Рамочная конвенция ООН об изменении климата (РКИК)
Парниковый эффект - проблема не новая. Еще в 1827 г. французский ученый Фурье (Грабб, Вролик, Брэк, 2001) дал его теоретическое обоснование: атмосфера пропускает коротковолновое солнечное излучение, но задерживает отраженную Землей длинноволновую тепловую энергию.
В конце XIX в. шведский ученый Аррениус пришел к выводу, что из-за сжигания угля изменяется концентрация СО2 в атмосфере, и это должно привести к потеплению климата. В 1957 г. наблюдения уже показывали, что идет значительный рост концентрации СО2 в атмосфере. Российский ученый М. Будыко сделал первые численные расчеты и предсказал сильные изменения климата. Человечество сжигает ископаемое топливо, миллионы лет изымавшееся из земли и «хранившееся» в виде угля, нефти и газа, при этом выбрасывает СО2. Но дело даже не столько в собственно потеплении, сколько в разбалансировке климатической системы. Резкий выброс СО2 - своего рода химический толчок, средняя температура по планете от этого изменяется не сильно, а вот колебания ее становятся гораздо сильнее. Что мы и видим на практике - резкое усиление частоты и силы экстремальных погодных явлений: наводнений, засух, сильной жары, резких перепадов погоды, тайфунов и т. п.В 1988 г. мировое сообщество ученых объединило усилия по исследованию проблемы изменения климата - была создана Межправительственная группа экспертов по изменению климата (МГЭИК, или IPCC), орган, работающий под эгидой двух организаций ООН: ЮНЕП и всемирной метеорологической организации (ВМО). Это фактически постоянно действующий форум нескольких тысяч ученых, включая и десятки российских (О. Анисимов, И. Башмаков, Г. Голицын, Г. Груза, Ю. Израэль, И. Кароль, К Кобак, В. Котляков, И. Мохов, Г. Менжулин, С. Пегов, С. Семенов, О. Сиротенко и многие другие).
В группу входят практически все, кто с разных сторон занимается данной проблемой: климатологи, экологи, экономисты и даже энергетики, ведь основы решения проблемы снижения выбросов углекислого газа лежит в основном именно в модернизации энергетики. Важно, что этот форум носит официальный характер, представители правительств всех стран ООН одобряют официальные доклады МГЭИК до их выхода в свет. Поэтому тем более важно, что в первом же основополагающем докладе - «Первом оценочном докладе», вышедшем в 1990 г., ученые пришли к единому выводу: идет рост концентрации СО2, он вызван человеческой деятельностью и может привести к существенному изменению климата.Доклад был официально одобрен ООН. Этого оказалось достаточно, чтобы работа над проектом международного соглашения закипела, а в феврале 1991 г. был создан Международный переговорный комитет. Однако выяснилось, что сфера охвата нового соглашения столь широка, а экономические последствия могут быть столь значительны, что сформулировать и принять конкретные обязательства стран очень сложно. На это надо много времени. Поэтому было решено сначала договориться о рамочных принципах новой конвенции, а затем, уже после ее вступления в силу, разработать и принять дополняющий ее протокол с численными обязательствами. В итоге всего за 15 месяцев был выработан согласованный текст рамочного соглашения.
Конечно, в этой работе принимала участие и советская делегация. Поскольку проблема климата тогда связывалась в основном с погодой, то за переговоры отвечало «погодное» ведомство - Госкомгидромет, специалисты которого и участвовали в переговорах. Конвенция виделась им как соглашение об улучшении прогноза погоды и поддержке климатической науки, об экономических механизмах ее выполнения тогда даже не задумывались, а выдвинутая в начале 1990-х гг. идея торговли квотами казалась фантастикой из далекого будущего.
После распада СССР и всей социалистической системы гидрометеорологическая ведомственная принадлежность РКИК по наследству досталась и странам бывшего СССР, и ряду восточноевропейских стран, Монголии и даже некоторым африканским странам, находившимся тогда под сильным влиянием СССР.
Увы, это сослужило им не самую лучшую службу. У этих относительно слабых ведомств, выполняющих совершенно иную главную задачу - прогноз погоды, не было ни опыта ведения переговоров, ни средств для посылки серьезных делегаций, ни влияния внутри своих стран. Поэтому за делегациями России и некоторых стран бывшего СССР закрепилась «слава» неумелых новичков, постоянно жалующихся на отсутствие средств и сил. Обычным явлением было зачитывание заранее заготовленного текста, не связанного с обсуждающимся в зале вопросом, причем часто с грубыми ошибками. Много раз представитель Росгидромета под сдержанные улыбки присутствующих жаловался на трудности с чтением документов на английском языке.Наконец, в 1992 г. на Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро) была подписана Рамочная конвенция ООН об изменении климата (РКИК ООН). Конвенция закрепила общие рамочные принципы сотрудничества для предотвращения изменений климата. От России конвенцию должен был подписывать глава российской делегации - вице-президент А. Руцкой, но по техническим причинам он поручил это сделать заместителю главы делегации - министру экологии и природопользования В. Данилову-Данильяну.
Конвенция удивительно быстро, уже к декабрю 1992 г., набрала требующиеся для вступления в силу ратификационные грамоты 50 стран. В Женеве заработал секретариат, и началась проработка практических обязательств стран-участниц. Число стран, ратифицировавших РКИК, нарастало, а России в их числе не было. Наконец, в 1994 г. дело удалось довести до Государственной Думы, где Закон о ратификации был принят фактически без обсуждения. Во многом это произошло благодаря усилиям известного полярника, вице-спикера Государственной Думы А. Чилингарова, лично убеждавшего депутатов, что изменение климата - это не «буржуазная пропаганда». С 1994 г. и по настоящее время именно этот закон, состоящий фактически из одного параграфа, - ратифицировать РКИК, является единственным российским правовым документом по проблеме парниковых газов.
Вскоре после этого, весной 1995 г., был принят Берлинский Мандат - правовой документ на разработку протокола с численными обязательствами стран но снижению выбросов парниковых тазов. Надо заметить, что не все страны были от этого в восторге - например, страны ОПЕК, возглавляемые Саудовской Аравией, активно этому противодействовали. Это ясно проявилось в конце 1996 г., когда состоялась Вторая Конференция сторон РКИК, где был достигнут очень небольшой прогресс. Особое удивление у делегатов вызывала позиция России. После очередного преобразования правительства РКИК опять была в ведении Росгидромета и переговоры от имени России вел Ю. Израэль, далекий от понимания экономических выгод будущего протокола. Россия выступала вместе со странами ОПЕК, стремясь затормозить какой-либо прогресс под демагогическим предлогом недостаточной научной изученности вопроса, до какой степени можно «прогреть» климатическую систему, а что будет уже чересчур. Это выглядело особенно странно в свете выхода в 1996 г. Второго оценочного доклада МГЭИК, где ученые подчеркивали имеющееся «несомненное влияние человека на климат» и единодушно подтверждали свой вывод о грядущих опасных изменениях климата (конечно, там были и российские ученые, в основном те же, кто ранее участвовал в первом докладе).
Несмотря на фактический провал Второй конференции сторон РКИК, работа активно продолжалась, и к концу 1997 г. текст протокола был согласован между основными игроками: ЕС, США и развивающимися странами, объединенными в Группу «77 и Китай». Третья Конференция сторон РКИК собралась в декабре 1997 г. в древней столице Японии г. Киото, поэтому принятый протокол был назван Киотским. В Киото надо было принять численные обязательства стран. Россия была здесь весьма пассивна и откровенно занимала оборонительную позицию. Видя слабость нашей делегации и понимая, насколько выгоден будет протокол для России, никто даже не задумывался, какие последствия будет иметь «правило 55 %» - протокол вступал в силу после того, как его ратифицируют страны, ответственные за не менее, чем 55 % антропогенных выбросов СО2 в 1990 г.
Это правило давало России право вето на вступление протокола в силу, если от него откажутся США. Но тогда именно США вместе с ЕС были главными «моторами» Киотского протокола. Именно США отстояли параграф о торговле квотами, против которого возражали развивающиеся страны.В итоге Третья Конференция сторон РКИК единогласно приняла Киотский протокол - численные обязательства развитых стран и ряда стран с переходной экономикой включая и Россию, снизить выбросы парниковых газов в 2008-2012 гг. на 5 % ниже уровня 1990 г. Для ЕС обязательства составляли минус 8 %, Японии - минус 6 %, США - минус 7 %, России - 0 %. Конечно, были попытки сдвинуть Россию с нулевой отметки, ведь к тому времени наши выбросы были уже на четверть ниже, чем в 1990 г. Но все было напрасно, звонки в Москву наталкивались на резкий отказ В. Черномырдина, который чувствовал приближение августа 1998 г. и, ссылаясь на тяжелое экономическое положение страны, категорически отвергал любые «притязания».
Итак, протокол был принят, к 15 марта 1999 г., в срок, отведенный для подписания, он был подписан 84 странами, включая все развитые страны, Россию и США. Россия тянула до последнего, срабатывала бюрократическая инерция и осторожность отвечающих за этот вопрос чиновников из Росгидромете. За несколько недель до окончания срока подписания все больше высокопоставленных лиц стали обращаться на самые верхние уровни российского правительства. Представитель России в ООН К. Лавров обратился с просьбой к М. Касьянову дать разъяснения причин отказа России от подписания протокола. В итоге за 4 дня до окончания срока протокол был Россией подписан.
То, что происходило - своего рода урок, важный для понимания сегодняшних проблем ратификации Киотского протокола. Во-первых, подписание любого, даже очень выгодного России экологического международного соглашения требует проламывания «толстой и вязкой пластилиновой стены» затяжек и проволочек чиновников, стремящихся из всего сделать источник дохода или хотя бы не усложнять себе жизнь.
А во-вторых, действует принцип «роли личности в истории», только прямые обращения на самый высокий уровень действительно работают. Увы, обращения граждан, равно как и нормальная экономическая логика принятия решений, пока в России не работают.Киотский протокол - это достаточно общий текст (хотя и с численными обязательствами), к которому нужно было принять еще массу пояснений, своего рода «подзаконных актов». До их принятия страны опасались ратифицировать протокол, хотелось сначала получить полную ясность во всех деталях. Именно над этими поясняющими документами и началась работа. На Четвертой Конференции сторон РКИК в Буэнос- Айресе в 1998 г. был принят план работы на 2 года. Пятая Конференция в Бонне в 1999 г. фактически была «проходной», все решения планировалось принять в 2000 г.
В самом широком смысле, Киотский протокол - первый международный документ, использующий рыночный механизм для решения глобальных экологических проблем. В России потенциал энергоэффективности и энергосбережения реализован в совсем небольшой части, в то время как в странах Европейского Союза и в Японии он почти полностью исчерпан (при современном уровне технологий). Поэтому осуществить мероприятие, обеспечивающее снижение выброса СО2, в России существенно дешевле. Это обстоятельство лежит в основе экономических механизмов Киотского протокола.
Развитые страны и страны с переходной экономикой могут совместно осуществлять проекты по снижению выбросов парниковых газов в атмосферу на территории одной из стран и затем «делить» полученный в 20082012 гг. эффект, «передавая» друг другу полученные «единицы снижения выбросов». Такие проекты получили название проектов «совместного осуществления». В целом аналогичные проекты в развивающихся странах получили название проектов «механизма чистого развития».
Предусмотрен механизм «торговли квотами» на выбросы. Обязательство той или иной страны не превысить в среднем за 2008-2012 гг. определенный уровень выбросов интерпретируется как наличие у страны общенациональной квоты на выбросы - разрешения на выброс, равный обязательствам. Таким образом, квота России равна ее выбросу в 1990 г. Если страна не расходует свою квоту полностью, то она может переуступить или продать ее свободную часть другой стране. К подобному сотрудничеству с Россией уже проявили интерес многие страны - ряд стран ЕС, Норвегия, Канада.
Однако главным все же предусматривался механизм проектов, крупномасштабная межгосударственная торговля квотами воспринималась скорее, как запасной вариант, если обязательства не удастся выполнить за счет проектной деятельности.