Источники экологического права и экологическое законодательство

Под источниками экологического права понимаются нормативноправовые акты, содержащие нормы, регулирующие отношения в сфере взаимодействия природы и общества.

Такие нормативно-правовые акты должны отвечать ряду признаков, объективно присущих источнику права: должны являться носителями государственно-властной силы; должны иметь нормативный характер, то есть рассчитаны на многократное применение; должны быть адресованы неопределенному кругу субъектов; должны быть обязательными для исполнения всеми субъектами.

Нормативно-правовые акты органов государственной власти подразделяются по вертикали на правовые акты: федеральных органов государственной власти; субъектов Федерации; местного самоуправления.

По горизонтали эти нормативно-правовые акты подразделяются на законы и иные нормативно-правовые акты (подзаконные акты).

Юридическая сила всех законов и иных нормативно-правовых актов определяется в зависимости от компетенции издавшего их органа государственной власти и роли нормативно-правового акта в системе законодательства.

Нормативно-правовой акт как источник экологического права содержит эколого-правовые нормы, то есть нормы права, целью которых является регулирование отношений в сфере охраны окружающей среды.

Выделяются следующие виды источников экологического права: Конституция РФ; федеративные договоры; международные договоры РФ; законодательные акты, регулирующие отношения в сфере природопользования; указы и распоряжения Президента РФ; постановления и распоряжения Правительства РФ; нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти; законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Федерации; нормативные правовые акты органов местного самоуправления; судебные решения.

В правовом государстве основным источником экологического права должен быть закон. Это означает, прежде всего, что в законах должны быть адекватно урегулированы экологические права и интересы гражданина и человека, механизм их обеспечения и защиты, должно определяться основное содержание правового регулирования общественных отношений собственности на природные ресурсы, по природопользованию и охране окружающей среды.

Особое место закона в системе источников экологического права обусловлено также тем, что все другие акты, как источники права, носят подзаконный характер. Их правовое содержание предопределяется обязательностью соответствия требованиям закона.

10 января 2002 г. введен в силу новый Федеральный Закон «Об охране окружающей среды».

Данный закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

В ст. 3 Закона «Об охране окружающей среды» сформулированы принципы охраны окружающей среды, среди которых особо необходимо выделить принципы приоритета жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных условий для жизни, труда и отдыха населения.

Сформулированные в законе принципы реализуются в содержании всего законодательства об охране окружающей среды. Закон закрепляет право на здоровую и благоприятную окружающую среду и определяет механизм ее реализации (ст. 11, 12, 13 закона).

Ст. 14-18 определяют механизм экономического регулирования в области охраны окружающей среды. В содержание механизма включаются учет и оценка природных ресурсов, финансирование экологических программ и т. д.

Одной из важнейших мер по охране окружающей среды является нормирование, которое проводится с целью установления предельно допустимых норм воздействия на окружающую природную среду, гарантирующих экологическую безопасность населения и сохранение генетического фонда.

Закон «Об охране окружающей среды» содержит общие положения, касающиеся проведения государственной экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду в отношении планируемой хозяйственной деятельности. В нем предусмотрены экологические требования при размещении, проектировании, реконструкции, вводе в эксплуатацию зданий, строений и т.

Глава 11 посвящена вопросам государственного экологического контроля. Законом установлены общие положения правового режима особо охраняемых природных территорий и объектов. К ним относятся государственные природные заповедники, заказники, национальные парки, памятники природы, редкие и находящиеся под угрозой исчезновения животные и растения, отнесенные к видам, занесенным в Красную книгу РФ, Красные книги субъектов Федерации, курортные и лечебно оздоровительные зоны, зеленые зоны.

Закон также регулирует вопросы экологического воспитания, образования, организации экологического мониторинга, организации научных исследований, разрешения споров в области охраны окружающей среды, а также ответственности за экологические правонарушения, возмещения вреда и вопросы международного сотрудничества.

Рассматриваемый Закон «Об охране окружающей среды» имеет большое значение, так как, во-первых, определяет сферу законодательства об охране окружающей среды и, во-вторых, содержит принципиально важные эколого-правовые нормы, соблюдение которых должно обеспечить охрану окружающей среды.

Кроме того, закон содержит ряд общих положений, которые детализируются в других законах и нормативных правовых актах.

В развитие общих положений данного закона (вернее, его первого варианта 1991 г.) был принят Федеральный закон «Об экологической экспертизе» 23 ноября 1995 г. В нем урегулированы вопросы осуществления экологической экспертизы; определены права граждан и общественных организаций; установлен порядок проведения общественной экспертизы; сформулированы права и обязанности заказчиков документации; урегулирован порядок ее финансирования; урегулированы вопросы ответственности за нарушение законодательства.

Специальное законодательство посвящается вопросам правового регулирования режима охраны особо охраняемых природных территорий. Это прежде всего Федеральный закон от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях». В нем определен правовой режим государственных природных заповедников, национальных парков, государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических и ботанических садов, курортов.

Значение как источник экологического права имеет Федеральный закон от 5 июля 1996 г. «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности». Закон регулирует отношения в сфере обеспечения экологической безопасности, возникающие при осуществлении генно-инженерной деятельности.

Основную группу источников экологического права представляют нормативные правовые документы, принимаемые Правительством РФ и иными федеральными органами исполнительной власти. Такие акты относятся к категории подзаконных актов, то есть актов исполнительных органов государственной власти, изданных в пределах их компетенции, в соответствии с законом, указом Президента РФ, либо на их основе и во их исполнение.

Так, например, Законом «Об охране окружающей среды» определено, что порядок исчисления и применения нормативов платы за использование природными ресурсами определяется Правительством РФ. Во исполнение данного закона, правительство принимает постановление «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия».

В пределах своей компетенции правительство также принимает постановления по вопросам, связанным с выполнением Россией международных обязательств. Так, в целях выполнения Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, было принято Постановление правительства РФ от 1 июля 1996 г. «О государственном регулировании и контроле трансграничных перевозок опасных отходов».

Федеральные органы исполнительной власти также издают свои нормативные правовые акты в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений на основе и во исполнение федеральных законов, указов Президента, постановлений правительства, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Среди нормативно-правовых актов, регулирующих отношения по охране окружающей среды, следует отметить в первую очередь ведомственные нормативные акты, принятые Министерством природных ресурсов и бывшим комитетом по охране окружающей среды РФ.

Примером могут служить утвержденные Минэкологией 26 января 1993 г. «Инструктивно-методические указания по взиманию платежей за загрязнение окружающей среды», а приказом МПР России № 451 от 18 июля 2002 г. утвержден регламент по лицензированию деятельности по обращению с опасными отходами.

Все нормативные правовые акты, принятые МПР России, имеют обязательную силу для всех субъектов в сфере охраны окружающей среды.

Во многих субъектах Федерации приняты законодательные акты, предметом правового регулирования которых является обширный комплекс экологических отношений. В одних субъектах действуют законы об охране окружающей среды, в других - экологические кодексы.

В одних случаях законодательство субъекта идет по пути детализации федерального законодательства, а в других практически дублирует его. Кое-где имеются попытки найти свое собственное решение назревших проблем. Так в Саратовской области «Закон об отходах производства и потребления в Самарской области» определяет компетенцию органов государственной власти в сфере обращения с отходами, закрепляет систему управления в сфере обращения с отходами, регулирует вопросы контроля за обращением с ними.

В Нижегородской области действует Закон «Об экологическом страховании в Нижегородской области», а в Томской - «Об экологическом аудите». Необходимо отметить, что федеральных законов по этим направлениям пока нет.

В целом, в законодательстве субъектов РФ встречаются значительные несоответствия некоторых положений федеральному законодательству.

Закон «О местном самоуправлении в РФ» дает право органам местного самоуправления: осуществлять контроль в области охраны и использования вод, растительного и животного мира, атмосферного воздуха; предоставляет право (ст. 60) определять в соответствии с законодательством правила пользования природными ресурсами; запрещать при определенных условиях проведение на подведомственной территории мероприятий, которые могут вызвать неблагоприятные экологические и иные изменения; объявлять природные памятники, правила их охраны; и др.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления (решения, постановления) относятся к источникам экологического права.

Особую роль в применении законодательства об охране окружающей среды играет судебная практика. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды выполняют очень важную функцию, применяя законодательство, обеспечивая защиту юридических прав и законных интересов физических и юридических лиц. Правоприменительная практика осуществляется судами в процессе рассмотрения споров, которые возбуждаются по искам заинтересованных лиц. Итогом деятельности судебных органов становятся вырабатываемые общие подходы, принципы, единообразные формы разрешения споров.

Судебная практика разрешения отдельных категорий дел находит выражение в Постановлениях Пленума Верховного суда РФ и Пленума Высшего арбитражного суда РФ.

Эти постановления обязательны для судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

Они не являются источниками права, но при достаточном распространении судебная практика становится основанием для ее обобщения законодателем и издания соответствующей правовой нормы, восполняющий пробел в законодательстве.

На развитие законодательства об охране окружающей среды оказывают влияние постановления и определения Конституционного суда РФ.