Организация экологических платежей в России

В условиях общественной собственности на средства производства, теоретически существовавшей в бывшем СССР, применялась лишь система возмещения ущерба в исковом порядке при нарушении природоохранного законодательства.

Начиная с 1988 г. стали проводиться первые опыты создания и внедрения экономических механизмов охраны окружающей среды и рационального природопользования. В 1991 г. впервые начала действовать система сбора экологических платежей, в основу которой была положена плата за выбросы и сбросы загрязняющих веществ и размещение отходов Принятый в конце 1991 г. Закон «Об охране окружающей природной среды» законодательно закрепил экологические платежи, а средства, собранные за негативное воздействие на окружающую среду, стали привлекаться в специализированные государственные внебюджетные экологические фонды.

Для обеспечения выполнения закона в части платы за загрязнение, было принято соответствующее постановление Правительства № 632 от 28.08.1992 г. «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия», которым были введены базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов. Оно вступило в действие с 1 января 1993 г. В том же году были приняты документы, регламентирующие сбор и расходование средств от поступающих платежей. Были установлены два вида базовых нормативов платы: за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды вредного воздействия в пределах допустимых нормативов; за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды вредного воздействия в пределах установленных лимитов (временно согласованных нормативов).

Базовые нормативы платы устанавливаются для каждого загрязняющего вещества или его ингредиента, вида отходов или вредного воздействия с учетом степени их опасности для окружающей среды и здоровья население.

Принятое на заре рыночных реформ базовое постановление, регулировавшее финансовые отношения, не пересматривалось до 2001 г. (лишь в 1994 г. в него было внесено уточняющее изменение). Постановление предписывало Минэкологии разработать совместно с Г оссанэпиднадзором базовые нормативы платы за загрязнение и утвердить их по согласованию с субъектами Федерации, Минэкономики и Минфином. Минэкологии, Минэкономики и Минфин должны были установить предельные размеры платы за загрязнение с учетом особенностей различных отраслей экономики.

Было решено, что органы исполнительной власти субъектов Федерации могли устанавливать дифференцированные размеры платы за загрязнение на основе базовых нормативов, а также снижать размеры платы или даже освобождать от нее объекты социальной и культурной сферы и бюджетные организации. Основной смысл данного механизма заключался в том, чтобы установить базовые нормативы, предусмотрев возможность применения к ним различных коэффициентов. В целом, созданная этим постановлением система была достаточно гибкой и позволяла применять понижающие коэффициенты как по отношению к целым отраслям (например, к жилищно-коммунальному хозяйству, постоянно получавшему дотации из бюджетов разных уровней), так и по отношению к отдельным, важным для регионов предприятиям.

Поскольку сбор экологических платежей стал делом новым, то пойти на поводу у радикально настроенных экологов и сразу назначить высокие ставки платежей за выбросы было бы психологической ошибкой. Поэтому составители основополагающих финансовых документов заложили очень низкую базовую ставку, которая, вскоре была съедена инфляцией. Каждый год производилась индексация платежей, но она не соответствовала реальным темпам инфляции. Кстати, российские ставки базовых платежей были очень малы не только по сравнению с наиболее развитыми странами, но даже в сравнении с ближайшими соседями.

Утвержденный Постановлением порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия предусматривал два вида платы - за загрязнение в пределах допустимых нормативов и за загрязнение в пределах установленных лимитов (временно согласованных нормативов). Фактически же устанавливалось три вида платы, так как отдельно был оговорен порядок расчета платы за загрязнение сверх установленных лимитов. Идеология этих платежей была следующей: подразумевалось, что даже если все предприятия, организации и физические лица не будут допускать превышения допустимых нормативов, они все равно должны были оплачивать свое воздействие на окружающую среду; плата за каждый вид загрязнения и за каждый загрязняющий элемент устанавливалась дифференцированно; территориальные подразделения Минэкологии имели право устанавливать временные индивидуальные лимиты загрязнения для каждого предприятия, превышающие предельно допустимые нормативы с тем, чтобы стимулировать внедрение очистных сооружений и прогрессивных технологий, а не просто обирать предприятия до их полного банкротства; предусматривалась возможность зачета экологических платежей в случае осуществления предприятиями природоохранных мероприятий (например, установки очистных сооружений); наказание за загрязнение сверх установленных лимитов было крайне серьезным - мало того, что к установленной для данного предприятия плате применялся пятикратный повышающий коэффициент, но, что для бизнеса было более важно, плата за загрязнение в пределах установленных лимитов засчитывалась в себестоимость продукции, тогда как плата за сверхлимитное загрязнение оплачивалась из прибыли.

Можно представить, какая нагрузка легла на Минэкологии и его правопреемников в части разработки и согласования огромного количества нормативных документов, устанавливающих размеры платы за загрязнение среды всеми возможными элементами.

К экологическим платежам можно отнести также штрафы и иски о возмещении ущерба, нанесенного в ходе экологических правонарушений, хотя эти виды взысканий регулируются другими законами - в первую очередь Кодексом об административных правонарушениях, Гражданским и Уголовным кодексами. Главное отличие этих платежей от платы за загрязнение заключается в том, что они налагаются в виде взысканий, а значит, не имеют регулярного характера. Кроме того, если платежи за загрязнение взыскивались в бесспорном порядке, то штрафы и иски требовали специального постановления или решения суда.

В период с 1991 по 2000 г. все экологические платежи поступали в экологические фонды разных уровней.

Дополнительно к перечисленным платежам в 1990-х гг. были введены платежи за использование природных ресурсов - забор воды, добычу полезных ископаемых, использование лесных ресурсов, земли и животного мира, которые иногда относят к экологическим платежам. На наш взгляд, они таковыми не являются, так как относятся к точно измеряемым ресурсам, вовлеченным в коммерческий оборот. Часть платежей за природные ресурсы аккумулировалась в специальных внебюджетных фондах - Фонде воспроизводства минерально-сырьевой базы и Федеральном фонде восстановления и охраны водных объектов. Основная часть средств Фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы направлялась на финансирование геологических изысканий. Таким образом государство выделяло определенную часть платежей за природные ресурсы (в данном случае 10 %) на поиск новых месторождений, которые затем выставлялись на тендеры и аукционы, обеспечивая дальнейший приток платежей. В свою очередь, средства Федерального фонда восстановления и охраны водных объектов направлялась на гидротехнические мероприятия, обеспечивающие возможность предоставлять больше воды для забора, за которую взималась плата.