<<
>>

I. Конституционная структура третьей республики

Основные законы, позволившие сменить режим, должны были не просто обеспечить конституционность в идейно-теоретическом смысле — то есть полноту гражданских прав и прав человека, порядок разделения властей и идею верховенства права, — но и сформировать жизнеспособное гражданско-правовое устройство для повседневной жизни венгерского общества.
Общественное мнение страны рассчитывало, что переход к демократии не только послужит формализации процессов, гарантирующих соблюдение правил игры в правовом государстве, но и действительно сумеет разрешить общественно-эконо- мические проблемы. В современной венгерской политической культуре демократическое правовое государство не является ценностью само по себе. Новые учреждения должны доказать свою эффективность — если проблемы не решаются, общественность может отвернуться от демократических процедур. Очевидно, что венгры в подавляющем большинстве ждали, что преобразования в первую очередь воплотят их мечты о благосостоянии. В 1989 году возможность делать покупки в Австрии была для населения чуть ли не большим стимулом, нежели политическая трансформация. Общество стремилось к системе благосостояния западноевропейского типа, а раз такая система — демократия, рассуждали многие, пусть и у нас будет демократия. Было ясно: если наряду со всеми многочисленными проблемами переходного периода страна получит недееспособное государство и конфликтующие партии, вскоре может начаться процесс, аналогичный тому, что сопровождал существование практически всех континентальных европейских демократий после Первой мировой войны. Поэтому в 1989— 1990 годах требовалось создать гражданские и правовые предпосылки не только для контроля над властью, но и для эффективного преобразования общественного устройства. В ситуации, когда в самых различных областях в наследство нам достались привычка перелагать ответственность на исполнительную власть и патерналистские ожидания, связанные с государством, необходимо было заменить концентрацию власти, характерную для социалистического государства, на плюралистическую систему разделения властей, так, чтобы дееспособность государства в целом при этом возрастала, а контроль над исполнительной властью сочетался с возможностью ее действенного функционирования. Однако установление контроля над государственной властью и укрепление ее дееспособности суть взаимоисключающие процессы. Таким образом, изменения в конституции, осуществившиеся в 1989—1990 годах, должны были гарантировать стабильное и эффективное управление, при котором исполнительная власть уравновешивалась извне посредством мощных внешних противовесов. У нас, как и почти во всех новых демократиях, сразу начались политические конфликты: дебатировались вопросы о том, какой государственный институт должен стать конечным выразителем дееспособности государства, какая система должна быть установлена в Венгрии — президентская, полупрезидентская (то есть система смешанного типа) или парламентская. В большинстве стран Восточной Европы дееспособность государства по-прежнему связывается с необходимостью полноты полномочий, которой должен обладать сильный глава государства. В д- ругих странах пытаются утвердить президентские полномочия «средней силы», с тем чтобы президент выступал в качестве нейтрального посредника между различными ветвями власти.
При этом власть главы государства во всех новых демократиях сформировалась в условиях конфликта. По мере продвижения с запада на восток и на юг власть президента возрастает. В отсутствие автономной рыночной экономики и сформировавшегося гражданского общества технологии всенародных выборов президента—полупрезидента часто служат прикрытием для диктаторского режима. Исторический опыт многих европейских государств с самого начала подсказывал: партийные распри и неспособность парламента к принятию решений могут вынудить граждан искать защиты у сильного лидера. Базирующийся на личной легитимности институт главы государства, избираемого прямым путем, может привести к ощутимой концентрации власти. Постоянно вмешивающийся в формирование политики и принимающий деятельное участие в столкновении интересов президент не может выступать в роли нейтрального гаранта гражданских прав. В эпоху современных массовых демократий трудно представить его деятельность без опоры на какую-либо партию или на пропрезидентское движение. Прямые президентские выборы способствуют появлению популистских коалиций, базирующихся на личности ха- ризматичного лидера. В конечном итоге только Венгрия и Чехия приняли однозначное и бесповоротное решение в пользу парламентской системы. Долгое время венгерская политика также развивалась в направлении полупрезидентского устройства, утвердившегося в Хорватии (при Франьо Туджмане). Потребовалось немало усилий, чтобы у нас в конце концов сформировалась парламентская система, учитывающая европейские и национальные традиции. В Венгрии глава государства подходит к решению важных задач прежде всего в качестве гаранта конституционности правления. В нормальных условиях президент республики по большей части выполняет технические конституционные обязанности. Способ избрания президента не дает ему конкурентных полномочий. Компетенция президента действует чаще всего только в момент правительственного кризиса, нарушений основного закона и особенно в ситуации конституционного кризиса. У президента, по сути, нет действенных государственно-правовых инструментов для оказания систематического влияния на управление страной. Он не обязан принимать решения и, таким образом, может оставаться в стороне от конфликтов, возникающих между различными группами интересов, и без ущерба для авторитета разрешать чрезвычайные ситуации. При этом именно ограничение формальных полномочий может обеспечить президенту всеобщее уважение, благодаря которому в сложных ситуациях воля главы государства становится бесспорной. 1. Дееспособное государство Публичное право в Венгрии увязывает дееспособность государства не с трудно контролируемой президентской властью, но в первую очередь с правительством, зависящим от доверия постоянного парламентского большинства. Разнообразные правовые решения — избирательная система, роль премьер-министра, регулирование порядка внесения предложений о выражении недоверия — нацелены на то, чтобы поддержать институт управления. В венгерском обществе утверждение, будто порядок конструктивного предложения о выражении недоверия на самом деле превращает правительство в несменяемое, стало практически общим местом. Действующий порядок выражения недоверия, безусловно, в какой-то мере стабилизирует деятельность исполнительной власти, но его влияние часто преувеличивают. Независимо от способа выражения недоверия парламентское меньшинство, оппозиция не в состоянии свалить правительство. До тех пор пока в Государственном собрании правительство поддерживает большинство, на один голос большее, нежели оппозиция, парламентским путем вынудить правительство уйти в отставку невозможно. Это может произойти только при дроблении большинства на мелкие фракции или в результате распада коалиции, поддерживающей правительство. Однако за прошедшие четыре парламентских цикла еще ни разу не случалось, чтобы именно порядок выражения недоверия спасал правительство от провала. И сегодня многим уже стало ясно, что прежде они слишком преувеличивали нейтрализующую роль данного механизма. Согласно венгерской конституции, в том случае когда оппозиция оказывается в большинстве, она может добиться смены правительства не только путем непосредственного избрания нового премьер-министра, но и ускорив выборы и объявив о роспуске Государственного собрания. Еще больше отличий наблюдается в способах выражения недоверия, если речь идет о членах правительства. В нашем случае невозможно внести предложение о выражении недоверия в отношении отдельных министров; увольнение членов правительства входит в компетенцию премьер-министра. В то же время как глава правительства может оставить на службе своих министров, так и коалиция большинства может своими голосами защитить членов правительства, ставших объектом критики. Если пра вительство премьер-министра не отправит вовремя в отставку сомнительных политиков, оно может заплатить за это своей популярностью. В мире, где политические партии соблюдают дисциплину, стабильность правительства на самом деле зависит не столько от способа выражения недоверия, сколько от самой избирательной системы. Наша избирательная система пытается одновременно удовлетворить противоречащие друг другу запросы исполнительной власти и депутатов, представленных пропорционально числу их избирателей. Сложная структура базируется скорее на принципе пропорциональности, нежели большинства. Масштаб диспропорции объясняется скорее несбалансированностью и политической неопределенностью, беспримерно большим количеством не определившихся избирателей, примкнувших к постоянно побеждающей партии (в 1990 и 1994 годах), а не особенностями избирательной системы. В 1990 году во втором туре избиратели Партии мелких хозяев, Христианско-демократической партии и, не в последнюю очередь, сторонники Социалистической партии в таком количестве бросились голосовать за Венгерский демократический форум (МДФ), что, скажем, в условиях французской системы, где выборы проходят в два тура и победитель определяется действительным большинством, демократический форум получил бы 86% (!) мандатов. А в 1994 году социалисты настолько опередили соперников, что по английской системе, при которой выборы проводятся в один тур, а победитель определяется простым большинством, они набрали бы 91% (!)• В 2002 году избирательная система увеличила незначительный разрыв между двумя политическими полюсами ровно настолько, чтобы в результате получилось парламентское большинство, необходимое для управления страной. Следствие венгерской избирательной системы — крепкая по сравнению со многими соседними государствами исполнительная власть. Правительства получают полно мочия на четыре года. Они получают возможность действовать и не нуждаются в сомнительных парламентских сделках. Эффективность их деятельности зависит в первую очередь от них самих. Победители приобретают шанс осуществить свою программу, но и ответственность их становится нераздельной. Избиратели могут убедиться в реальных достижениях правительства и в ходе последующих выборов вынести недвусмысленное решение. В укрепившейся системе парламентской ротации очевидными становятся политические альтернативы, а возможную беспомощность правительства невозможно объяснять правовыми причинами. На исходе кадаровской эпохи директивные органы часто оказывались парализованы и не могли принимать никаких решений. Задержки в выполнении, принятие половинчатых решений были повседневной практикой. В результате расширенного присутствия государства правительство по сей день вынуждено разбираться с неразрешимыми конфликтами, возникающими при проведении операций на рынке и при заключении двусторонних договоренностей, где интересы каждой из сторон представлены непосредственно. Государственная администрация, перегруженная функциями по регулированию интересов, все больше пропитывается этими самыми интересами. Партии, лицо которых постоянно меняется, а общность сторонников еще не сформировалась, по понятным причинам склонны к спорам и пререканиям. Именно поэтому правительство в Венгрии, вынужденное отражать шквал политических и экономических требований, особенно легко может распасться на части, следуя за политическими схемами и интересами отдельных групп интересов. Действующий премьер-министр становится чуть ли не единственным институциональным гарантом выполнения общих правительственных постановлений. Укрепляя позиции главы правительства, наша конституция стремится обеспечить единство правительства и субординацию целей, которыми руководствуются государственные службы. Правовой противовес концентрации власти не следует выстраивать внутри правительства; наоборот, в нем, скорее, имеет смысл ориентироваться на эффективность. Опасной может стать не только чрезмерная власть — ведь и беспомощное правительство может индуцировать демократические преобразования. Законность исполнительной власти и выполнение ею своих обязательств могут на самом деле обеспечиваться посредством системы разделения властей и главенством общественного мнения. При президентском устройстве исполнительную власть осуществляет непосредственно глава государства, министры подотчетны ему. Сегодня премьер- министр в парламентских режимах играет куда большую роль, нежели просто первый среди равных. Решения по назначению конкретных людей на министерские должности традиционно принимает глава правительства. Во многих странах премьер-министр определяет направление правительственной политики, правительство, по сути дела, является правительством премьер-министра. Премьер-министр — лидер партии, естественно, может долго сохранять доверие правительства только в том случае, если его поддерживают партнеры по коалиции и различные течения в его партии. Таким образом, формирование личной власти может натолкнуться на серьезные политические ограничения. С учетом всего этого венгерское правительство обладает несколько меньшим авторитетом в области публичного права, нежели большинство правительств в современных демократиях. Помимо прочего, простор для действий правительства ограничен узостью его законодательных полномочий и слишком большим количеством законов, которые были приняты большинством в две трети голосов. При этом действительный перевес исполнительной власти не в последнюю очередь объясняется наследием государственного социализма. Изначально огромное государственное имущество, практика значительных перераспределений бюджета становятся главными причинами злоупотреблений власти. Венгерское общественное мнение, самые разнообразные общественные группы слишком многого ждут от государства. И в большинстве своем требуют от правительства не столько соблюдения конституции, сколько выгодных для себя решений. Широкое использование правовых инструментов в качестве средств влияния и унаследованные от прошлого общественные патерналистские устремления довольно сложно ограничить, однако их сохранение становится соблазном для любого правительства, из представителей каких бы партий оно ни состояло. 2. Контролируемая власть Традиционное правовое мышление подразумевает, что в качестве противовеса исполнительной власти в первую очередь должна выступать власть законодательная. Согласно классическому предписанию, ответственный кабинет министров в эпоху массовых демократий — не более чем правовая фикция. Истинное его предназначение — это, скорее, возможность публичного обсуждения деятельности правительства. Правительство эффективно контролирует законодательную деятельность через дисциплинированные фракции своих партий. В ситуации, когда есть правительство большинства и крепкая коалиция, голосование против какого-либо закона — событие исключительное. Если большинство не может определиться, Государственное собрание постоянно будет находиться под угрозой недееспособности. Современные партии безвозвратно изменили характер отношений между законодательной и исполнительной властью. Результативность, которой все ждут от исполнительной власти, выполнение комплексных социально-экономических программ сложно себе представить без голосующих единым фронтом партийных групп в Государственном собрании. В задачи правительства и сферу его ответственности в первую очередь входят подготовка законов и формирование политики. Государственное собрание — форум для обсуждения законов и их легитимации, место, где конкурирующие модели регулирования публично сравнивают, подвергают сомнению и обоснованию. В нормальных условиях правительство нельзя «забаллотировать», но можно заставить его публично аргументировать свои действия. Оппозиция влияет на общественное мнение, обеспечивает обратную публичную связь и тем самым может держать правительственное большинство под постоянным давлением. Парламентские инструменты для контроля над правительством — это по большей части право оппозиции на обнародование фактов, на обсуждение происшедших событий, на выдвижение аргументов и контраргументов. Однако существуют и препятствия в виде внутреннего регламента, который у нас не дает Государственному собранию стать полноценным форумом публичной политики. Венгерская пресса и избиратели с самого начала не особенно представляли, что делать с основными институтами парламентаризма. Они не знают, что это такое, и не очень-то стремятся понять, как эти институты работают. Сегодня Государственное собрание — это зачастую не более чем сцена для преувеличенных заявлений и скандалов по текущим вопросам внутренней политики. Будучи проводником общественного мнения, парламент, по идее, может оказывать довольно сильное влияние на деятельность правительства. В эпоху массовых демократий правовые ограничения на власть правительственного большинства, по сути дела, накладывают другие институты разделения властей. Венгерский основной закон пытался сформировать систему сдержек и противовесов путем создания огромного количества автоном ных властных факторов. Приведу их в порядке простого перечисления: по сравнению с международной практикой у нас действует чрезвычайно влиятельный Конституционный суд. Районные органы местного самоуправления получили в Венгрии широкие полномочия и создали разветвленную систему учреждений. Президент республики наделен серьезными полномочиями для защиты демократического устройства. Счетная палата контролирует расходование государственных средств. Деятельность Центрального банка как автономного института регулируется конституцией, что является совершенно необычным явлением. Деятельность судебных органов самоуправления гарантирует независимость правосудия. Прокуратура сохраняет свою самостоятельность как ветвь власти. Административное судопроизводство стало более полноценным, в стране существует разветвленная система уполномоченных по правам человека (омбудсменов). Публичное право инициировало создание ряда национальных институтов и государственных органов, принципиально независимых от правительства. Конституционные гарантии пытаются обеспечить независимость общественного телевидения и радио. (С небольшим успехом, так как согласованный закон о средствах массовой информации и раздутые экспертные комиссии оказались неспособны к достижению целей, сформулированных в основном законе.) Таким образом, поле для форм прямой демократии остается исключительно обширным. 3. Постоянное изменение конституции В венгерском варианте перехода к демократии активное участие принимали совсем немногие. По сравнению с другими центральноевропейскими странами у нас не было миллионных массовых выступлений. Если сопоставить, скажем, степень политической организованности нашего общества с периодом после Второй мировой вой ны, мы увидим, что количество членов партий в 1991 — 1992 годах составляло всего 5% от их числа в 1947 году Уровень участия граждан во всех выборах той эпохи был чрезвычайно низким. В Чехословакии, например, в первых свободных выборах приняло участие 90% населения, а у нас, в Венгрии, — всего 65%. Из-за недостаточной гражданской активности новая венгерская демократия до сих пор испытывает недостаток легитимности. Однако в малочисленности непосредственных участников демократического перехода есть и свои преимущества. Малочисленные активисты оказали реальное влияние на формирование государственно-правовой структуры — и это пошло ей на пользу В самом начале мало кто понимал, как работает парламентская демократия, немногие осознавали, например, что она будет означать в будущем, какие полномочия получит, скажем, Конституционный суд. Таким образом, в момент формирования конституции можно было осуществить такую концепцию, для создания которой в дальнейшем подобных возможностей уже не представилось бы. Особенно бросались в глаза преимущества, которые получил узкий круг руководителей при первом избрании чиновников на высокие государственные должности. В этом процессе принимали участие всего несколько человек. В их число вошли: президент республики, председатель палаты парламента и первые конституционные судьи, президент Верховного суда, главный прокурор, президент Национального банка, а также президенты общественного телевидения и радио. К сожалению, на самом деле реальные решения принимались даже не в ходе самого публичного процесса, который предполагал наличие соглашения между несколькими партиями. Естественно, партии быстро осознали, какой властью обладают различные национальные институты власти. И после 1991 года силы, находящиеся в постоянной ожесточенной борьбе между собой, регулярно выводили из игры знаковых выдвиженцев противника. Соответственно, все больше шансов получали управляемые, едва известные публике персоны, которых партии продавливали на важные государственные посты, связанные с правовым контролем. Венгерская система государственно-правовых институтов, безусловно, не лишена изъянов. Ее временный переходный характер декларирован в самой конституции. Оппозиция образца 1989 года единственной целью Национального круглого стола считала подготовку к выборам. Создание основного закона, по ее представлениям, было задачей нового легитимного Государственного собрания, и поэтому она в течение многих месяцев даже не вступала в переговоры о создании необходимых государственных органов республики. Со временем становилось все очевиднее: на этом фундаменте с наследниками власти не договоришься. Социалисты-реформаторы увязывали проведение открытых выборов в Государственное собрание с хотя бы частичной конституционализацией, а именно со скорейшим проведением выборов президента республики. Большинство оппозиции не стало брать на себя риск по прекращению переговоров и согласилось на введение института президентства и некоторых других институтов — Конституционного суда, Счетной палаты, и в то же время настаивало на фиксировании временного характера основного закона и соглашалось лишь на самые необходимые изменения. Мирный переход, осуществленный путем переговоров, таким образом, подтолкнул развитие венгерского публичного права в сторону последовательного формирования конституционности. Договоренность, которую спешно заключили между собой МДФ и СДС в апреле 1990 года, подобным образом базируется на принципе ограниченных преобразований. Было очевидно, что любая поправка сокращает шансы на всеобъемлющую конституционализацию в дальнейшем. Однако обострение политической конкуренции резко огра ничило возможность создания новой конституции и сохранило практику внесения частичных исправлений. В результате исправлений, вносимых отдельными порциями, в конституции появляются пробелы, она становится непоследовательным и, в техническом смысле, халтурным документом. Ее текст напоминает нагромождение льдин в реке во время паводка. Отдельные части разрознены, многие формулировки несут на себе отпечаток нестабильного политического равновесия конкретной эпохи. Структура и объем определяются рамками конституции 1949 года. Отдельные институты, целые и отрывочные фразы достались нам от эпохи раннего социализма, а некоторые элементы — наследие эпохи Кадара. Определяющее влияние на содержание документа оказали компромиссы переходного периода, достигнутые во время переговоров и соглашений между МДФ и СДС, и в некоторых случаях — результаты более поздних изменений. Таким образом, в тексте основного закона легко можно обнаружить разделы, нуждающиеся в исправлении и дополнении. Среди положений конституции, например, отсутствуют гарантии в отношении государственных расходов. Таким образом, власть с легкостью может уйти от строгости правовых гарантий в область личного права и банковской тайны. И все же прекрасно видно, что изменения, внесенные после 1990 года, пошли конституции только во вред. Иные формулировки не просто стали больше походить на инструкцию по пожарной безопасности для мелких предприятий, пострадало и качество государственно-правовых институтов. Например, осенью 1994 года правительственное большинство, обладавшее преимуществом более чем в две трети, переписав закон о выборах в органы местного самоуправления, заменило в регионах выборы представителей от населенных пунктов на выборы по партийным спискам. В связи с чем важность областных собраний для партий существенно возросла. (Хотя крут задач областей не был расширен, областные собра ния стали для политиков исключительно рентабельным местом.) Изменение конституции, обеспечившее успех народного голосования по вопросу вступления Венгрии в НАТО, открыло дорогу популистским начинаниям, существенно облегчив процесс получения эффективного результата в ходе народного голосования. Только благодаря счастливому стечению обстоятельств и скрупулезности Конституционного суда, это не привело пока к разрушительным последствиям. Создание Национального совета юстиции, принимающего решения в делах о назначении судей, финансировании судов и управлении ими, наконец-то обеспечило твердый фундамент для независимости судопроизводства. Однако, отвечая стремлениям местных, венгерских, судей и корпоративным представлениям социалистов, уставной документ определил руководство и состав органа таким образом, что отправление правосудия стало скорее внутренним делом судейской корпорации. В результате любой внешний, профессиональный или демократический, контроль может осуществляться только ограниченно. 4. Система органов самоуправления Система органов самоуправления — наверное, самое слабое звено в системе правового устройства венгерских институтов. Многочисленные даже по сравнению с остальной Европой органы самоуправления в населенных пунктах обладают довольно обширными полномочиями, однако их финансирование по-прежнему рассчитывается централизованно. Значительная в правовом отношении свобода принятия решений на месте плохо сочетается с финансовой подотчетностью. Бюджетные рамки потребностей конкретных населенных пунктов определяются решениями правительства, а не способностью местного сообщества взять на себя расходы и контроль над ними. Органы самоуправления в Венгрии обладают обширными правами, обеспечивают работу различных институтов, однако три четверти своего дохода они получают из централизованного источника. Избиратели приветствуют масштабную децентрализацию директивных органов и одновременно ждут, что государство, в длительной перспективе, о них позаботится. Местная компетенция в отношении различных систем снабжения резко отличается от обязательств центра по финансированию местных расходов. Ежегодные споры о муниципальных финансах все реже приводят к утешительным результатам. Разница между расходами отдельных учреждений зачастую огромна. У правительства нет прямых инструментов влияния на местные власти, которые затевают порой слишком масштабное капитальное строительство и поддерживают дорогостоящие проекты без учета возможностей государственного бюджета. Центральная власть, вынужденная бороться с разбалансированным государственным бюджетом, вряд ли перестанет ограничивать ресурсы. Правительство, видимо, за неимением лучших вариантов, рассчитывает повысить эффективность хозяйствования на местах и сократить число государственных служащих, доведя населенные пункты до нищеты и обратив неизбежное недовольство граждан на местные органы. Расходы центра растут такими темпами, что оставляют доходы далеко позади, и тем самым ставят под угрозу содержание самих институтов местной власти, не говоря уже об обеспечении тех проектов, которые можно предъявить избирателям в качестве неоспоримых достижений. Не хватает не только денег — из-за отсутствия внутренних бюджетных ограничений исчезли и действенные гарантии целевого расходования дополнительных средств. Увеличение ресурсов, доступных для расходования в системе органов местного самоуправления, растянутой по вертикали и в то же время финансируемой из центра, скорее всего приве дет лишь к умножению параллельных институтов, постоянно создающих конфликт ведомственных интересов. Города и сёла, вследствие чрезмерной опеки эпохи государственного социализма и принудительного слияния, естественно, стремятся к независимости. Прежние формы сотрудничества себя исчерпали, на добровольных началах никто особенно не объединяется, а органы местного самоуправления намерены по возможности самостоятельно удовлетворять потребности населения. Существенно снизилась роль комитатов (административная единица Венгрии), средства больше не перераспределяются в пользу областных центров, а республиканский уполномоченный по региону получил значительно больше законных прав. Между центральной властью и местными автономиями не может не быть территориальных посредников — Венгрия для этого слишком большая страна. Когда в законе о местном самоуправлении на среднем уровне обнаружилось чуть ли не пустое правовое пространство, его сразу заполонили различные управленческие структуры. Республиканские уполномоченные и быстро возникающие территориальные ведомства получают все больше заданий, а разные министерства создали в каждом комитате более тридцати так называемых «децентрализованных» органов. Первая коалиция МДС—СДС хотя и ликвидировала статус республиканских уполномоченных, однако сохранила практику централизации путем частичного объединения децентрализованных органов в администрациях комитатов. Параллельно происходила и своеобразная спонтанная централизация, когда населенные пункты, пытаясь справиться с проблемой финансирования, по очереди предлагали свои объекты органам комитатского самоуправления. Подобная практика особенно характерна для небольших городов, где граждане соседних деревень пользуются услугами городских учреждений, а сельские органы самоуправления не принимают участия в расходах на их содержание. Если обратиться к мировому опыту — везде, так или иначе, работа различных муниципальных служб обеспечивается централизованно, с разной степенью рентабельности. В одних государствах осуществляется принудительная централизация административных функций; порой государственная поддержка зависит от выполнения строгих предписаний из центра. Во многих местах основные обязанности возлагаются на региональные и территориальные автономии, а где-то число местных муниципалитетов радикально сокращается. Бывает, что для выполнения конкретной задачи создается специальный муниципальный орган. В Германии и Австрии различные полномочия дифференцированно распределяются между областными, муниципальными и местными властями. В Австрии, например, гимназии находятся на балансе федеральных властей, профессиональные училища содержит область, а народные школы — 2300 местных муниципалитетов. Во Франции, после масштабных реформ 1980-х годов, деятельность 30 ООО местных автономий (несмотря на количество, полномочия их ограничены) во многих отношениях регулируется централизованно. В Англии 200 специально созданных для этого муниципальных служб, совместно с другими заинтересованными сторонами, обеспечивают надзор над проектами в области здравоохранения. В Соединенных Штатах, помимо прочего, в рамках специальных автономий функционируют школы. В Скандинавских странах парламент принял решение об объединении местных органов самоуправления, обладающих значительными полномочиями и существующих по большей части на местные доходы. В Швеции количество местных администраций сократилось в десять раз — до 286. В Дании теперь осталось всего 273 автономии, в Голландии — 650, в Бельгии — 589. Венгерское законодательство возложило на почти 3200 местных муниципалитетов исключительно широкий круг обязанностей. Ни один из участников процесса не стал бы отрицать преимущества финансирования, которое связывает автономии с местным населением, однако в нашей, изначально патерналистской политической культуре может случиться так, что после урезания многомиллиардных вливаний из центра граждане будут по- прежнему требовать поддержки местных учреждений из государственного бюджета. В результате ни один министр финансов не отваживается на масштабные преобразования в налоговой системе, которые необходимы для того, чтобы выделить соответствующее поле для налогообложения, базирующегося на решениях местной власти. Самостоятельность местных органов самоуправления окажется защищенной только в случае, если средства будут перераспределяться в пользу убыточных регионов, а остальные населенные пункты будут получать основную часть средств из налогов на местное самоуправление. Нельзя, однако, перекладывать расходы только на предпринимателей; сложно представить существенный рост местных доходов без серьезного налога на недвижимость, местного дополнительного налога, связанного с уменьшенным налогом на личный доход. Наличие четко прописанного бюджета куда настойчивее стимулировало бы сотрудничество между городами и селами в финансовом смысле. При этом различные самоуправляющиеся объединения не в состоянии разрешить проблемы раздробленной структуры в одиночку. Органы самоуправления, наделенные столь широким кругом обязанностей, вряд ли продержатся долго. Однако будет огромной ошибкой, если наспех составленная радикальная программа по объединению органов местного самоуправления перечеркнет демократические процессы, которые за последние пятнадцать лет стали потихоньку развиваться снизу. В Венгрии отсутствует традиция местных муниципалитетов, а развитие территорий все-таки требует масштабных решений. Проблема в том, что нынешние планы развития регионов обычно предлагают объеди нить в одну область территории, которые не слишком связаны между собой. В Венгрии мало крупных территориальных центров, в то время как Будапешт остается притягательным чуть ли не для половины страны. Можно прекрасно очертить регионы, и не переступая границы старых комитатов. Проведение доктринерской региональной реформы может создать серьезные проблемы в системе территориальных администраций. Вторым направлением развития могли бы стать формы интеграции между населенными пунктами: городом и прилегающими к нему территориями, отдельными исторически сложившимися единицами, небольшими районами. Возможно, существует такая система снабжения, для которой есть смысл создать специальную муниципальную службу Централизация управления не может быть единственным ответом на реальную раздробленность власти. В то же время результаты реформы местного самоуправления, проведенной в 1990-х годах, как нам представляется, можно сохранить лишь со значительными изменениями. II.
<< | >>
Источник: Калинин И.. «Холодная гражданская война». Раскол венгерского общества / Пер. с венгерского. — М.: Новое литературное обозрение. — 224 с.. 2009

Еще по теме I. Конституционная структура третьей республики:

  1. § 4. Правовые позиции конституционного суда как форма судейского правотворчества (на примере Конституционного Суда РФ)
  2. 1.3. Взаимоотношения между Российской Социалистической Федеративной Советской Республикой и Монгольской Народной Республикой в 1920-е годы
  3. РЕЗЮМЕ ТРЕТЬЕЙ ЧАСТИ
  4. ВЫВОДЫ ПО ТРЕТЬЕЙ ГЛАВЕ
  5. РАЗДЕЛ IV ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНЫЙ ТРАНСПОРТ В ГОДЫ ТРЕТЬЕЙ ПЯТИЛЕТКИ (1938—1941)
  6. 9.3. РАБОТА ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО ТРАНСПОРТА В ГОДЫ ТРЕТЬЕЙ ПЯТИЛЕТКИ
  7. О доказательстве как таковом или о третьей операции нашего разума
  8. ДИСПУТ ТРЕТИЙ. О ТРЕХ СПОСОБАХ ПОЛУЧЕНИЯ ЗНАНИИ В ОСОБЕННОСТИ О ДОКАЗАТЕЛЬСТВЕ ИЛИ ТРЕТЬЕЙ ОПЕРАЦИИ РАЗУМА
  9. А.Л.Маковский, Е.А.Суханов. Комментарий к части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации. Постатейный. Юристъ., 2002
  10. Приложение З Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН 10 декабря 1948 г.)
  11. Глава X Конституционный контроль
  12. ГЛАВА 2 КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
  13. ГЛАВА 2. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
  14. Глава III КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО