<<
>>

III. Управляемая демократия?

Уверенные в себе граждане Соединенных Штатов Америки особенно не рассчитывают на вмешательство центральной власти, однако они твердо уверены, что на их родине действует самое идеальное конституционное устройство в мире.
Скандинавы ожидают от своих стран бесчисленных социальных услуг, с большей или меньшей готовностью оплачивают высокие социальные расходы и гордятся своими государственными системами. Итальянцы не очень-то уважают государственную власть, увиливают от налогов где только возможно, но и не ждут от власти ничего особенного. У нас, в Венгрии, напротив, общество традиционно взывает к помощи государства и в то же время относится к институтам государственной власти безо всякого уважения. По сравнению с нациями, которым исторически повезло больше, венгры всегда, так или иначе, с подозрением относились к государственным органам. Практика государственного социализма сделала отношение жителей страны к власти еще более противоречивым. Десятилетиями общество жило под давлением государственной машины и с сознанием собственной уязвимости. Да и переход к демократии не повлиял на практику антигосударственного поведения и политики постоянных жалоб, более того, бурные изменения в жизни только усугубили неуверенность людей в самих себе и своих возможностях. Правительство переходного периода стоит перед невероятно сложной задачей. С одной стороны, оно должно убедить людей в необходимости таких способов лечения, против которых восстает весь их прошлый опыт. Невозможность проведения разумной социальной политики вызвала подобную реакцию и в других странах региона. Изначальные объединения интеллигенции сегодня уже повсюду потеряли свой вес. На смену рациональной государственно-правовой структуре периода смены режима пришла политика, направленная на радикализацию настроений толпы. Люди сравнивают условия своей жизни с успешными западными странами. Мерилом благосостояния является Австрия.
Венгры хотели бы жить так, как привыкли при Кадаре, но приблизиться к западным образцам потребления. Захлестнувшие общество новые потребительские блага и реклама, ситуация, в которой производительность перестала служить оправданием обогащения, повысили потребности людей тогда, когда с распадом старой хозяйственной структуры страна потеряла примерно одну пятую ВНП. Неудовлетворимые желания навалились на неготовую политическую сферу, которая еще не обладала сформировавшейся структурой, и до сих пор опасным грузом лежат на новой демократии. Партии, страшась общественного гнева, осмеливаются идти против желаний избирателей только в самом крайнем случае. Быстрые перепады общественной популярности вынуждают политиков, борющихся за возможность остаться на плаву, к саморазрушительной конкуренции. Успеха на выборах, следующих одни за другими, добиваются те организации, которые воплощают чаяния избирателей. На политическом рынке предлагают не программы по преобразованию общества, а иллюзии. Победа на выборах, достигнутая путем создания иллюзий, закладывает под власть победителей мину замедленного действия. Все правительства, до сих пор бывшие у власти, сталкивались с тем, что большая часть их обещаний невыполнима. В первой половине 1990-х уж точно почти ничего не было выполнено. Но то немногое, что было сделано, надо было подать гражданам так, будто сделано чрезвычайно много и это сделанное представляет собой нечто принципиально важное. Избиратели, естественно, чувствовали себя обманутыми. Но затем снова и снова с готовностью верили: если прогнать правительство, которое действительно совершало ошибку за ошибкой, скоро станет лучше. Реальность — то есть осознание того, что пройдут десятилетия, прежде чем для большинства венгров настанет спокойная жизнь, — невыносима. Лучше поверить, смириться с лживым и коррумпированным правительством, которое не мешает поверить в процветание, и ни на что не обращать внимания: «как-нибудь сами справимся». Большинство граждан думает, что их судьбу определяет в первую очередь государство.
Люди, которые чувствуют себя слабыми, уязвимыми, ждут исполнения своих желаний от власти и в то же время ни во что не ставят ее представителей. А политическая элита, несмотря на всю свою агрессивность, по-настоящему боится избирателей. Получается, что лидеры, у которых дрожат поджилки, сталкиваются с гражданами, которые слишком многого хотят от власти и поэтому часто чувствуют себя облапошенными. Значительная часть промахов и ошибок ценой в миллионы форинтов, вечное откладывание решений на потом коренится в глубоком политическом страхе. В политической жизни можно невероятно быстро достигнуть заоблачных высот, а потом вдруг навеки исчезнуть. Превратности новой венгерской демократии возникли вовсе не потому, что тот или иной неисправимый политический злодей решил повернуть вспять парламентаризм, казавшийся вначале таким прекрасным. Дело как раз в том, что политики пытались реализовать свои властные амбиции, опираясь при этом на существующие по требности нашего общества. После ужасающего опыта XX века у венгров глубоко укоренилось представление, будто общественное благо как таковое вообще не существует. Политическая карьера уже сама по себе греховна. А ведь более опасную мысль сегодня трудно себе представить. Действительно, если все обстоит так, тогда нет и системы координат, на основании которой можно решить, что хорошо, а что плохо. Важно только, кто из виновных окажется ловчее. Ожидания избирателей стали для демократии слишком тяжким грузом, в то время как парламентаризм пользуется у них еще меньшим авторитетом. Под влиянием коммерческих интересов общество не вполне способно точно себя оценить. События все чаще оцениваются исключительно с точки зрения «своего» лагеря. В вихре общественных столкновений теряется возможность адекватной оценки, возможность разумной общественной дискуссии. Партии своими популистскими обещаниями перечеркивают трезвую экономическую и социальную политику. Уже появился и политический лидер, который обещает решение всех проблем. Требования граждан, не верящих в собственные силы, обрушиваются на политическую сферу.
Ожидания, которые вряд ли исполнятся, ведут к резким переменам настроений избирателей, что, в свою очередь, приводит политиков, неуверенных в своем будущем, к агрессивному соревнованию. Запутанные конфликты чаще всего лишь раздражают широкие круги избирателей, но в сознании общества, склонного к упрямству, нет и истинного уважения к основанным на взаимных уступках компромиссам. Неизбежное изменение поздних кадаровских структур в результате резкого конфликта интересов вряд ли можно осуществить при полном согласии больших социальных групп. С одной стороны, люди готовы с радостью принять тех, кто сглаживают властные стычки и действует за кулисами, да и в среде интеллигенции, интересующейся во просами конституционности, наибольшей популярностью пользуется так называемая «консенсусная демократия». И все же в Венгрии стабильно отсутствуют все условия для конституционного закрепления решений, принятых в результате консенсуса. Дело не только в том, что у государственных мужей не хватает для этого мудрости, скорее, общественные условия не благоприятствуют таким соглашениям. 1. Невозможность построения демократии соглашений (консенсусной демократии) Естественное стремление интеллигенции к патернализму государственного социализма приводит к жесточайшим ограничениям компетенций правительства. И все же многие настолько жаждут распространить в Венгрии принудительное соглашательство и принцип самоуправления, что это уже не просто противоречит классической либеральной идее правления большинства, но и ставит под угрозу эффективность государственной власти. Некоторые небольшие европейские государства с уравновешенной социальной структурой, живущие в полном достатке при консенсусной демократии, типа Нидерландов или Австрии, могут служить идеальным воплощением современного государства. Когда правительство базируется на широкой коалиции, а крупные объединения идут на соглашения, градус политической борьбы существенно понижается. В то же время в результате возникновения коалиций, включающих все центристские партии в процесс принятия решений, практически не остается способной к управлению оппозиции, некому сменить тех, кто стоит у власти.
Частичная приостановка парламентской ротации ослабляет выборный контроль политических элит и способствует образованию многопартийной кли- ентельной системы, опутывающей все общество. Политика, ориентированная на избежание конфликтов, тормо зит необходимые изменения в экономике и институтах поддержания благосостояния. В отсутствие надлежащих условий конституционная модель консенсусной демократии всюду приводила к разным степеням неспособности принимать решения. Исторические примеры парламентаризма, оказавшегося неспособным решить проблемы людей и погрязшего в партийных дрязгах, однозначно подтверждают: угроза может таиться не только в чрезмерной власти, приверженность к демократии может разрушить и недееспособное государство. Система соглашений в чистом виде в Венгрии с большой долей вероятности может привести к параличу управления. Общество, требующее от государства активного исполнения своей роли, хуже переносит частые правительственные кризисы, нежели граждане стран со сложившейся рыночной экономикой. Как и в Италии I960— 1980-х годов, премьер-министры приходят и уходят, но властная элита при этом почти не меняется. Снова и снова правительство приводят в действие большие коалиции, состоящие из одних и тех же партий, — они же возглавляют большую часть местных администраций. Партии становятся для страны все большим бременем, без завоевания их расположения становится сложно воплощать любые экономические или культурные начинания. Вместо закрепления принципов демократии изменения в конституции 1989—1990 годов были направлены на формирование парламентской ротации. С их помощью планировалось достичь равновесия между принципом большинства и принципом консенсуса и таким образом стимулировать способность правительства к действиям, к эффективности. Сегодня новая конституция дала бы нам не консенсусную, а в соответствии с духом времени — «управляемую демократию». Самая чистая ее форма, действующая как президентская система, — российский путинский режим. В России, если сравнивать сегодняшний день с прошлым периодом недееспособности государства, глава государства, стремящийся подняться над враждующими партиями и наводящий порядок, по всей вероятности, принес стране прогресс, но не демократию.
Разнообразные (по- лу)президентские меры на короткое или длительное время уводили общественную жизнь в опасном направлении. По опыту известно: раздробление власти партий и парламента — всего лишь первый шаг к «закручиванию гаек», вторая ступень — сворачивание свободы прессы; затем обычно следует ограничение рынка и самостоятельности гражданской жизни. 2. Что может измениться Вопрос о прямых президентских выборах — давняя тема внутренней венгерской полемики. Выборы главы государства народом в любом случае придают ему большую легитимность. Ведь в наших краях, в Центральной и Восточной Европе, даже в условиях менее широких полномочий президент играет исключительно активную роль на политической арене. В Словакии, например, глава государства в погоне за популярностью вынудил, с помощью целой серии президентских вето, заново провести слушания в палате представителей по решениям о реформах, принятых правительственным большинством, а не так давно инициировал референдум о досрочном роспуске парламента. В Венгрии тоже скоро может выясниться, каким эффективным инструментом способна оказаться до сих пор узко трактовавшаяся система конституционных полномочий, сконцентрированных в руках прези- дента-популиста. Популярный президент и так может постоянно требовать расширения своих полномочий. А уж если лидер какого-нибудь политического движения насаждает у себя в лагере авторитаризм, то, став главой государства, он уже безо всяких изменений конституции сможет действительно сосредоточить в своих руках большую часть власти премьер-министра — ставленника собственной партии и парламентского большинства. Безо всяких полномочий со стороны публичного права он сможет по своему усмотрению сместить принадлежащего к его движению и политически подотчетного ему главу правительства и поставить на этот пост другого лидера своей партии. С окончанием основного этапа приватизации пределы компетенции правительства — по сравнению с прошлым — существенно сократились. Общество, базирующееся на частной собственности, предпочитает функционировать по своим законам. При этом всегда остаются области, где рыночная координация или самоуправление лучше способствуют росту благосостояния граждан, нежели вмешательство государства. Однако связи отдельных интересов слишком зависят от прямого соотношения сил. Регулирующая сила законов, права зависимых групп населения вновь оказываются ущемлены. Там, где волевое вмешательство государства действительно было бы необходимо, государственная власть показывает себя беспомощной. Венгерское публичное право традиционно усиливает роль премьер-министра. Общество в большинстве своем рассматривает решение социальных проблем как задачу правительства. Общественное мнение требует от руководителей министерств в первую очередь представлять потребности конкретной отрасли. Органы центральной власти зачастую действуют скорее как организации, выражающие интересы своей сферы, а не как последовательные исполнители воли правительства. Органы государственного управления не в состоянии правильно отфильтровывать требования, а органы, принимающие решения, нередко руководствуются отраслевыми, а не муниципальными интересами. В длительной перспективе все партии заинтересованы в том, насколько результативно проводят свою линию их представители, попавшие в администрацию. Борьба коалиций неизбежно приводит к столкновениям, подрывающим единство государственной власти. Противоречащие друг другу устремления могут совершенно запутать иерархические отношения исполнительной власти и сделать правительство, ответственное за состояние всего государства, чрезвычайно уязвимым. Получается, что единственным гарантом совместного управления остается постоянный премьер-министр. Посредством укрепления его позиций венгерская конституция стремится достичь единства исполнительной власти и подчинить органы управления разносторонним задачам. Среди властных факторов, действующих в Венгерской Республике, самый сильный, безусловно, — это демократическая легитимация главы государства. Ответственность перед избирателями ни для кого не является столь однозначной и непосредственной, как для премьер-министра. Административная структура государственного управления — это не демократия, но иерархия, мир дисциплинированного исполнения поручений. Если политика, которую проводят представители верховной власти, не отвечает интересам общества, надо менять этих представителей, а не связывать их по рукам и ногам. В любой парламентской системе внесение предложений о назначении министров традиционно относится к компетенции главы правительства. Отношения в современном массовом обществе делают необходимым выдвижение перед избирателями одного, желательно хариз- матичного лидера, который должен воплощать собой политику партий. При биполярной политической ротации выдвиженец победившей партии получает полномочия для формирования правительства, по сути дела, от самих избирателей, а затем, в качестве премьер-министра, действительно руководит правительством. После Второй мировой войны многие конституции однозначно провозглашают, что направление политики исполнительной власти определяет глава правительства, а кабинет министров — это правительство премьера. За последние шестнадцать лет Государственное собрание в значительной степени занималось принятием таких законопроектов, которым в большинстве современных демократий не стали бы посвящать даже парламентские слушания. Таким образом, влияние Государственного собрания расширилось только внешне, на самом деле оно скорее взяло на себя обязанности правительства. В ходе более целенаправленных и потому более понятных для избирателей дискуссий расширение сферы законотворчества пошло бы на пользу и оппозиции. По всей видимости, до сих пор роль самой очевидной оппозиционной власти исполнял Конституционный суд. Его постановления были способны вернуть в рамки порядка самые жесткие властные столкновения. Но самоуверенная и временами непоследовательная активность большинства судей неоднократно делала решения суда излишне уязвимыми. Этот государственный орган обычно стремится самостоятельно решать возникающие перед ним проблемы. Во всем мире суды не просто применяют, но и формируют правовой порядок, однако в Венгрии судьи Конституционного суда, особенно в самом начале, взялись за позитивное правотворчество, исполнившись еще больших амбиций. И все же существенное изменение полномочий Конституционного суда не представляется обоснованным. Оно, конечно, значительно уменьшило бы силу критики в его адрес, поскольку решения Конституционного суда стали бы более однозначно связаны с текстом действительного основного закона. При этом в сфере экономики и социальной политики он стал бы более осознанно брать на себя ответственность за то, что судит о решениях Государственного собрания на основании менее спорных, чем в данный момент, конституционных положений. С передачей прокуратуры под контроль административной власти требования общественности более непосредственно предъявляются в практике обвинения. С укреплением гарантий независимости судей и появлением возможности выдвижения дополнительного частного обвинения представляется более целесообразным, чтобы прокуратура вновь вернулась к классическому кругу обязанностей и в качестве государственного обвинителя представляла в уголовном процессе не только абстрактную законность, но и точку зрения общественности в рамках, определенных законом. Призывы к сокращению количества членов в Государственном собрании давно стали навязчивой идеей венгерских партий, пестующих антипарламентские настроения. До сих пор каждый раз подобные попытки разбивались не столько о собственные интересы депутатов, сколько о сложности с изменением избирательной системы. Последняя отнюдь не является простой совокупностью технических правил, легко под дающихся модификации. Ее положения определяют не только основные шансы на участие в выборах для различных партий, но и политическую структуру страны. (Если бы выборы 1994 года проводились в Венгрии по английской системе, социалисты получили бы 91 % мандатов и ни один представитель ФИДЕС не прошел бы в парламент. А если бы венгерские выборы проводились, например, по израильскому образцу, то в парламенте по сей день сидели бы депутаты чуть ли не от дюжины партий, и среди них наверняка были бы и представители МИЕП (М1ЁР) — Венгерской партии справедливости и жизни.) Смешанная избирательная система требует и более многочисленного парламента. Идея голосования исключительно по партийным спискам едва ли может рассчитывать на симпатии общественности. При таком порядке ослабевают качества венгерской системы, способствующие управляемости страны и политической стабильности. Логика мажоритарной системы с двумя турами голосования в одномандатных округах во многом позволила Виктору Орбану собрать голоса всех, кто голосовали за партии Оппозиционного круглого стола. Помимо способностей бывшего премьер-министра, серьезных ошибок и внутренних междоусобиц остальных партий, вынужденная коалиция, причиной которой стала данная мажоритарная система, с невероятной силой увлекла венгерскую партийную структуру в сторону биполярной политической ротации. Сегодня единство правых стало достоянием прошлого, но от выборов к выборам его на время приходится восстанавливать. Поэтому и у ФИДЕС уже нет причины принимать закон о полном прекращении действия мажоритарной системы, принесшей им такой успех. Однако количество избирательных округов нельзя делать меньше 150 — в противном случае придется объединять в предложенные округа множество городов, яростно конкурирующих друг с другом. (Тем не менее для прекращения нескольких десятков мандатов необходимо заново определить границы всех избирательных округов. После четырех выборных циклов есть уже все данные, позволяющие сформировать избирательные округа с соблюдением всех правил и таким образом, чтобы для имеющего преимущество политического блока, в случае результатов, что называется, «ноздря в ноздрю», это могло означать до тридцати дополнительных депутатов.) Если одна крупная партия существенно опережает другую, то она может спокойно получить более 80% индивидуальных мандатов. Таким образом, если Государственное собрание действительно примет решение в пользу ликвидации значительного количества мандатов, полученных по партийным спискам, победитель, возможно, даже и на ближайших выборах сможет получить две трети депутатских должностей и, благодаря этому, изменить конституцию страны по своему усмотрению. Сложное внутреннее равновесие избирательной системы можно разрушить одним неловким движением. Уменьшение количества мест в палате представителей носит скорее символический характер. Общество очень бы этого хотело, но осуществле ние такого желания требует исключительно взвешенного подхода. 3. Равновесие недовольств В истории период конституционализации обычно следовал непосредственно за каким-нибудь значительным политическим поворотом. Ответственность за конституцию, базирующуюся на новых принципах, вынуждала выразителей противоположных взглядов прийти к — пусть и временному, но быстрому — соглашению. С утверждением основного закона единодушие создателей сменялось соперничеством правительства и оппозиции. В Венгрии с момента перехода к демократии прошло уже полтора десятка лет. Документально подтверждено: парламентская система работает, эпоха формирования режима закончилась. В 1989—1990 годах партии своей неспособностью прийти к соглашению чуть было не поставили под угрозу успех демократического перехода. Теперь уже конститу- ционализация легко может стать ареной бурных и бесплодных столкновений на государственно-правовой почве. Правительственное большинство заинтересовано в эффективности осуществления власти, а оппозиция — в том, чтобы продемонстрировать свое отличие от правительства и победившей партии. Между партиями нет базового консенсуса, и нет причин стремиться к его восстановлению. В ситуации, когда демократические институты не полностью интегрированы в общественную жизнь, любой ее участник может ощутить потребность создания более благоприятных условий для занятий политикой путем перекраивания правовых норм. Нет никаких гарантий, что новая конституция, будь она создана, усилит контроль над отправлением власти и сохранит стабильность нашей демократии. Поэтому с завершением основного процесса конституционализации было бы разумным и правомерным поддержать прочность основного закона, усложнив процедуру внесения изменений в конституцию. Технически несовершенный текст сам по себе еще недостаточная причина для изменения конституции. Есть в Европе прочные демократии, работающие с конституциями, полными пробелов; в таких случаях политическая практика и практика конституционного судопроизводства уже не единожды предлагали новые трактовки основного закона. С положениями венгерской конституции тоже увязывается все больше прецедентов, правовых традиций, конвенций, решений Конституционного суда. В нашей политической культуре формальное право конституции превратилось в живую практику демократии. Мы ждем слишком многого от изменения писаных правил и в новом общественном устройстве склонны переоценивать нормативный текст, зафиксированный в кодексе. Возможность вносить изменения в конституцию позволяет производить самую необходимую коррекцию государственной структуры. Для разрешения возникающих противоречий остается Конституционный суд, который, помимо всего прочего, является еще и неизбежным институтом развития права. Даже в хрупких демократиях существование тщательно продуманного и во всех отношениях легитимного основного закона является бесспорным плюсом, однако плавное конституционное развитие сейчас уже таит меньше рисков, нежели создание новой конституции. В эпоху современных массовых демократий существенно изменились механизмы работы парламентаризма; после длительного расцвета политиков-популистов Европа сегодня снова с ними столкнулась. В наши дни возможности для рациональной политики решительно сузились; возникли условия для того, чтобы манипулировать намерениями избирателей, однако основной принцип — возможность обсуждать проблемы, дискутировать — сохранился и по сей день. Именно эту возможность и стремятся ограничить все антипарламентские силы, ссылаясь на волю народа. С приходом к власти популистов наша страна не станет Россией или Сербией, но качество венгерской демократии может серьезно пострадать. Скорее всего, конечная причина бед кроется в глубокой социальной неудовлетворенности венгров. Западноевропейское благосостояние еще долго не будет весомым аргументом, оправдывающим в глазах людей право парламентаризма на существование. Едва ли можно найти гражданина, который безоговорочно поддерживал бы конституционное устройство 1989 года. Да и среди интеллигенции союзников у основного закона мало. А ведь без многочисленных сторонников будущее третьей республики остается по-прежнему зыбким. Совершенно очевидно: если бы извне на страну влияли факторы, аналогичные тем, что возникли в период между двумя мировыми войнами, конституции 1989 года давно бы пришел конец. Но сейчас, слава Богу, в Европе другие времена. Если новые центральноевропейские демократии получат достаточно времени для развития и роста, они, скорее всего, избавятся от нынешних детских болезней. До тех пор, к сожалению, будет сохраняться уже хорошо известное равновесие противоборствующих сил — когда обе крупные партии выходят за пределы властной структуры парламентской республики и начинают переделывать государственно-правовую структуру на свой манер. Договариваться они не очень-то умеют и не стремятся к этому, ведь каждая хотела бы победить противника раз и навсегда. Но парламентская ротация на базе решений 1989 года все-таки пока работает. До сих пор правительство всегда можно было сменить. Принципиальная возможность такой смены — основа любого демократического устройства, и воля избирателей снова и снова возвращала страну к парламентской ротации и к системе разделения властей. Перевод Нурилы Биро, Майи Цесарской
<< | >>
Источник: Калинин И.. «Холодная гражданская война». Раскол венгерского общества / Пер. с венгерского. — М.: Новое литературное обозрение. — 224 с.. 2009

Еще по теме III. Управляемая демократия?:

  1. ПРОГНОЗЫ ГЛОБАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ НА I ПОЛОВИНУ XXI ВЕКА
  2. 3.1. Прогнозы Э. Тоффлера, И. Валлерстайна и С. Хантингтона
  3. VI. МОНТЕСКЬЕ
  4. III. Управляемая демократия?
  5. Глава XVIII ТЕОРЕТИКИ АБСОЛЮТИЗМА И СОСЛОВНОСТИ
  6. 6.1. Первые шаги