<<
>>

§ 5. Административная юстиция

Административная юстиция — самостоятельная система специальных органов судебной власти, осуществляющих контроль в сфере государственного управления, а также защиту субъективных прав граждан в случае их нарушения незаконными действиями (бездействием) или решениями админи-

1 Согласно п.

2 ст. 104 Основного .закона ФРГ "только судья решает вопрос о допустимости п продолжении содержания под арестом. При всяком содержании под арестом, не основывающемся па распоряжении судьи, безотлагательно должно быть получено его решение. Полиция на основе собственных полномочии никого по может содержать под стражей дольше чем до конца дня, следующего .за задержанием".

442

Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

страции. Следовательно, основной целью административной юстиции является урегулирование конфликтов между гражданами и органами государственного управления.

В числе факторов, которые непосредственно усиливают влияние административной юстиции, следует указать интенсивное воздействие государства на все основные сферы общественной жизни, а также тенденцию к непрерывному росту в государственном механизме значения и потенциала исполнительной власти. Иными словами, большая угроза правам отдельного гражданина исходит от органов государственного управления, возможные злоупотребления которых подлежат контролю со стороны административного судьи.

Кроме того, нельзя не видеть связи между усилением роли административной юстиции и той эволюцией, которую претерпел в последние десятилетия институт прав и свобод. Эта эволюция отмечена не только расширением каталога прав и свобод и появлением их новых "поколений", но и ростом требований, предъявляемых к государственным должностным лицам, в том числе к судьям административной юстиции, призванным проявлять взвешенный и объективный подход к жалобам граждан1.

Рост коллизий между должностными лицами и гражданами предполагает необходимость создания целостной автономной системы административных судов, которые призваны аннулировать неправомерный административно-юридический акт и тем самым восстановить нарушенное субъективное право индивида.

Административная юстиция может быть представлена и квазисудебными органами2 при некоторых ведомствах для решения конкретных дел, например, по вопросам налогообложения, социальной защиты и т. д.

Поскольку односторонние властные полномочия нередко являются источником различных злоупотреблений, судьи административной юстиции призваны их пресекать, наказывая при этом неправомерно действующих чиновников. Как правило, эти

1 На этом обстоятельстве, в частности, акцептирует внимание ведущий французский юрист Г. Брэбан в своем курсе "Французское административное право". М., 1988. С. 470-472.

2 Поскольку слушание дела в рамках рассматриваемых органов имеет много общих черт с судебным процессом, эта система именуется "квазнсудебпой".

§ 5. Административная юстиция 443

судьи имеют право не только проверять законность управленческих мер, но и оценивать их целесообразность. Следовательно, роль административной юстиции по отношению к управленческой деятельности подобна той, которую играет по отношению к законодательной власти конституционная юстиция.

Исходя из общих задач административной юстиции (разрешение споров, возникающих между гражданином и исполнительной властью), некоторые ученые считают важнейшей предпосылкой эффективного государственного управления справедливый баланс интересов между государством, с одной стороны, и гражданами — с другой. "Идея такого справедливого баланса интересов является обоснованием существования административного права в Великобритании или его эквивалента во французском административном праве как части публичного пра-

ва'".

Еще русский юрист Н.М. Коркунов отмечал, что "по свойству нарушаемых прав нельзя разграничить административную юстицию от уголовной и гражданской..."2. При выявлении природы административной юстиции следует прежде всего подчеркнуть то обстоятельство, что здесь в спорном правоотношении присутствует субъект, благодаря которому спор является административным. Наделенные властными полномочиями органы государственного управления или должностные лица (лица, которые выполняют публичную функцию любого характера) — обязательные участники административного спора.

Следовательно, юрисдикция судьи по административным делам основывается на том факте, что подлежащие применению нормы права и порождаемые спорным делом правоотношения носят публично-правовой характер.

Исторически в западных странах сложились две основные системы (или модели) административной юстиции: континентальная (немецко-французская) и англо-американская (англосаксонская). Системы эти в разных странах имеют и общие черты, и различия. Так называемая немецко-французская доктрина особого, судебного контроля за осуществлением админи-

1 Мс(1]п1г ^.М,, Тпсс ^.Е. Еп^ПзЬ апс! СсчШпспЫ ЗузЬстз о Г Ас1тт1к1га(;1УС

Ьа\у. Ат.ч(;сгс1ат, 1978. Р. 7.

* Коркунов Н.М. Сборник статей. СПб., 1898. С. 218.

444

Глава XIII. Защита прав человека в .зарубежных государствах

стративной власти сложилась в странах континентальной Ев ропы гораздо раньше, чем в странах англосаксонской системы где реальное функционирование административной юстици начинается лишь со второй половины XX в. Имеются и сме шанные формы.

Особенностью первой модели является наличие специалн зированных судов, которые отделены от общей судебной систе мы. Для второй характерно отсутствие специальных органов административной юстиции, а также наделение судов общей юрисдикции широкой компетенцией по разрешению административно-правовых споров, что по сути дела есть правосудие по административным делам.

Основное различие между двумя исторически сложившимися моделями административной юстиции заключено в регламентации подведомственности. Это значит, что в странах рома-но-германской семьи существует правило об универсальной подведомственности: в орган административной юстиции подается любая жалоба, связанная с незаконной деятельностью органов управления, независимо от сферы общественных отношений, к которой она относится.

В противоположность этой модели административные три буналы, создаваемые в США и Великобритании в конкретных сферах, имеют достаточно узкую специализацию (например, разрешение конфликтов, связанных с проблемами здравоохра нения, занятости, деятельности полицейских органов и др.). Члены этих специализированных квазисудебных органов на значаются (в зависимости от значения самого трибунала) акта ми правительства либо отдельных министерств и ведомств.

Чаще всего они действуют на основе собственных правил процедуры! утверждаемых соответствующим министром. В квазисудебной| деятельности наиболее ярко проявляется характерное для ад| министративных учреждений совмещение функций следовате! ля и судьи. !

Рассмотрим деятельность административной юстиции в» странах континентальной системы права на примере таких стран! как Франция, ФРГ и Италия, а англо-американской — на при-н мере США и Великобритании.

Институт административной юстиции зародился во Фран ции еще в средние века и в эпоху абсолютизма, а администра-1 тивпое право как таковое имеет более чем двухвековую исто

§ 5. Административная юстиция 445

ршо. Из Франции этот специальный контрольный механизм постепенно распространяется на другие страны континентальной Европы: со второй половины XIX в. административные суды были учреждены в Германии, Бельгии, Италии и Испании.

Французская доктрина административной юстиции, признанная классической, основана на разделении властей. Из теории разделения властей делался вывод о том, что общегражданские суды, будучи органами, не связанными с административными структурами, не должны вмешиваться в деятельность последних. Следовательно, оценку действий административных органов следует изъять из сферы общей судебной юрисдикции и образовать в рамках самой государственной администрации особые учреждения.

Принципы теории ответственности государственной власти во Франции были заложены еще в конце прошлого века знаменитым постановлением Трибунала по конфликтам1 по делу Бланке (1873). Это постановление гласит: "Ответственность, которую Может принять на себя государство за убытки, причиненные отдельным лицам неправомерными действиями государственных служб, не подпадает под принципы Гражданского кодекса в части регламентации взаимоотношений граждан друг с другом".

Таким образом, приведенное положение разграничивает гражданско-правовую ответственность, вытекающую из споров между частными лицами, и административно-правовую, характеризующую взаимоотношения между государственными службами и отдельными гражданами.

Пределы гражданско-правовой и административно-правовой ответственности были установлены судебной практикой: если в действиях должностного лица усматривается "служебная" вина, то такие дела относятся к компетенции административной юстиции, которая может ставить вопрос об ответственности за противоправное деяние.

Видный французский административист Ж. Ведель различает две категории вины должностного лица: 1) личная вина, характеризующаяся отсутствием связи со службой (она может зависеть, в частности, от злого умысла и тяжести), за которую

' Трибунал по конфликтам — высшая судебная инстанция во Франции, на которую возложено разрешение споров о компетенции между общими и административными судами

446

Глава XIII Защита прав человека в «рубежных государствах

чиновник должен отвечать перед общим судом; 2) вина, связанная с несением службы, ответственность за которую инкриминируется только администрации перед административным судом1.

Из вышесказанного следует, что потерпевшее лицо может по своему усмотрению предъявить административную жалобу на орган государственного управления за вину должностного лица, связанную с исполнением служебных обязанностей, либо гражданский иск на конкретного служащего, совершившего противоправные деяния личного свойства. Если административный трибунал считает, что рассмотрение конкретной жалобы не входит в его компетенцию, он обязан назвать компетентный орган и передать дело на его рассмотрение. Во Франции со времен революции 1789—1794 гг. судебная система разделена на две самостоятельные ветви: общую судебную во главе с Кассационным судом и административную, возглавляемую Государственным советом.

Административная юстиция рассматривает жалобы на действия н акты органов государственного управления и должностных лиц, затрагивающие права и интересы частных лиц. Основную массу жалоб по первой инстанции рассматривают административные трибуналы (их насчитывается 30). Они состоят из председателя и трех-четырех членов.

В 1987 г. было создано 5 административных апелляционных судов в качестве промежуточной инстанции, куда поступают апелляционные жалобы на решения административных трибуналов, за исключением некоторых категорий дел, обжалуемых непосредственно в Государственный совет.

В составе Государственного совета имеется секция по рассмотрению споров, в которой от имени Совета рассматриваются кассационные и апелляционные жалобы на решения нижестоящих административных судов. Эта секция разбирает по первой инстанции жалобы на президентские и правительственные декреты, на акты, изданные министрами. Судебная практика исходит из того, что администрация обладает дискреционной властью, но не может быть дискреционных актов, т. е. актов, создаваемых по усмотрению администрации и свободных от судебного контроля.

1 Всделъ Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 216.

447

§ 5 Административная юстиция

Основной разновидностью исковых требований являются жалобы по поводу превышения властных полномочий, которые отнюдь не являются формализованными. Для обжалования характерны легкость доступа к судье, незначительные судебные издержки, необязательное участие адвоката в судебном разбирательстве. Однако срок обжалования достаточно жесткий — два месяца с момента опубликования акта административным органом, хотя сам процесс судебного разбирательства обычно носит затяжной характер1.

Когда незаконные действия администрации связаны с пО| кушснием па основные права и свободы или не основаны применении закона или подзаконного акта, они считаются "> моуправством". В таких случаях суд может вынести решение' выплате соответствующей компенсации. Важное значение име ет Закон от 16 июля 1980 г., согласно которому Государствен-! ный совет вправе взыскивать с публичных юридических лш (например, государственных учреждений) штрафные пени за неисполнение решения, вынесенного административным судом] Причем за каждый день просрочки исполнения сумма пен» увеличивается.

Важную категорию дел составляют так называемые юрис-| дикционные иски, которые требуют пересмотра управленческс го решения. К подобным искам относят, в частности, протеста по поводу результатов выборов. Административный суд I жен не только аннулировать результаты, не соответствующие! нормам избирательного законодательства, но и выявить побе-| днвшего кандидата или назначить повторное голосование. От-| дельная категория дел основана на исковых требованиях по! поводу толкования регламснтарных актов (от правительствен-! ного до муниципального уровня) и оценки их законности. В дан-1 ном случае рассматриваются исковые претензии, касающиеся! незаконного характера или так называемой ничтожности конк-| рстного управленческого акта.

Таким образом, административный судья защищает инди-| вида от властей двояко: либо путем отмены обжалуемого акта,! либо путем взыскания компенсации в пользу потерпевшего.

!> Г щ:

1 В среднем с момента обращения в административным суд до принятия окончательного решения но существу спора проходит около двух лет, причем оспариваемый административный акт все это время остается в силе (см. 1п1егпа(.юиа1 Согшшшюп о( ^ипк^8 Кеу1е\у. Сспста, 1980. № 25. Р. 50).

Глава XIII Защита прав человека в зарубежных государства

448

Однако судья по административным делам, налагая запрет па деятельность администрации, не вправе адресовать си какие-либо предписания пли вменить какие-либо действия. Среди специалистов преобладает мнение, что это является одним из самых существенных недостатков контроля административной юстиции.

Доступ к управленческим актам и, следовательно, к административной юстиции во Франции гораздо шире, чем во многих других странах. Законом от 17 июля 1978 г. было введено принципиальное правило, согласно которому для граждан недоступны только те акты, которые содержат военную или дипломатическую тайну, сведения медицинского характера и т. п.

Закон от 11 июля 1979 г. устанавливает принцип обязательной мотивации управленческих решений, которые ограничивают осуществление прав и свобод или представляют собой полицейскую меру, налагают санкции или запреты, подчиняют выдачу лицензий ограничительным условиям и пр.

В ФРГ общий принцип судебной защиты прав граждан в случае их нарушения "государственной властью" закреплен Конституцией ФРГ (п. 4 ст. 19). Деятельность самих административных судов основана на Положении 1960 г., в соответствии с которым (§ 40) компетенция административного суда распространяется на все споры публично-правового характера, кроме конституционно-правовых. Суды принимают к рассмотрению не только иски граждан к государственным органам, но и некоторые споры между административными органами и органами местного самоуправления, а также все споры о правах государственных служащих.

Судебному разбирательству в рамках административной юстиции должно предшествовать так называемое предварительное рассмотрение жалобы, т. е. проверка правомочности и целесообразности административного акта. Это значит, что суд определяет, не нарушил ли административный орган этим актом закон и не противоречит ли обжалуемый акт целям, ради которых этот орган получил свои полномочия. Такое предварительное решение по жалобе принимает "вышестоящий орган" — во многих случаях глава окружной администрации. Это дает ему возможность отменять административные акты, которые хотя и правомерны, но не целесообразны, и тем самым не доводить дело до административного судьи.

§ 5 Административная юстиция 449

Структура административной юстиции ФРГ трехступенчатая. Суды первой и второй инстанции находятся в компетенции земель: первичные административные суды и Высший административный суд (по одному в каждой из земель ФРГ, кроме одного общего — для земель Нижней Саксонии и Шлезвиг-Гольштейна). Как правило, дела в этих судах рассматривают коллегии в составе трех профессиональных судей и двух "почетных судей". Во главе системы административной юстиции стоит Федеральный административный суд; в его структуре имеется 12 сенатов в составе пяти профессиональных судей.

Низовые (первичные) административные суды рассматривают по первой инстанции подавляющую массу дел. По постановлению органа административной юстиции обжалуемый управленческий акт может быть отменен либо восстановлены права граждан или учреждений, нарушенные действиями должностных лиц. В компетенцию высших административных судов входит рассмотрение апелляционных, а при некоюрых условиях и кассационных жалоб на решения п опреде 1сиия административных судов, а также в исключительных случаях наиболее важных дел по первой инстанции. Федеральный административный суд в основном занят рассмотрением кассационных жалоб на решения нижестоящих административных судов.

Для ФРГ характерно также существование специализированных органов административной юстиции, действующих в соответствии с выработанными для них процессуальными правилами. Поскольку в большинстве случаев эти суды рассматривают иски граждан к государственным органам, их решения и определения обязательны для соответствующих ведомств. К специализированным органам административной юстиции, в частности, относят финансовые, дисциплинарные и социальные суды. Последним, например, подведомственны дела о социальном страховании, о пособиях и пенсиях и др.

Если административный суд любой инстанции (и специализации) убежден, что какой-либо принятый парламентом за-коп противоречит Конституции и необходимо решить вопрос о его действенности, он должен направить этот акт — до назначения процедуры слушания — Федеральному конституционному суду. Следовательно, административные суды не вправе осуществлять контроль за конституционностью норм, не связанных с конкретным делом.

450 Глава XIII. Защита прав человека в .зарубежных государствах

Следует выделить и такую отличительную черту немецкой системы юрисдикционного контроля за администрацией, как связанность административных судов основными правами и свободами. Это значит, что при осуществлении правосудия они должны не только применять нормы текущего законодательства, по и учитывать права и свободы гражданина'.

В Италии административная юстиция также образует самостоятельную систему во главе с Государственным советом, который является одновременно и консультативным, и судебным органом2. Совет контролирует законность актов правительства и министерств и рассматривает апелляционные жалобы на решения нижестоящих областных административных трибуналов.

Административные трибуналы имеются в каждой из 20 областей и выступают как органы первой инстанции, рассматривающие жалобы на постановления и действия исполнительной власти. Областной административный трибунал состоит из председателя, назначаемого из числа членов Государственного совета, и не менее чем пяти членов. Административные трибуналы осуществляют юрисдикцию: 1) по вопросам законности управленческих актов и действий администрации; 2) так называемую юрисдикцию по существу, т. с. обязывающую администрацию совершить положительные действия; 3) исключительную юрисдикцию но охране субъективных прав в соответствии с исчерпывающим перечнем закона.

Процесс формирования административной юстиции в Италии был достаточно длительным и многоэтапным. Еще в прошлом веке доктриной была выработана концепция "субъективных прав и законных интересов", принимаемая и ныне современной административно-правовой доктриной. Субъективное право согласно этой концепции принадлежит индивиду как таковому и не затрагивает публичного интереса. Следовательно, носитель субъективных прав является субъектом частноправового отношения в отличие от субъекта публично-правового отношения, выступающего в качестве носителя законных

1 См. Ха/лнвш М. Защита прав человека в Федеративной Республике Германии Защита нрав человека в современном мире. М , 1993. С. 73. 1 Государственный роист состоит из шести отделении; первые три представляют собой консультативный орган при правительстве, а остальные выступают в качестве органа юстиции.

451

§ 5 Административная юстиция

I

I

интересов. В соответствии с этим делением и должна устанавливаться гражданская и административная юрисдикция, ибо спор частного лица с публичной администрацией может возникнуть лишь по поводу нарушения последней его законных интересов.

Для обеспечения надлежащей судебной защиты законных интересов еще в конце прошлого века была учреждена специальная секция Государственного совета. За ней признаны полномочия рассматривать жалобы о некомпетентности, превышении власти и нарушении законов действиями (решениями) органов управления, наносящими ущерб законным интересам граждан. Государственный совет был управомочен аннулировать незаконные административные акты. Подтверждая это правомочие, ныне действующая Ко не гиту цпя Италии 1947 г. (ст. 103) предусматривает, что Государственный совет и другие органы административной юстиции осуществляют юрисдикцию по охране законных интересов граждан в их отношениях с администрацией, а в особых случаях, оговоренных в законе, также и субъективных прав.

Особенность итальянской системы административной юстиции состоит в более широких юрисдикционных полномочи-1 ях административного судьи. В отличие от Франции, где такой судья не вправе предписывать администрации конкретные действия, в Италии он обладает способностью не только аннулировать любой акт административного органа, но п потребовать от | администрации принятия нового акта.

Показательно, что Италии присущ дуализм: наряду с общими административными судами во главе с Государственным советом в стране действуют и специальные административные суды во главе со Счетной палатой. Несмотря на то, что для рассмотрения административных споров существует отдельная иерархическая система судов, достаточно отчетливо отграниченная от общей юрисдикции, общие суды также правомочны выносить в отдельных случаях частные определения в адрес органов исполнительной власти или взыскивать с администрации определенной суммы убытков.

Современное состояние административной юстиции в таких странах, как США и Великобритания, характеризуется определенной спецификой. По мнению многих американских специалистов, со второй половины XX в. со всей острогой встал

452

Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

вопрос о введении ответственности за правонарушения, совершенные работниками государственного аппарата. Это в свою очередь потребовало принятия специального законодательства, в рамках которого все виды административной деятельности и все стадии административного процесса были подробно регламентированы.

В США основополагающим актом является Закон об административной процедуре 1946 г., который стал своеобразным кодексом федерального административно-процессуального права, "важной вехой в развитии самой идеи о необходимости расширения в современных условиях ответственности администрации за причиненный ущерб"1. Статьи этого нормативного акта неоднократно изменялись и дополнялись, в основном в целях их демократизации и детализации (в частности, поправками 1961, 1967, 1974 гг.). Кроме того, многие штаты имеют и своп законы об административной процедуре.

Закон 1946 г. стал первой в странах общего права попыткой установить важнейшие принципиальные положения, регулирующие административную процедуру. Согласно этому акту право на судебную проверку имеет "лицо, несущее ущерб вследствие действия административного учреждения". Его ключе»! вая норма гласит: США несут ответственность согласно поло*| женпям настоящего раздела об исках из причинения вреда та-| кнм же образом и в той же степени, что и частные лица прц$ подобных обстоятельствах. Специфика американской модели административной юстиции состоит именно в том, что она действует на стыке исполнительной п судебной властей: для пес характерно сочетание деятельности административных квазп-судсбпых учреждений2 с рассмотрением дел административного характера в рамках общих судов. Как известно, в США функционируют параллельно единая федеральная система судов 1|| самостоятельные судебные системы штатов.

1 Вчггу О., \\?1п1ссо1пЪ П. К. ТЬс Ье$а1 Рошк1а1юп*> о? РиЬЬс \Усч1 РиЫ. Сотр. 1987. Р. 27.

2 В их числе следует назвать Комиссию междуштатной торговли, Федеральную .)лектро.)пергетпчсскую комиссию, Федеральную комиссию связи, Национальный совет по трудовым отношениям (подробнее см • Ликеров Г.И. Административно-процессуальное право США // Государство и право. 1997. № 12. С. 97).

§ 5. Административная юстиция 453

Суды общей юрисдикции, включая и верховные суды, рассматривают жалобы па решения и действия административных учреждений и должностных лиц но мотивам их незаконного характера. Важное направление их деятельности — проверка конституционности действий (или, напротив, отказа от действий) должностных лиц федерации и штатов. Как правило, в суде дело о неправомерных действиях учреждения имеет приоритет перед всеми другими делами, кроме особо важных. Дело рассматривается судом по существу, и бремя доказывания своей невиновности лежит па учреждении.

Наряду с системой общих судов существует несколько специализированных федеральных судов, которые по стилю деятельности близки к административным. Важное место занимает Прстепзионный суд. Этот орган рассматривает гражданские иски физических и юридических лиц к правительству США с требованием о возмещении ущерба, причиненного нарушением договоров, и по ряду других оснований. Среди подобных судебных учреждений федерального характера следует выделить Суд но внешней торговле и Налоговый суд, рассматривающий споры, которые возникают в связи с определением размера федеральных налогов и их уплатой. Во многих штагах действуют также суды специальной юрисдикции — либо самостоятельно, либо при окружных судах. Они разбирают дела об административных правонарушениях, лицензионных, пенсионных, налоговых п многих других, по которым выносятся решения о правах и обязанностях конкретных лиц.

Подавляющее большинство судебных исков касается незаконных решений и действия, решения или заключения органов государственной власти, нарушающих интересы гражданина. Гражданин вправе требовать: приостановления пли отмены действий администрации, объявления его незаконным или "ничтожным"; издания, изменения или отмены нормативного акта. По искам граждан суд может вынести судебное решение, именуемое "постановлением о запрете" либо "деклараторпым решением о признании действия незаконным". Впоследствии решения издаются отдельными томами и часто служат руководством при рассмотрении аналогичных дел, т. с. становятся прецедентами.

454 Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

Если гражданин не удовлетворен решением администра--ции, он может предъявить иск к государству о компенсации понесенных убытков. В последние годы обнаруживается устойчивая тенденция к росту таких исков. Нередко они связаны с материальным ущербом и телесными повреждениями, нанесенными государственным автотранспортом; с ущербом, вызванным халатностью должностных лиц или неудовлетворительным медицинским обслуживанием и др.

Квазисудебиые административные органы разбирают ежегодно тысячи обращений, связанных с выдачей лицензий, определением размера налогов, назначением социальных пособий и др. Поскольку они действуют в масштабах соответствующей отрасли, сфера их компетенции по общему правилу имеет узковедомственный характер.

Принципиальное различие между общими судами и коллегиальными административными органами квазпсудебного характера заключено в том, что по степени отхода от принципа "жесткого" прецедента трибуналы находятся в более привилегированном положении, нежели общие суды. В США квазису-дсбпые административные органы отличаются практически полной самостоятельностью в процессе вынесения решения по существу административного спора.

Кроме того, в качестве апелляционной инстанции по решениям административных трибуналов выступают именно общие суды, которые "проверяют вопросы права всегда и факта тогда, когда орган административной юстиции принял явно ошибочное решение ввиду недостаточности или недостоверности фактов"1. Характерно, что сама угроза отмены судом незаконного решения администрации заставляет ее в большинстве случаев действовать в рамках закона.

Это значит, что согласно доктрине первичной административной юрисдикции учреждение имеет приоритет перед судом при разрешении вопросов факта в сфере, в которой оно является специалистом. Таким образом, право выносить решения по вопросу факта предоставлено администрации, и ее решения могут проверяться лишь с точки зрения их обоснованности доказательствами по делу. Вместе с тем первоначальная юрисдикция

' Судебные системы западных государств. М., 1997. С. 59.

§ 5. Административная юстиция 455

исключительно по вопросам права, т. е. того, насколько верно учреждение истолковывает и применяет норму закона, принадлежит судам. Однако часто бывает трудно решить, является ли тот или иной вопрос исключительно вопросом права. В такого рода случаях суды предоставляют администрации возможность высказаться первой.

Из вышеизложенного видно, что независимые судебные и квазисудебныс органы в США играют исключительно позитивную роль в защите прав и свобод человека и гражданина. Органы административной юстиции США видят свою задачу в том, чтобы служить дополнительным правозащитным средством. Не случайно американский юрист Н. Дорсеп, подчеркивая непреходящее значение предложенной в 1803 г. доктрины судебного надзора, приходит к мысли о том, что "понятие судебного надзора является... наиболее важным вкладом американской политической системы в развитие свободы граждан в мировом масштабе"1.

В Великобритании органы административной юстиции приобретают все большее значение. К числу свойств административных трибуналов, дающих им преимущество перед судами общей юрисдикции, можно отнести упрощенную процедуру разбирательства, свободу доступа для всех заинтересованных лиц, высокое качество экспертных оценок и др.

Развитие административной юстиции в Великобритании связано с принятием в 1958 г. Закона о трибуналах и расследованиях, который создал единую правовую основу для деятельности большого количества органов, занимающихся разрешением административных конфликтов в социально-экономической сфере. По Закону 1958 г. был учрежден Национальный совет административных трибуналов с правом контроля за работой нижестоящих судов, являющийся также консультативным органом при правительстве. Совет вправе обращаться с апелляционными исками в Верховный Суд по сложным правовым вопросам, затрагивающим деятельность специальных судов.

Трибуналы, или специальные суды, являются важнейшим институтом административного права в Великобритании; их

1 Дорсеп Н. Природа и пределы гражданских свобод в США // Права челоиска накануне XXI века. М., 1994. С. 286.

456

Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

деятельность регулируется актами 1921 г., 1958 г., 1966 г. и 1971 г. Учреждаются они в статутном порядке соответствуют щими актами британского парламента. Основная функция три** бупалов — рассмотрение споров между гражданами и госу«* дарственными учреждениями по вопросам, имеющим общественный интерес. В 1957 г. в специальном комитете парламента, занимавшемся проблемой административной юстиции, было подчеркнуто, что трибуналы являются специальными нравопри-мспптельными органами, дополняющими систему судов общей юстиции. Указанные органы должны рассматриваться как "создаваемый парламентом механизм" для целей административного арбитража, а не как часть аппарата государственного уп> равления.

В настоящее время в Великобритании действуют 67 систем административных трибуналов1, включающих комитеты, комиссии, суды и собственно трибуналы. Они различаются между собой не только по сферам деятельности, но п по составу и компетенции. Суды часто носят узковедомственный характер. Классификацию, административных трибуналов можно проводить по следующим областям социально-экономической жизни: регулирование землепользования, уровень благосостояния населения, проблема транспорта, развитие промышленности и занятость, проблема иммиграции.

В соответствии с такой классификацией создаются и необходимые трибуналы. Например, по вопросам землепользования учреждены: трибунал земельных отношений, суды местного землепользования, трибунал сельскохозяйственных земель, трибунал рыночных отношений и комитет по оценке размера ренты. В сфере благосостояния существуют трибуналы: национального вспомоществования, производственного травматизма, медицинского обеспечения, национальных служб здравоохранения и др.

В 1964 г. были учреждены промышленные трибуналы, состоящие из трех членов (под председательством профессионального юриста). Они рассматривают споры между предпринимателями и наемными работниками, в том числе жалобы на неправомерное увольнение, отказ в выплате посо-

1 Сгеептюе! 1.К.,

.!. РиЫю Ас1тпш<;га1юп ш Вп1а1п. Ь., 1984. Р. 243.

§ 5. Административная юстиция 457

бия и др. Решения промышленных трибуналов могут быть обжалованы в Апелляционный трибунал по трудовым спорам, который был создан Законом о наемном труде 1975 г. Этот трибунал состоит не только из судей Высокого суда или Апелляционного суда, но и дополнительных членов — специалистов либо представителей предпринимателей и наемных работников.

Следует выделить Суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы промысла. Этот орган был создан для решения споров по вопросам торговли, цен, налогообложения, охраны интересов потребителей п т. п. Помимо профессиональных юристов в составе данного суда заседают лица, являющиеся специалистами в области торговли. Апелляции на его решения подаются в высшие судебные инстанции регионов.

Особое место среди учреждений специальной юрисдикции занимает Суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы предпринимательства, учрежденный в 1956 г. Он рассматривает соглашения о ценах и условиях поставок товаров п услуг в целях предотвращения монополизации производства и торговли. Суд рассматривает и иные жалобы на нарушения правил добросовестной торговли, а также разбирает просьбы об освобождении от налогов какого-либо вида товаров по соображениям публичного интереса. Дела в этом суде обычно рассматривают коллегии из одного профессионального судьи и двух специалистов. Таким образом, в масштабах Великобритании действуют сотни различного рода локальных административных трибуналов, комитетов и судов различной специализации, каждый из которых руководствуется в своей деятельности собственным регламентом.

Рассмотренные современные модели административной юстиции в различных странах свидетельствуют о существовании многочисленных разновидностей этого института. Обязанность государства обеспечить гражданину судебную защиту его законных прав и интересов является важным элементом правовой государственности. Административная юстиция — эффективный инструмент ограждения личности от незаконных или необоснованных притеснений публичных властей, поскольку "одинаковое подчинение закону и суду ставит

458

Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

должностных лиц и граждан на общую юридическую плоскость"1.

Из представленного анализа института административной юстиции видно, что в демократическом обществе органы государственного управления и должностные лица не только наделяются правом издавать нормативные акты, порождающие правовые последствия для граждан, по и несут обязанность действовать в рамках закона и отвечать за свои противоправные действия, а в случае необходимости — возмещать ущерб, причиненный этими действиями.

1 Елистратов А.И. Должностное лицо и гражданин // Вопросы административного права. М., 1916. С. 80.

<< | >>
Источник: Е. А. Лукашева. Права человека. Учебник для вузов — М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА—ИНФРА • М). — 573 с.. 2001

Еще по теме § 5. Административная юстиция:

  1. § 1. Понятие административного права
  2. ТЕОДОР ТАРАНОВСКИ СУДЕБНАЯ РЕФОРМА И РАЗВИТИЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ ЦАРСКОЙ РОССИИ
  3. 2.7 Связь системы понятий и системы терминов
  4. § 2. Право на судебную защиту
  5. § 4. Процедура "хабеас корпус"
  6. § 5. Административная юстиция
  7. § 4. Классификация прав человека
  8. § 3. Принципы самостоятельности и независимости судебной власти
  9. Международный уголовный суд и юридические особенности его решений
  10. § 5. Государственное управление, административно-территориальные единицы и муниципальные образования
  11. § 4. Государственное управление в административно-политической сфере
  12. § 3. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС: «УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ» КОНЦЕПЦИЯ
  13. § 5. ОСНОВНЫЕ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ПРАВИЛА РАССМОТРЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДЕЛ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
  14. КОММЕНТАРИЙ ИЗБРАННЫХ МЕСТ КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
  15. 2.2. Судебная контрреформа
  16. 3.2. Применение институтов судебной реформы