<<
>>

Федеральное бюджетное финансирование охраны природы

Прежде чем перейти к анализу бюджетного финансирования охраны природы, нам представляется уместным совершить короткий экскурс в область расходной части бюджета. Расходные части всех ежегодно принимавшихся законов о федеральном бюджете имели сходную структуру.

Во-первых, средства распределялись по направлениям, или разделам - например, на образование, здравоохранение, содержание государственных органов власти. Каждый раздел бюджета имел подразделы. В соответствии с Законом «Об охране окружающей природной среды», начиная с 1992 г. в федеральном бюджете присутствует раздел «Охрана окружающей среды, природных ресурсов, гидрометеорология, геодезия и картография», включающий в себя подразделы «Водные ресурсы», «Лесные ресурсы», «Гидрометеорология», «Картография и геодезия» и собственно «Охрана окружающей природной среды». В разные годы подразделы назывались по-разному. Например, «Охрана окружающей природной среды» в начале и середине 1990-х гг. называлась «Заповедники, морские инспекции и инспекции аналитического контроля», а затем «Охрана окружающей природной среды, животного и растительного мира».

Во-вторых, приводилась раскладка по ведомствам с указанием, из каких разделов данному ведомству поступают средства. Например, Министерство финансов и Министерство обороны получали средства, в том числе, из раздела «Охрана окружающей среды и природных ресурсов». На основе распределения средств по органам исполнительной власти можно проследить динамику финансирования природоохранного ведомства.

В-третьих, отдельным списком шли федеральные целевые программы, в том числе экологической направленности. Каждая программа имела свой бюджет, но лишь с самого конца 1990-х гг. стало возможно более или менее точно определить, являлись ли средства, выделявшихся по программам, дополнительными по отношению к расходам, предусмотренным основной части бюджета, или они в них уже были учтены.

Иногда в бюджете подраздела учитывались текущие затраты по той или иной программе, но не учитывались капитальные вложения, которые, таким образом, являлись дополнительными к суммам, указанным в бюджете подразделов.

В-четвертых, бюджеты включали в себя программы поддержки регионов, часть которых (во всяком случае - по названию) можно отнести к экологическим. Так, в 1997 г. выделялись средства на реализацию постановления Правительства РФ от 2 февраля 1996 г. № 90 «О мерах по улучшению использования производственного и природного потенциала Республики Коми».

Из сказанного выше становится ясно, что точно определить, сколько средств выделялось из федерального бюджета на охрану окружающей среды, невозможно. С одной стороны, часть средств учитывалась дважды или трижды (в соответствующем разделе, в целевых программах и в программах поддержки регионов). С другой - практически нереально определить, какая часть средств из, вроде бы экологических программ поддержки регионов, действительно шла на природоохранные цели.

Наконец, необходимо учитывать, что утвержденный бюджет в российской действительности далеко не всегда означает реальное выделение средств. В 1990-х гг. (особенно в первой их половине) бюджет, как правило, не исполнялся, доходов оказывалось меньше запланированного уровня - соответственно, расходных средств также выделялось значительно меньше.

Приведенные ниже цифровые данные и некоторые выводы их анализа взяты из книги В. Ларина, Р. Мнацакяна, И. Частина, Е. Шварца «Охрана природы России: от Горбачева до Путина» (Москва, 2003 г.). Анализ динамики утвержденного бюджетного финансирования по разделу «Охрана окружающей среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия», федерального природоохранного ведомства и федеральных целевых программ (не затрагивая программы поддержки регионов) основывался на том, что эти показатели достаточно объективно отражают ситуацию.

Очевидно, что при огромной инфляции начала и середины 1990-х гг.

анализировать бюджетное финансирование в рублях не имеет смысла. В связи с этим использовался такой показатель, как процент расходной части бюджета, направленный на охрану природы, а также эквивалент абсолютного значения в долларовом выражении.

В 1992-1999 гг. доля средств федерального бюджета, направленных на финансирование раздела «Охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия», составляла 0,5-0,6%, а после этого - 0,4-0,5 %, т. е. на 15-20 % меньше. При этом утвержденное финансировании, выраженное в долларах США, было наименьшим в 1999-2001 г. - период наибольшего экономического роста. Кстати, обратил на себя внимание такой факт: несмотря на все экономические трудности, правительство предложило, а Госдума утвердила наибольший долларовый бюджет природоохранного блока в 1994 г. Как отмечалось выше, данный раздел бюджета включает несколько подразделов, причем более половины финансирования всегда предназначалось подразделу «Лесные ресурсы» (см. табл. 9.1), а вместе с подразделом «Гидрометеорология» их доля в данном разделе бюджета колебалась от 71 % в 1997 г. до 83 % в 1994 г. Надо отметить, что наблюдается отчетливая связь между общим финансированием раздела и этими двумя самыми «богатыми» подразделами (коэффициенты корреляции составляют 0,99 для лесных ресурсов и 0,98 для гидрометеорологии). В то же время, практически отсутствует зависимость между общим финансированием раздела и бюджетами подразделов «Водные ресурсы» и «Охрана окружающей природной среды» (коэффициенты корреляции составляют, соответственно, 0,5 и 0,4), динамика утвержденных бюджетов которых менялась практически синхронно (коэффициент корреляции 0,9).

Таблица 9.1

Утвержденное финансирование из федерального бюджета по подразделам раздела «Охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия», в млн. долларов США

Подразделы

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия

496,17

290,07

415,92

468,55

302,36

117,81

132,89

163,65

311,29

345,74

Водные ресурсы

12,99

14,97

17,90

19,92

18,08

6,15

6,59

11,52

21,56

33,30

Лесные ресурсы

317,94

163,98

247,81

260,49

196,79

76,11

83,55

92,05

193,83

202,36

Охрана окружающей природной среды

12,22

6,56

10,13

13,12

6,83

4,28

4,65

13,85

18,52

29,92

Г идрометеороло- гия

92,66

60,94

77,62

74,30

48,80

19,60

24,91

29,59

55,82

59,04

Картография и геодезия

59,11

43,54

62,46

55,00

31,85

11,67

13,19

16,64

21,56

21,12

Другими словами, снижение финансирования по разделу вовсе не обязательно означало снижение затрат по природоохранному подразделу. В целом с 1992 по 2003 год можно отметить тенденцию общего снижения финансирования подразделов «Лесные ресурсы», «Гидрометеорология», «Картография и геодезия» при увеличении финансирования подразделов «Охрана окружающей природной среды» и «Водные ресурсы».

В 1995 и 1999 гг. по всем подразделам наблюдались провалы в утвержденном финансировании, выраженном в долларовом эквиваленте (в последнем случае это явно объясняется дефолтом 1998 г., вызвавшим резкое падение курса рубля к доллару). Если рассматривать утвержденное финансирование в процентах от расходной части бюджета, то наиболее резкое сокращение финансирования приходится на 2001 г.

Финансирование подраздела «Охрана окружающей природной среды» в 1994-2000 гг. колебалось в пределах от 4 до 12 млн. долларов США в год, что составляло 0,01-0,02 % расходной части утвержденного федерального бюджета. На практике финансирование природоохранного блока всегда оказывалось больше тех средств, что составляли бюджет подраздела - за счет выделения средств по другим разделам (например, «Государственное управление» или «Образование»). Объемы утвержденного финансирования ведомства колебались значительно сильнее, чем по профильному подразделу, - от 20 до 60 млн. долларов США в год.

Для сравнения, бюджет Агентства по окружающей среде США (Environmental Protection Agency) в 1999 г. составил 19 млрд. долларов, а Госкомэкологии России - 22 млн. долларов (в 864 раза меньше). Достаточно бледно выгладило финансирование природоохранного ведомства и по сравнению с ресурсными структурами.

Отчетливо прослеживается падение финансирования в 1997-1998 годах, как следствие реорганизации министерства в Госкомитет в 1996 г. Министерству выделялось от 0,04 до 0,09 % расходной части бюджета, хотя, по словам самого экс-министра, согласно первоначальным договоренностям в правительстве, на деятельность министерства охраны природы должно было выделяться 0,8 % валового национального продукта (ВНП). Хотя даже этих средств было недостаточно - с учетом накопившихся экологических проблем требовалось не менее 2 % ВНП для стабилизации ситуации и перелома негативных тенденций - реально выделялось еще меньше - 0,4-0,6 %.

Данные о реальном финансировании, приводимые в Государственных докладах о состоянии окружающей среды в Российской Федерации за 1994-2000 гг., отличаются от сумм, указанных в законах о бюджетах.

Вероятно, это происходило за счет разных систем учета, о которых говорилось выше. Как правило, приводимые в госдокладах суммы, оказывались на 30-40 % меньше указанных в законах о бюджете. До сих пор мы говорили об утвержденных в бюджетах средствах, но в госдокладах есть сведения о том, что и эти довольно скудные деньги выделялись не в полном объеме. Так, в 1996 г. Минфин перевел 91 % от утвержденного бюджета, в 1997 г. - 99 %, в 1998 г. - 87 %. С 1999 г. бюджет строго выполнялся.

В госдокладах приводятся объемы всего природоохранного финансирования с учетом средств, выделявшихся предприятиями. Эти суммы значительно превышали все федеральное финансирование. По данным составителей госдоклада, в 1995 г. эти затраты составили 9,3 млрд. долларов при бюджете министерства 24 млн. долларов в 1997 г.: 1,8 млрд. долларов при бюджете Госкомитета, составлявшем около 50 млн. долларов, в 1998 г.; 1,2 млрд. долларов при бюджете Госкомитета около 30 млн. долларов, в 1999 г. - около 640 млн. долларов при бюджете комитета 22 миллиона.

Следует отметить, что вся эта система действовала до 17 мая 2000 г., после чего началось разрушение созданной структуры сбора экологических платежей. Предполагалось, что вместо действовавшей системы экологических платежей в Налоговый кодекс будет введено понятие «экологический налог». В 2001 г. его предполагалось конкретизировать и включить во вторую часть кодекса. Сделано этого не было, в результате чего действовавшую в России систему сбора экологических платежей можно считать разрушенной правительством того периода. 

<< | >>
Источник: В.М. Малахов, А.Г. Гриценко, С.В. Дружинин. ИНЖЕНЕРНАЯ ЭКОЛОГИЯ МОНОГРАФИЯ В трех томах Том 2. 2012

Еще по теме Федеральное бюджетное финансирование охраны природы:

  1. § 4. Изобретение, полезная модель и промышленный образец, созданные в связи с выполнением служебного задания или при выполнении работ по договору (статьи 1370 - 1373)
  2. Тема 3. Социально-педагогическая деятельность как способ реализации социальной политики
  3. о ПАСПОРТАХ СПЕЦИАЛЬНОСТЕЙ НАУЧНЫХ РАБОТНИКОВ
  4. 2.1. Креативные ресурсы региональных сообществ
  5. Сети как постиндустриальная форма территориальной организации
  6. ПРИМЕЧАНИЯ
  7. Состояние дошкольного образования в России
  8. Проблемы и перспективы металлургического комплекса
  9. § 8. Источники финансирования мероприятийпо охране окружающей природной среды
  10. Объекты экологической экспертизы
  11. Организация экологических платежей в России
  12. Федеральное бюджетное финансирование охраны природы
  13. Федеральные экологические программы
  14. Предмет и система экологического права
  15. 3.2 Виды мониторинга: глобальный, региональный, национальный, локальный, медико-экологический, биологический, радиационный
  16. 5.5. Концептуальные аспекты территориального программирования
  17. 8.1.Задачи и методы государственного регулирования социально-экономического развития страны и регионов.