Лекция 6 Основные понятия административного права

/. Понятие административного права, его предмет, источники, субъекты и принципы. Система административного права. 2.

Характеристика административных правоотношений. Виды административно-правовых норм и их особенности.

Понятие административной ответственности и виды административных взысканий. 1.

Административное право — это отрасль права, которая регулирует общественные отношения, возникающие в связи с организацией и функционированием системы государственного управления. Слово «администрация» в переводе с латинского означает «управление», поэтому административное право называют управленческим. В широком смысле государственное управление близко к понятию исполнительной власти, хотя в более узком (строгом) смысле правительство является высшим органом государственного управления (см. лекцию I).

Органы государственного управления характеризуются тремя основными признаками: . 1)

наличием управленческого (административного) аппарата; 2)

исполнительно-распорядительной деятельностью этого аппарата; 3)

используемой при этом властью.

Роль органов государственного управления заключается в том, чтобы обеспечивать согласованные действия людей в ходе их совместной рабо/ ты, направлять их действия на решение общих задач. Это касается функционирования как одного предприятия (учреждения), так и ЖИЗЫА общества в целом.

Функции органов государственного управления: 1)

управление различными сферами экономики; 2)

выполнение задач по социокультурному строительству; 3)

обеспечение общественного порядка и государственной безопасности; 4)

реализация внешней политики государства, развитие экономических и иных связей с другими странами.

Предмет административного права: 1)

отношения, возникающие в связи с функционированием систе-

61

мы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях Российской Федерации; 2)

отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности органов государственного и муниципального управления; 3)

отношения, возникающие в связи с функционированием негосударственных формирований (общественных объединений, коммерческих структур и т.

Источники административного права: 1.

Конституция Российской Федерации. 2.

Федеральные конституционные законы (в п. 2 ст. 114 Конституции РФ записано: «Порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом»). 3.

Федеральные законы, содержащие нормы административного права. 4.

Указы Президента РФ, относящиеся к предмету административно-правового регулирования. 5.

Постановления Правительства Российской Федерации по вопросам государственного управления. 6.

Кодифицированные акты (Кодекс РСФСР об административных правонарушениях от 20 июня 1984 г. (с изм. от 25 июня 1998 г.) — КоАП). 7.

Приказы и постановления министерств и ведомств. 8.

Законы, принимаемые представительными органами власти субъектов Российской Федерации. 9.

Распоряжения и постановления органов местного самоуправления (т. е. городских и районных администраций). 10.

Приказы руководителей государственных и негосударственных предприятий (учреждений). 11.

Распоряжения в устной или письменной форме (чаще в устной) руководителей подразделений предприятия (учреждения).

Субъекты административного права: 1.

Федеральные органы исполнительной власти. 2.

Органы местного самоуправления. 3.

Предприятия и учреждения (государственные и негосударственные). 4.

Общественные объединения (организации). 5.

Государственные служащие (должностные лица). 6.

Граждане.

Принципы административного управления: 1.

Принцип подчиненности и соответствующей подотчетности нижестоящих органов управления вышестоящим. 2.

Принцип участия населения в управлении. Граждане участвуют в управлении государством через свободные демократические выборы своих представителей в органы власти. Участие граждан в управлении может осуществляться через общественные организации, трудовые коллективы, митинги, забастовки и другие массовые мероприятия, не запрещенные законом. 3.

Принцип законности в управлении. Вся исполнительно-распорядительная деятельность административных органов власти должна осуществляться на основе закона и во имя исполнения закона.

Принцип федерализма проявляется во взаимоотношениях между цеп-тральными и региональными органами управления, которые должны работать в единой системе законодательства.

Система административного права. Административное право делится на общую и особенную

части.

Общую часть административного права составляют нормы, регулирующие: 1)

административно-правовой статус граждан (статус — это наличие определенных прав и обязанностей); 2)

правовые основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарата государственного управления); 3)

административно-правовой статус негосударственных организаций; 4)

порядок применения норм административного права (какие государственные органы или должностные лица могут применять нормы административного права, какова компетенция этих органов и т.

д.).

Особенная часть административного права состоит из норм, действующих в пределах отдельных сфер управления. Особенную часть административного права составляют нормы, регулирующие: 1)

обеспечение безопасности граждан, общества и государства (эти нормы в основном составляют содержание Кодекса об административных правонарушениях); 2)

организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации (эти нормы в основном содержатся во внутриведомственных инструкциях и других подзаконных актах); 3)

социально-культурную и благотворительную деятельность (это нормы, регулирующие деятельность отделов социального обеспечения, комитетов защиты малоимущих граждан, фондов помощи пострадавшим от стихийных бедствий и т. д.); 4)

деятельность государственной администрации по организации и I осуществлению политических, экономических, культурных и иных связей с другими странами. 2.

Административно-правовые отношения характеризуются тем, что в обязательном порядке одной стороной этих отношений выступает орган (субъект) исполнительной власти, который в соответствии с возложенными на него задачами реализует свои властные полномочия. Наличие властных полномочий (т.

е. обладание исполнительно-распорядительными функциями) у одной из сторон является необходимым условием возникновения административных отношений.

Особенности административно-правовых отношений: 1. Административные отношения не могут возникать между гражданами, если хотя бы один из них не наделен властными полномочиями по отношению к другому. При этом согласие другой стороны не обязательно, т. е. сторона, к которой предъявлено требование субъекта исполнительной власти, обязана выполнить это требование независимо от своего желания. Поэтому административные отношения называют власте-

63

отношениями. Эта особенность определена внешними приоритетами государственно-управленческой деятельности и в конечном счете является главным условием функционирования всего административно- государственного аппарата. Если на каком-то этапе управления принцип «власть — подчинение» не срабатывает, значит, вся система государственного управления дает сбой, и встает вопрос о замене вышедшего из подчинения звена административной цепочки. 2.

Неравенство сторон, так как управление всегда предполагает подчинение воли участников совместной деятельности единой управляющей воле. Сторона, обладающая властными полномочиями, имеет доминирующее положение по отношению к другой стороне, не имеющей таких полномочий и находящейся в подчинении у первой. 3.

Для возникновения административных отношений достаточно воли одной из сторон (а именно: стороны, которая обладает властными полномочиями по отношению к другой). Это резко выделяет административные отношения из всех других правоотношений, которые, как правило, возникают по взаимному согласию сторон. 4.

Административные отношения по своей сути являются организационными, т. е. направлены прежде всего на организацию процесса правоис-полиения. В функциональном смысле это регулирующее воздействие на поведение всех, кто связан со сферой государственного управления. 5.

Возникающие в административно-правовых отношениях споры, как правило, разрешаются во внесудебном порядке в отличие от споров, возникающих в гражданско-правовых, трудовых или семейных правоотношениях.

Если одна из сторон нарушит требование административной нормы, нанеся при этом ущерб другой стороне правоотношений, нарушитель будет нести ответственность не перед другой стороной, а непосредственно перед государством.

Таким образом, под административно-правовыми отношениями понимаются управленческие отношения, в которых стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей.

Государственное управление, в сфере которого складываются административно-правовые отношения, в конечном счете сводится к осуществлению функций, направленных на организацию совместной деятельности людей.

Виды административных отношений многообразны. В зависимости от особенностей участников этих отношений выделяют отношения соподчиненных субъектов и отношения несоподчиненных субъектов.

К несоподчиненному виду административных связей относится взаимодействие двух и более равнозначных и не находящихся в подчинении друг к другу субъектов исполнительной власти (например, взаимоотношения между министерствами).

ы

Соподчиненный вид административных связей может быть представлен в следующих вариантах: 1.

Отношения вышестоящего субъекта исполнительной власти с нижестоящими субъектами исполнительной власти (например, отношения Правительства РФ с министерствами и ведомствами). 2.

Отношения субъекта исполнительной власти с предприятием (учреждением), находящимся в его подчинении (например, отношения Министерства общего и профессионального образования с вузами). 3.

Отношения субъекта исполнительной власти с предприятием (учреждением), не находящимся в его подчинении (например, отношения органов финансового контроля с предприятием). Это внешняя форма соподчинения. Она означает, что исполнитель не находится в прямой зависимости от субъекта исполнительной власти.

Отношения субъекта исполнительной власти республиканского (областного) значения с органами местного самоуправления. 5.

Отношения субъекта исполнительной власти (федерального или муниципального) с негосударственными объединениями (коммерческими структурами, социально-культурными объединениями, общественными организациями и др.). 6.

Отношения субъекта исполнительной власти (должностного лица) с гражданами. Это может быть как внутренняя, так и внешняя форма соподчинения (например, отношения начальника с подчиненными — внутренняя форма соподчинения, а отношения сотрудника ГИБДД с водителями — внешняя форма соподчинения).

Во всех видах управленческих отношений непременно участвует тот или иной субъект исполнительной власти. Без него управленческие отношения в административном смысле возникнуть не могут, ибо только субъект исполнительной власти имеет полномочия выражать в юридической форме волю и интересы государства, т. с. он реализует на практике в исполнительном варианте государственную власть.

Структурно-функциональное выражение государственного управления фиксируется в административно-правовых нормах, в которых непосредственно выражается регулятивная роль административного права.

Виды административно-правовых норм: 1.

По целевому назначению — регулятивные и охранительные. 2.

По методу воздействия — обязывающие и запрещающие. 3.

По пределам действия: а) действующие па определенной территории; б) обязательные только для определенного круга, лиц; в) внутриап-паратпые; г) общеобязательные. 4.

По юридической силе — имеющие большую юридическую силу и имеющие меньшую юридическую силу. Это зависит от законодательного органа государственной власти, который принимает эти нормы. Например, нормативно-правовые акты, принимаемые областным Законодательным Собранием, имеют меньшую юридическую силу, чем законы, принимаемые Государственной Думой. 5.

По степени значимости — законные и подзаконные. Законными они являются, если исходят от органа, имеющего право разрабатывать и

65

принимать законы. Если административные нормы содержатся в нормативных актах органов исполнительной власти, например постановлениях Правительства РФ, они являются подзаконными. 6.

По уровню обобщенности — общие и специальные. Например, нарушение правил торговли — это общая норма, а нарушение правил торговли огнестрельным оружием — специальная норма. В случае несоответствия обшей и специальной норм применяется специальная норма. 7.

По характеру правового режима — материальные и процессуальные. Большинство норм административного права являются материальными, т. е. они юридически закрепляют комплекс прав и обязанностей участников административных отношений. Процессуальные нормы определяют процедуру реализации прав и обязанностей, установленных материальными нормами административного права.

Структура норм административного права аналогична структуре других отраслей права (гипотеза, диспозиция, санкция). Однако нормы административного права имеют свою специфику.

Особенности норм административного права: 1.

Данные нормы несут в своем содержании двоякую юридическую нагрузку. С одной стороны, они издаются для исполнения и применения их на практике, с другой — для регуляции и регламентации самого процесса правотворчества (например, нормы, устанавливающие порядок разработки и принятия законов, полномочия и статус органов государственной власти и т. д.). 2.

Нормы административного права, как правило, не имеют прямого действия, т. е. представляют собой общие правила поведения принципиального характера. Это значит, что они нуждаются в опосредовании их нормами более конкретных подзаконных актов, имеющих локальный характер и учитывающих особенности, а также специфику подразделений, в которых эти нормы должны применяться. 3.

Административно-правовые нормы содержат в себе правила поведения, адресованные прежде всего субъектам исполнительной власти. Это не означает, что данные нормы носят чисто «аппаратный» характер. Они могут быть обращены как к отдельным гражданам, так и к общественным организациям. Но именно в силу своей направленности на реализацию целей исполнительной власти нормы административного права служат для обеспечения безопасности граждан, общества и государства, а также создают условия для реализации необходимых гражданских прав и свобод.

Реализация норм административного права осуществляется несколькими способами: 1.

Исполнение. Заключается в активных действиях субъектов права по выполнению предписаний, содержащихся в правовых нормах (например, обязанность оплатить проезд, войдя в пассажирский транспорт). 2.

Соблюдение. Суть соблюдения состоит в воздержании субъекта от совершения запрещенных действий (например, запрет переходить улицу на красный свет). 3.

Использование. При использовании субъект сам принимает решение, пользоваться ему предоставленным правом или нет (например, если

66

гражданин имеет право заниматься охотой, он может не пользоваться этим правом, однако передать свое право охотиться другому лицу нельзя). 4.

Применение. Состоит в принятии компетентными органами (упра-вомоченными лицами) юридически властных решений на основе действующих административных норм (например, за несоблюдение правил эксплуатации газового оборудования служба городского газового хозяйства имеет

право применения санкций к нарушителям).

Нормы административного права обязательны для всех лиц, на которых направлено их действие. В случае несоблюдения норм административного права наступает административная ответственность. 3.

Административная ответственность наступает при наличии административного проступка. Административный проступок — это посягающие на общественный порядок противоправные, виновные (умышленные или неосторожные) действия или бездействия, которые запрещены административным законодательством (например, Кодексом об административных правонарушениях).

Административная ответственность в Российской Федерации наступает для граждан, достигших шестнадцатилетнего возраста. За лиц в возрасте до 16 лет ответственность несут родители или опекуны правонарушителя. К лицам от 16 до 18 лет административные взыскания применяются в соответствии с Законом РФ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 21 мая 1999 г. № 120-ФЗ.

Военнослужащие и сотрудники ОВД в ряде случаев за административный проступок несут дисциплинарную, а не административную ответственность. Например, если гражданин задержан в нетрезвом состоянии, к нему будет применено административное взыскание, а военнослужащий за аналогичный проступок может получить только дисциплинарное взыскание. В других случаях военнослужащие несут административную ответственность наряду с гражданскими лицами (например, за нарушение правил дорожного движения, правил охоты и рыболовства, таможенных правил и т. д.).

Административное право предусматривает такое понятие, как вина без вины. Например, руководитель автопредприятия несет административную ответственность, если водитель этого предприятия будет признан виновным в совершении дорожно-транспортного происшествия.

Административная ответственность не может применяться: 1)

при соблюдении пределов необходимой обороны; 2)

при крайней необходимости (в данном случае лицо не несет административной ответственности, но не освобождается от материальной ответственности перед третьими лицами); 3)

в случае состояния невменяемости лица в момент совершения правонарушения; 4)

если правонарушение имело незначительные вредные последствия или вовсе не имело их (исключение составляют нарушения правил дорожного движения);

67

'. nft> при передаче дела об административном правонарушении на рассмотрение общественным организациям (трудовым коллективам, собраниям граждан и т. д.).

Административная ответственность иностранцев и лиц без гражданства наступает на общих основаниях, кроме случаев, когда правонарушитель пользуется дипломатической неприкосновенностью. Депутаты представительных органов власти пользуются неприкосновенностью на территории, от которой они избраны. Депутаты Государственной Думы пользуются неприкосновенностью на всей территории России.

Субъектами административной ответственности могут быть как физические лица, так и коллективные образования. Актом, устанавливающим административную ответственность физических лиц, является Кодекс об административных правонарушениях (КоАП). Законодательство об административных правонарушениях коллективных субъектов не кодифицировано.

Мерой ответственности за административное правонарушение является административное взыскание.

Виды административных взысканий: 1.

Предупреждение— взыскание морального характера.Оно выносится в письменной или устной форме. Устное предупреждение не является административным взысканием. Чтобы установить повторность правонарушения, применяют письменное взыскание. 2.

Штраф — денежное взыскание, налагаемое в пределах, предусмотренных законодательством. Штраф устанавливается в пределах от одной десятой до ста минимальных размеров оплаты труда, а равно до десятикратной стоимости похищенного, утраченного, поврежденного имущества либо в размере незаконного дохода, полученного в результате административного правонарушения. В некоторых случаях штраф может быть установлен в большем размере. 3.

Возмездное изъятие — мера административного взыскания, состоящая в принудительном изъятии предмета, который являлся орудием правонарушения. Изъятый предмет реализуется с передачей вырученной суммы бывшему собственнику за вычетом расходов по реализации изъятого предмета. Например, таким образом изымается охотничье ружье, если нет разрешения на его хранение. Данная мера административного взыскания не может применяться к лицам, для которых охота является основным источником существования.

4 Конфискация — принудительное безвозмездное изъятиие предмета, явившегося орудием совершения административного правонарушения. Например, ст. 85 КоАП за грубое нарушение правил охоты и рыболовства предусматривает конфискацию ружей и других орудий охоты. Как мера административного взыскания конфискация предусмотрена также ст. 84.4; 106 и 107 КоАП. Конфискация должна осуществляться в соответствии с п.З ст. 35 Конституции РФ, согласно которому никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. 5.

Лишение специальных прав (права управления транспортным средством, права охоты и т. д.) — применяется на срок от пятнадцати дней

68

до трех лет за грубое или систематическое нарушение устан©(вленных правил. Лишение права управления транспортными средствами не применяется к инвалидам, за исключением случаев управления в состоянии опьянения. 6.

Исправительные работы — применяются сроком от пятнадцати дней до двух месяцев с отбыванием их по месту постоянной работы лица, совершившего правонарушение, и с удержанием до 20% его заработка в доход государства.

1 .Административный арест— применяется за правонарушения, близкие к преступлениям, либо за повторные грубые административные правонарушения. Максимальный срок административного ареста — до 15 суток с принудительным содержанием правонарушителей в специальном учреждении и с обязательным привлечением к физическим работам. Административный арест не может применяться: а) к беременным; б) к женщинам, имеющим детей в возрасте до 12 лет; в) к лицам, не достигшим 18 лет; г) к инвалидам I и II групп.

Исправительные работы и административный арест могут применяться только по решению суда. 8.

Выдворение за пределы Российской Федерации иностранных лиц и лиц без гражданства.

Административные взыскания подразделяются на основные и дополнительные. Возмездное изъятие и конфискация предмета может применяться в качестве как основных, так и дополнительных административных взысканий, остальные — только в качестве основных (ст. 25 КоАП).

Административные взыскания следует отличать от мер административного пресечения, которые предшествуют применению административного взыскания и направлены на прекращение правонарушения.

В административном праве предусмотрена также такая процедура, как административное задержание. Это не взыскание, и применяется оно лишь в целях выяснения обстоятельств дела и выяснения личности задержанного. Обычно административному задержанию подвергаются лица, подозреваемые в совершении преступления или в силу обстоятельств замешанные в тех или иных противоправных деяниях. Срок административного задержания может длиться не более трех часов либо до рассмотрения дела о правонарушении народным судьей или начальником органа внутренних дел. Время административного задержания исчисляется с момента доставления правонарушителя в отделение милиции. Задержанию сопутствуют личный досмотр и досмотр вещей задержанного с обязательным составлением протокола в присутствии не менее двух понятых.

Применение административного взыскания не влечет судимости и увольнения с работы. Лицо, к которому оно применено, считается имеющим взыскание в течение установленного срока. Применять административные взыскания могут должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления. Однако в законодательстве еще не решен вопрос о компетентности лиц, применяющих взыскание.

Особую область представляет административная ответственность организаций. Организации признаются субъектами нарушений, влекущих

69

административную ответственность, если ими не соблюдаются нормы земельного, налогового законодательства, законодательства об охране окружающей среды, нарушаются требования государственных стандартов в области строительства, санитарных норм и т. д. Основной мерой административной ответственности, применяемой к организациям, является штраф. Кроме штрафа, возможно приостановление действия лицензии на осуществление строительной деятельности или на право торговли сроком до трех месяцев.

Общие выводы. Административное право занимает особое место в системе права Российской Федерации. Если конституционное право закладывает основные принципы деятельности государственного механизма, то административное право приводит этот механизм в действие, непосредственно закрепляет существующую систему органов исполнительной власти, регулирует государственную деятельность в области внутреннего управления и вытекающие из этой деятельности юридические отношения между властью и гражданами. Административное право закрепляет права личности, даст гражданам гарантии защиты от произвола должностных лиц, устанавливает контроль за деятельностью государственной администрации.

Без управления не может существовать ни одно государство. Анархия и произвол — прямой путь к самоуничтожению общества и государства. История показывает: чем сильнее государственная власть, чем спокойнее и целеустремленнее действуют исполнительные органы, доводя свою волю до законопослушных граждан, обязанных непременно исполнять все законы, тем сильнее, могущественнее держава. Такие государства могут гордиться не только своим внутренним порядком, но и определять мировой порядок в целом, так как они не на словах, а на деле являются великими державами.

Литература

Алехин А. П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник: В 2 ч. М.: ТЕИС, 1996.

КореневА.П. Административное право России. Учебник: В 3 ч. М.: МЮИ МВД России, 1996.

Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишев З.А. Российское административное право. Учебник. М.: Юрист, 1996.

Основы государства и права / Под ред. О.Е. Кутафина. М.: Юрист, 1997.

Кодекс РСФСР об административных правонарушениях // Сб. кодексов Российской Федерации. Изд-е 8-е. М.: Информ.-изд. дом «Филинъ», 1999.

ТихомировЮ.А. Курс административного права и процесса. М.: Юрин-формцентр, 1998.

Четвериков B.C. Административное право. Учеб. пособ. М.: Новый юрист, 1998.