, кто мог бы извлечь пользу из более высокой ступени образования, могли получить его, и не признавалось никакое естественное право на получение образования согласно способностям. Но на третьем этапе, который начался в 1944 г., личные права как будто получили приоритет. Борьба за немногочисленные места сменилась отбором и распределением по подходящим местам, которых достаточно, чтобы вместить всех, во всяком случае, на уровне среднего школьного образования. В Акте 1944 г. написано, что количество средних школ не будет признано достаточным до тех пор, пока они не «предоставят всем ученикам возможность получе- ния образования, обеспечивающего такое сочетание обучения и воспитания, которое будет желательным для разных возрастов, способностей и склонностей». Вряд ли можно сильнее выразить уважение к личным правам. В то же время мне интересно, будет ли эта система работать таким образом на практике.

Если бы школьная система была способна в полной мере рассматривать ученика как высшую цель, а его образование — как нечто ценное независимо от траектории его последующей жизни, тогда можно было бы сформировать учебный план, исходящий из индивидуальных потребностей, независимо от других соображений. Но, как мы знаем, сегодня образование тесно связано с занятостью, и по крайней мере часть его ценности для ученика состоит в том, чтобы оно давало ему квалификацию для занятости на определенном уровне. Пока не произойдут большие изменения, учебный план, похоже, будет подчинен требованиям занятости. Соотношение между классическими, техническими и современными средними школами нельзя установить без учета соотношения количества соответствующих рабочих мест. И баланс между двумя системами должен устанавливаться таким образом, чтобы он был справедлив по отношению к самому ребенку. Ведь если мальчик, получивший образование в классической школе, не сможет найти никакой другой работы, кроме той, которой занимаются выпускники современных средних школ, он будет испытывать обиду и чувство, что его обманули. Хотелось бы, чтобы его отношение поменялось, т.е. чтобы в этих обстоятельствах мальчик был благодарен за свое образование и не возмущался полученной работой. Но добиться таких изменений — нелегкая задача.

Я не вижу, как можно ослабить узы, связывающие образование с родом занятий. Наоборот, они будут становиться еще сильнее. Сертификаты, степени и дипломы получают все большее признание при оценивании во время приема на работу, и их свежесть не увядает с течением лет. Сорокалетнего могут оценивать по тому, как успешно он сдал экзамены в пятнадцать лет. В конце школы или колледжа получают билет, действующий в течение всего жизненного пути. Претензии на место в первом классе, выдвигаемые человеком с билетом в третий класс, не будут удовлетворены, даже если он согласен оплатить разницу. Это было бы нечестно по отношению к остальным. Он должен вернуться и получить новый билет, сдав соответствующие экзамены. И маловероятно, что государство оплатит ему обратную дорогу. Конечно, не со всеми рабочими местами дело обстоит именно так, но это точное описание большой и существенной их части, расширение которой постоянно обосновывается. Например, недавно я прочитал статью, в которой меня убеждали, что любой кандидат на административный пост или управленческую должность в бизнесе должен был «поступить в университет или сдать другой эквивалентный экзамен»171. Этот процесс отчасти является результатом систематизации приемов во все большем числе профессиональных, полупрофессиональных и квалифицированных родов занятий, хотя я должен признать, что некоторые из претензий так называемых профессиональных организаций на обладание закрытыми от посвященных знаниями и умениями кажутся мне довольно шаткими. Но он подкрепляется и улучшением отбора в самой системе образования. Чем больше образование претендует на то, что оно способно просеивать человеческий материал в ранние годы жизни, тем сильнее мобильность привязана к этим годам и ограниченна в дальнейшем. Право гражданина в этом процессе отбора и мобильности — это право на равенство возможностей. Цель — устранение наследственных привилегий. В сущности, это равное право на демонстрацию различий или проявлений неравенства; равное право быть признанным неравным. На ранних стадиях становления этой системы ее главным следствием, конечно, окажется проявление скрытых форм равенства, позволяющих мальчику из бедной семьи показать, что он не хуже мальчика из богатой семьи. Но конечным итогом окажется статусная структура неравенства, справедливо дифференцированная в соответствии с неравенством способностей. Этот процесс часто ассоциируют с идеями индивидуализма в духе laissezfaire, но в системе образования он служит выражением не laissezfaire, а планирования. Планируется процесс выявления способностей, влияние, которому они подчинены, тесты как способ их измерения, права, выступающие результатом этих тестов. Всем детям, приходящим в начальную школу, предлагают равные возможности, но уже в раннем возрасте их обычно делят на три потока — лучших, средних и отстающих. Уже тогда возможности становятся неравными, а диапазон жизненных шансов детей — ограниченным. Примерно в одиннадцать лет их опять тестируют, как правило, при участи команды учителей, экзаменаторов и психологов. Никто из них не является непогрешимым, но, пожалуй, иногда три ошибки могут привести к правильному ответу. Классификация ведет к распределению между тремя типами средних школ. Возможности становятся еще более неравными, и различные варианты будущего образования сокращаются до минимума. Некоторые из детей получат его, пррйдя еще одно тестирование. В конечном счете, кучка перемешанных между собой семян, после того как ее высыплют в машину, предстанет на выходе в виде аккуратно упакованных пакетов, готовых для использования соответствующими садовниками. Я сознательно описал это циничным языком, чтобы подвести нас к мысли, что каким бы искренним ни было стремление руководства системы образования обеспечить достаточное разнообразие для удовлетворения индивидуальных потребностей, будучи массовой услугой, оно неизбежно придет к постоянной классификации по группам, которые на каждой стадии будут стремиться к однородности внутри них и дифференциации между ними. Именно таким образом обретают свою форму классы в изменчивом обществе. Различия внутри каждого класса игнорируются как несущественные; различия между классами приобретают гипертрофированное значение. Таким образом, качества, расположенные на непрерывной шкале, ведут к возникновению иерархии групп, каждая из которых имеет свой особый характер и статус. В главном эти черты системы оказываются неизбежными, и ее преимущества, в частности устранение наследственных привилегий, полностью перевешивают ее случайные недостатки. Последние нужно подвергать критике и, по возможности, делать реальным пересмотр классификации как во время получения образования, так и в последующей жизни.

Важный вывод из моей аргументации заключается в том, что через образование и его связь с профессиональной структурой гражданство выступает инструментом социальной стратификации. Нет никаких причин осуждать этот факт, но мы должны осознавать его последствия. Статус, который дает образование, признается в окружающем мире легитимным, потому что он пожалован институтом, созданным, чтобы обеспечить справедливые права гражданина. Рыночные предложения могут быть взвешенны в сравнении с претензиями, порождаемыми этим статусом. Если возникнет большое несоответствие между ними, последуют попытки устранить его, которые примут форму не торга о рыночной цене, а полемики о социальных правах. Возможно, уже существует серьезное несоответствие между ожиданиями обладателей среднего образования и статусом служащих, который, как правило, им предназначается.

Ранее я сказал, что в XX в. гражданство и капиталистическая классовая система находились в состоянии войны. Пожалуй, это выражение было слишком сильным, но очевидно, что первое вело к модификации второй. И все же мы утверждаем, что хотя статус — это принцип, конфликтующий с контрактом, стратифицированная статусная система, порождаемая гражданством, не выступает чуждым внешним элементом по отношению к экономическому миру. Социальные права в современной форме предполагают вторжение статуса на территорию контракта, подчинение рыночной цены социальной справедливости, замещение свободного торга декларацией прав. Но лежат ли эти принципы сегодня за рамками рынка или они уже укоренились в самой системе контракта? Я, безусловно, считаю, что имеет место вторая ситуация.

Как я уже заметил, одним из главных достижений политической власти в XIX в. было устранение препятствий для развития тред-юнионизма, позволявшего рабочим коллективно пользоваться своими гражданскими правами. Это было аномалией, поскольку прежде именно политические права использовались для коллективного действия посредством парламента и местных советов, а гражданские права носили в высшей степени личный характер, находясь в гармонии с индивидуализмом раннего капитализма. Тред-юнионизм привел к возникновению вторичной системы промышленного гражданства, которая естественным образом проникла в дух институтов гражданства. Коллективные гражданские права использовались не столько для торга в истинном смысле этого слова, сколько для утверждения базовых прав. Это положение было противоречивым, и потому оно могло иметь только переходный характер. Права — неподходящий предмет для торга. Добиваться прожиточного минимума в обществе, признающем прожиточный минимум социальным правом, столь же абсурдно, как требовать права голоса в обществе, признающем право голоса политическим правом. Но в начале XX в. этот абсурд был наделен смыслом. В это время коллек- тивный спор считался вполне нормальной и мирной рыночной операцией, признавая при этом право гражданина на минимальные стандарты цивилизованной жизни. Именно в это право верили профсоюзы и с полным основанием стремились обеспечить его для своих членов при помощи коллективного спора.

После того как непосредственно перед Первой мировой войной вспыхнул ряд больших забастовок, это согласованное требование социальных прав стало раздаваться очень четко. Правительство было вынуждено вмешаться. Оно признавало, что делает это, чтобы защитить общественность, утверждая, что его не заботят обсуждаемые вопросы. В 1912 г. господин Асквит — главный переговорщик, сказал господину Асквиту — премьер-министру, что вмешательство провалилось и пострадал престиж правительства. На это премьер-министр ответил: «Каждое сказанное Вами слово подтверждает мое мнение. Это деградация правительства»172. Вскоре история показала, что эта точка зрения была полным анахронизмом. Правительство больше не могло стоять в стороне от трудовых конфликтов, и оно должно было считаться с уровнем жизни и заработной платы рабочих. Ответом профсоюзов на вмешательство правительства в трудовые конфликты стало их вмешательство в работу правительства. Это было важным и благоприятным процессом, если принять во внимание его последствия. Ранее профсоюзы должны были утверждать социальные права, наступая из-за границ системы, в которой была сосредоточена власть. Сегодня они защищают их изнутри в сотрудничестве с правительством. В случае главных вопросов примитивный экономический торг превратился в нечто, более напоминающее совместную выработку политики.

Отсюда следует, что решения, вынесенные таким образом, нужно уважать. Если гражданство способству- ет защите прав, нельзя игнорировать и соответствующие обязанности. Это не означает, что человек должен приносить в жертву личную свободу или подчиняться без вопросов любым требованиям правительства. Но это значит, что его должно вдохновлять живое чувство ответственности перед благом сообщества. Руководство профсоюзов осознает это следствие, чего нельзя сказать обо всех их членах. Традиции, заложенные в то время, когда профсоюзы боролись за свое существование и условия занятости зависели только от исхода неравного спора, затрудняют подобное признание. Очень частыми стали неофициальные забастовки, и, безусловно, что еще одним важным элементом трудовых конфликтов стали разногласия между руководством профсоюзов и отдельными сегментами членов профсоюзов. Теперь обязанности могут порождаться как статусом, так и контрактом. Руководители неофициальных забастовок склонны отрицать и то, и другое. Забастовки обычно ведут к невыполнению условий контракта или расторжению соглашений. Призывы обращены к якобы более высоким принципам, а в действительности (пусть это и не осознается явно) к статусным правам промышленного гражданства.

Сегодня есть много примеров подчинения контракта статусу. Пожалуй, наиболее знакомым будет рассмотренная нами проблема жилищных условий. Размер арендной платы ограничивают, права жильцов защищают после истечения их договоров, дома изымают у владельцев, свободно заключенные соглашения расторгаются или изменяются судами в соответствии с принципами социальной справедливости и справедливой цены. Неприкосновенность контракта уступает место требованиям государственной политики, хотя я не утверждаю, что так должно быть. Но если контрактные обязательства отменяются путем обращения к правам гражданина, то и обязанности гражданина тоже должны выполняться. Я думаю, что в некоторых недавних неофициальных забастовках делалась попытка заявить претензии на права, полагающиеся в соответствии со статусом и контрактом. В то же время подразумевалось отречение от соответствующих обязанностей.

Но меня сейчас занимает не суть забастовок, а скорее современное понимание справедливой заработной платы. Я думаю ясно, что это понимание включает в себя понятие статуса. Он проступает во всех дискуссиях о заработных платах и окладах. Какую заработную плату должен получать врач или дантист, спрашиваем мы? Достаточно ли будет двойного оклада университетского профессора или нет? И конечно, рассматриваемая система характеризуется стратифицированным, а не однородным статусом. Речь идет не только о базовом прожиточном минимуме с вариациями, превышающими его для разных рангов в зависимости от рыночных условий. Статусные претензии направлены на иерархическую структуру заработной платы, в которой каждый уровень представляет собой социальное право, а не просто рыночную стоимость. Коллективный спор должен включать в себя, даже в самых примитивных формах, классификацию рабочих по группам или рангам, в которой игнорируются незначительные профессиональные различия. Как и в случаях массового школьного образования, массовой занятости, вопрос о правах, стандартах, возможностях и т.д. может осмысленно рассматриваться только с точки зрения ограниченного числа категорий, разрезающих непрерывную цепочку различия на ряд классов, названия которых звенят в сознании занятых чиновников, подобно колоколу При расширении сферы переговоров происходит поглощение личностей группами до тех пор, пока все трудоспособное население не оказывается стратифицированным. Только тогда становится возможным формулировать принципы социальной справедливости. Каждый ранг должен быть однороден, и различия должны проходить между рангами. Эти принципы господствуют в сознании каждого, кто обсуждает претензии относительно заработной платы, даже если они рационализируются до аргументов о том, что такие прибыли являются избыточными и отрасль может позволить себе платить более высокую заработную плату. Или что высокая заработная плата необходима для поддержания спроса на подходящий труд или она препятствует его истощению.

Белая книга о личных доходах173 пролила свет на эти темные уголки сознания, но ее конечным результатом стало лишь то, что процесс рационализации сделался более запутанным и трудным. Базовый конфликт между социальными правами и рыночной ценой не был разрешен. По словам одного из выразителей интересов труда: «Должно установиться справедливое соотношение между отраслями». Справедливое соотношение — это социальное, а не экономическое понятие. Общий совет Конгресса тред-юнионов одобрил принципы Белой книги в той мере, в какой «они признают потребность сохранения различий в уровне оплаты, являющихся существенным элементом структуры заработной платы многих важных отраслей и необходимых для поддержания стандартов мастерства, квалификации и опыта, вносящих свой прямой вклад в эффективность производства и высокую производительность труда»174. Здесь рыночная стоимость и экономические стимулы вписаны в аргумент, главным предметом озабоченности которого является статус. В самой Белой книге предложен несколько другой, пожалуй, более правдивый, подход к различиям в уровне оплаты. «В последнее столетие мы наблюдали усиление основанной на традициях и обычаях взаимозависимости между личными доходами (включая заработную плату и жалование) и различными профессиями... Она не обязательно является адекватной современным условиям». Традиции и обычаи являются социальными, а не экономическими, принципами. Это старые названия для современной структуры статусных прав.

В Белой книге честно утверждается, что различия в уровне оплаты, основанные на этих социальных концепциях, не могут удовлетворять современным требованиям экономики. Они не поощряют лучшее распределение труда. «Относительные уровни дохода должны быть такими, чтобы поощрять движение труда в те отрасли, которые наиболее нуждаются в нем, и не должны, как это иногда по-прежнему бывает, способствовать его движению в противоположном направлении». Обратите внимание — говорится, что так «по-прежнему бывает». Снова современная концепция социальных прав рассматривается как пережиток темного прошлого. Дальше путаница только усиливается. «Каждая претензия на повышение заработной платы или жалования должна рассматриваться с точки зрения национального блага», т.е. государственной политики. Но такая политика не может прямо осуществляться с помощью выражения политических прав граждан посредством правительства, так как это предполагает «вторжение правительства в то, что до настоящего момента рассматривалось как сфера свободного контракта между личностями и организациями», т.е. посягательством на гражданские права. Таким образом, гражданские права должны будут предполагать политическую ответственность, а свободный контракт должен быть инструментом государственной политики. Здесь возникает и другой парадокс. Стимул, действующий в системе свободных контрактов на открытом рынке, — это стимул личных достижений. Стимул, соответствующий социальным правам, — общественный долг. К какому из них нужно обращаться? Ответ: к обоим. Гражданин должен отвечать на зов общественного долга, усмиряя своекорыстие. Но эти парадоксы не являются изобретением беспорядочных умов; они укоренены в нашей совре- менной социальной системе. И они не должны вызывать у нас излишнего беспокойства, поскольку немного здравого смысла может свернуть горы парадоксов в мире действия, хотя логика может быть неспособна преодолеть их в мире мышления.

<< | >>
Источник: Капустин, Б. Г.. Гражданство и гражданское общество. 2011

Еще по теме СОЦИАЛЬНЫЕ ПРАВА В XX В.:

  1. § 1. Возникновение социального права
  2. § 7. Экономические и социальные права
  3. ТЕМА 2. ПОНЯТИЕ И СОЦИАЛЬНОЕ НАЗНАЧЕНИЕ ПРАВА
  4. Социальная роль и функции права
  5. 6. Социальная ценность и функции права
  6. 2.2. Сущность и социальное назначение права
  7. § 3. Социальная ценность современного международного права
  8. Глава VII Права человека и социальное государство
  9. Глава 16. Понятие, сущность и социальная ценность права
  10. § 1. Социальные нормы и место права в их системе
  11. Тема 32. Роль государства и права в обеспечении социальной безопасности