§ 1. Понятие административного права

Любая социальная система нуждается в управлении, т. е в деятельности определенных субъектов по руководству элементами этой системы. Управляющие оказывают упорядочивающее воздействие на людей, обеспечивая согласованность их действий, об регая общество от нежелательного поведения управляемых.

Соподчиненность может приобретать различные формы. Она может быть как линейной, т. е. такой, когда лицо непосредственно подчинено другому лицу и обязано выполнять все или большинство его указаний. Однако возможен и другой вид подчиненности. В самом деле, обыкновенный гражданин не подчинен органам государственного управления, он только юридически от них зависим и обязан выполнять их указания лишь в отдельных сферах отношений (например, указания пожарных инспекций — только по вопросам пожарной безопасности). Такое подчинение называется функциональным. Некоторые сферы общественной деятельности жизни государство считает достаточно значимыми, небезразличными для себя. Поэтому оно применяет методы управления для того, чтобы обеспечить правильное (с точки зрения государства) поведение людей в этих сферах. Такая деятельность государства по управлению называется государственным управлением. В принципе государственным управлением в той или иной мере занимаются все государственные органы (например, парламент в процессе издания законов, суды в процессе разрешения споров). Однако существует более узкое понимание государственного управления как деятельности исполнительно-распорядительного характера, т. е. работы по непосредственной реализации законов и управления

§ 2. Понятие, правовой статус и виды органов исполнительной власти 187

гражданами и организациями во исполнение данных законов. Такой деятельностью занимается лишь одна ветвь власти — исполнительная власть, и проведение этой работы составляет ее основную функцию.

В процессе регулирования административное право в основном пользуется такими инструментами, как односторонние предписания и запреты, которые носят юридически обязательный характер и обеспечиваются государственным принуждением (недаром ведь исполнительная власть реализуется через управление, которое основано на отношениях власти и подчинения). Иногда административное право пользуется и таким методом, как дозволение, однако чаще предоставленное право выбора вариантов поведения ограничивается двумя-тремя строго определенными вариантами. И лишь в исключительных случаях административное право предоставляет лицу право самому решать, как ему поступать.

§ 2. Понятие, правовой статус и виды органов исполнительной власти Орган исполнительной власти — это часть государственного аппарата, осуществляющая деятельность по государственному управлению с целью исполнения законов, связанная с полномочиями распорядительного характера.

Конституционный статус органов исполнительной власти.

Конституция РФ установила самостоятельность всех ветвей власти, в том числе и исполнительной, и тем самым формально устранила жесткую зависимость органов государственного управления как от представительных органов, так и от Президента. 188

Глава IV. Административное право

В советское время был провозглашен принцип всевластия и единства советов, согласно которому исполкомы советов народных депутатов входили в советы и были им подотчетны. На сегодняшний день Государственная Дума и Совет Федерации наделены лишь некоторыми полномочиями по отношению к Правительству и другим органам исполнительной власти. Во-первых, Федеральное Собрание с помощью законов может определить основы статуса и порядок деятельности Правительства, других органов исполнительной власти. Во-вторых, Государственная Дума дает согласие на назначение Председателя Правительства РФ, решает вопрос о доверии Правительству и др.

Акты Правительства должны издаваться на основе и во исполнение Конституции РФ, законов, указов Президента. Необходимо учитывать, что Конституция не определяет сфер общественных отношений, где Президент может осуществлять свое регулирование, и уж тем более не разграничивает компетенцию Президента и Правительства. Поэтому Президент может принимать указы в сферах деятельности Правительства. В том случае, если акты Правительства противоречат Конституции, законам, указам, Президент вправе их отменить. § 2. Понятие, правовой статус и виды органов исполнительной власти 189

Кроме того, Президент РФ в отношении Правительства осуществляет следующие полномочия: назначает Председателя Правительства и членов Правительства; определяет структуру федеральных органов исполнительной власти;

определяет основные направления внутренней и внешней политики, которые во многом определяют и деятельность Правительства; отправляет Правительство в отставку;

может возлагать определенные полномочия на Правительство и др.

Система федеральных органов исполнительной власти.

Государственной Думе, шспо.т-нение федерального бюджета; обеспечение проведения в России

единой финансовой, кредитной, денежной политики, политгики в области культуры, науки,

образования, здравоохранения; управление федеральной собственностью и др.

Решения Правительства оформляются постановлениями и Распоряжениями, причем первые носят

нормативный харакстер.а

190

Президент

не входит в систему органов исполнительной власти, но обладает некоторыми полномочиями по отношению к

ним. Кроме того, ему непосредственно подчинены некоторые министерства и ведомства (обозначены знаком *)

§ 2 Понятие, правовой статус и виды органов исполнительной власти 191

Продолжение рисунка

Министерства.

по атомной энергии

внешних экономических связей и

торговли

внутренних дел <*> по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий

по делам национальностей и федеративным отношениям

здравоохранения

иностранных дел <*>

культуры

науки и технологий обороны <*>

общего и профессионального образования природных ресурсов путей сообщения сельского хозяйства и продовольствия

по сотрудничеству с государствами — участниками Содружества Независимых Государств

топлива и энергетики

транспорта

труда и социального развития

финансов

экономики

юстиции <*>

государственного имущества по монопольной политике

по налогам и сборам

Государственные комитеты:

по вопросам развития Севера по государственным резервам по делам молодежи

по жилищной и строительной политике

по земельным ресурсам и землеустройству

по кинематографии

по охране окружающей среды

по печати

по поддержке и развитию малого предпринимательства

по связи и информатизации

по стандартизации, метрологии и

сертификации

по статистике таможенный

по физической культуре и туризму по обеспечению монополии на алкогольную продукцию Федеральные службы

авиационная архивная <*> безопасности <*> по валютному и экспортному контролю

внешней разведки <*> геодезии и картографии по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды

Федеральные комиссии:

по недвижимому имуществу и оценке

недвижимости

по рынку ценных бумаг <*>

энергетическая

Российские агентства

космическое

по патентам и товарным знакам правительственной связи и информации <*> Федеральные надзоры

горный и промышленный надзор по ядерной и радиационной безопасности <*> Управление делами Президента Российской Федерации <*>

по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению дорожная

железнодорожных войск <*>

лесного хозяйства

миграционная

налоговой полиции

охраны <*>

пограничная<*>

по регулированию естественных

монополий в области связи

по регулированию естественных

монополий на транспорте

по телевидению и радиовещанию <*>

специального строительства России

Рис. 4 Д.

вторые — индивидуальный. Акты Правительства не могут противоречить Конституции, законам, указам, в противном случае они отменяются Президентом.

Нормальным вариантом прекращения полномочий Правительства является сложение полномочий перед вновь избранным Президентом. Кроме того, Правительство может прекратить свои полномочия досрочно:

в случае, если оно само подаст в отставку и Президент ее примет;

если Президент сочтет нужным отправить Правительство в отставку, причем перечень оснований для этого нигде не определен;

в случае, если Президент примет решение об отставке Правительства после того, как оно получит вотум недоверия Государственной Думы.

Министерства РФ — это центральные органы исполнитель-°и власти. Свою деятельность они

осуществляют на основе едино-

192

Глава IV. Административное право

началия, руководят порученными им отраслями народного хозяйства или сферами деятельности. Считается, что государственные комитеты в отличие от министерств осуществляют межотраслевое управление. Поэтому четких критериев отграничения министерств от ведомств (в их число включаются помимо госкомитетов и другие органы исполнительной власти, комиссии, агентства, службы, надзоры), кроме названия, почти не осталось.

Министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр), обладающий решающей властью в министерстве и несущий персональную ответственность за его деятельность. Гарантией от произвола министра чаще всего является коллегия министерства, которая имеет совещательное значение и не может принимать обязательных решений. Однако разногласия между министром и коллегией докладываются Правительству.

Перечень министерств устанавливается Президентом Министерства РФ действуют в масштабах всей Российской Федерации под непосредственным руководством Правительства РФ (кроме министерств обороны, внутренних, иностранных дел, юстиции, которые подчинены Президенту РФ).

Государственные комитеты Российской Федерации, федеральные комиссии России. Это — федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Оперативное руководство организациями, подчиненными госкомитетам, федеральным комиссиям, осуществляет, как правило, их руководитель

единолично. Председатели некоторых госкомитетов входят в Правительство. Федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России. Это — федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах ведения. Общий статус ведомств РФ в принципе идентичен статусу министерств, только руководители ведомств не входят в Прави-

1.

і

§ 2 Понятие, правовой статус и виды органов исполнительной власти 193

тельство. Подчиняются ведомства Правительству РФ, за исключением Федеральной службы безопасности, Службы внешней разведки и некоторых других (см рис. 4.1). Система органов исполнительной власти субъектов РФ.

Субъекты Российской Федерации устанавливают свою систему органов государственной власти (в том числе и систему органов исполнительной власти) самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральными законами. Поэтому системы органов исполнительной власти достаточно разнообразны, каждый субъект РФ по-своему уникален. Однако такое изобилие форм систем органов не исключает некоторых общих черт в построении исполнительной власти субъектов.

Во-первых, системы органов исполнительной власти всех субъектов РФ должны соответствовать основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти. В соответствии с этим положением система государственных органов любого субъекта строится на основе народовластия, республиканской, светской форм правления, разделения властей и др. Поэтому существование, допустим, монархии в субъекте РФ немыслимо.

Во-вторых, общие принципы построения системы федеральной исполнительной власти в Российской Федерации оказывают свое влияние на систему органов исполнительной власти субъектов. Так, в любом субъекте Федерации выделяются органы, созданные исключительно для осуществления полномочий Федерации, и органы, созданные для реализации как полномочий Российской Федерации, так и полномочий субъектов Федерации. Первые две группы входят в единую систему органов исполнительной власти РФ. Третью группу образуют органы, которые формируются по предметам ведения субъектов РФ и являются независимыми от федеральных органов исполнительной власти. В-третьих, структура общественной жизни определяет логику любой системы органов исполнительной власти. Поэтому, несмотря на разнообразие форм (президенты, правительства, администрации, мэрии, префектуры и др.), можно выделить органы общей компетенции, органы отраслевой и межотраслевой компетенции.

В республиках в составе РФ органом исполнительной власти общей компетенции чаще всего является Правительство (Совет 194

Глава IV. Административное право

Министров) во главе с Президентом республики или Председателем Правительства. В других субъектах органом исполнительной власти общей компетенции является администрация субъекта РФ во главе с губернатором (хотя возможны и другие формы — мэрии, правительства и т. д.). Деятельностью администрации руководит глава администрации (губернатор). На сегодняшний день главы администраций субъектов РФ избираются населением. Правительства или администрации субъектов РФ руководят всеми или большинством отраслей и сфер управления, отнесенных Конституцией к ведению субъектов РФ. Органами отраслевой и межотраслевой компетенции в субъектах РФ являются министерства, государственные комитеты, комитеты (в республиках), главные управления, управления, комитеты, отделы, департаменты (в других субъектах). Все эти органы подчинены главе субъекта РФ, руководители органов назначаются им же (кроме органов внутренних дел и комитетов по управлению имуществом РФ). Структура, полномочия этих органов определяются конституциями республик, уставами других субъектов.