<<
>>

§ 4. МЕСТНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ

В условиях усиления классовой борьбы в начале XVIII в. старая система местных государственных учреждений и должностных лиц с. отсутствием единообразия в территориальном делении и органах управления, ведомственной пестротой, неопределенностью функций не могла удовлетворять господствующий класс.

Консервативный аппарат воевод и губных старост не мог быстро и решительно бороться с различными проявлениями недовольства масс, взыскивать налоги, осуществлять наборы в армию, проводить предписанные из центра преобразования.

В 1699 г. из-под власти воевод было выделено посадское население. Купечество, ремесленники и мелкие торговцы городов получили право выбирать из своей среды бурмистров, объединявшихся в бурмистерскую (земскую) избу. Во главе этой избы стоял президент — должность, исправляемая бурмистрами поочередно. Питейными и таможенными сборами ведали особые бурмистры. Бурмистерские избы подчинялись только Бурмистерской палате (Ратуше) в Москве.

С учреждением этих сословных городских органов в ведении воевод сохранились немногие отрасли и объекты управления: военное управление там, где существовали крепости, некоторые полицейские функции — в городах, а вне их — заведование служилыми людьми и крестьянами в отношении суда и сборов. Город и городское население — основной и наиболее прибыльный объект и источник воеводского обогащения — ускользнул из их власти. Компетенция и доходы воевод значительно сократились.

Вслед за воеводами снизилось значение губных старост. В 1702 г. институт губных старост упраздняется, а их дела приказано было передать воеводам с товарищами из 2—4 дворян, выбранных по уездам. Впрочем, эта попытка создания воеводской коллегии по дворянским делам окончилась неудачно, несмотря на повторный указ в 1705 г., напоминавший о повсеместном введении этих воеводских «товарищей».

Массовые побеги крепостных, рекрутов и лиц, насильственно набранных на различные постройки и работы, восстания в Астрахани, на Дону и в Башкирии вскрыли неспособность старого местного аппарата обеспечить быструю и эффективную классовую расправу.

Указом 18 декабря 1708 г. «для всенародной пользы» были созданы 8 губерний: Московская, Ингерманландская (с 1710 г. Петербургская), Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская, Архангелогород-ская и Сибирская. В 1713 г. была добавлена Рижская, с упразднением Смоленской, а в 1714 г.— Нижегородская и Астраханская.

Это были обширнейшие административно-территориальные единицы, не равные по территории и населению. В Московской губернии насчитывалось 39 городов, в Азовской — 77, в Смоленской — 17 и т. д.

[95]

Огромная Сибирская губерния (с центром в Тобольске) включала Пермь и Вятку.

Во главе Петербургской и Азовской губерний стояли генерал-губернаторы А. Д. Меншиков и Ф. М. Апраксин. Остальными губерниями управляли губернаторы, назначенные из наиболее видных государственных деятелей (московским губернатором был боярин Т. Н. Стрешнев, киевским — князь Д. М. Голицын и т. д.).

Губернаторы получили чрезвычайные полномочия: каждый из них имел не только административные, полицейские, финансовые и судебные функции, но являлся и командующим всех войск, расположенных на территории подведомственной ему губернии.

Губернатор управлял губернией с помощью канцелярии, где находились дьяки и подьячие (последние вскоре стали называться секретарями).

Ближайшими помощниками губернатора являлись вице-губернатор и ландрихтер. Ландрихтер должен был под руководством губернатора заведовать судебными делами, но на практике ему нередко поручались финансовые, межевые и розыскные дела. Другими чиновниками губернии были глава военного управления обер-комендант, а также заведующие в губернии денежными и провиантскими сборами — обер-комиссар и обер-провиантмейстер.

Каждая губерния включала сложившиеся в XVII в. уезды, во главе которых вместо воевод с 1710 г. стояли коменданты.

Реформа местного управления 1708 г. уничтожила старый принцип назначения на должность как «государево пожалование» и превратила всех должностных лиц местного управления в чиновников абсолютной монархии, руководствующихся общегосударственными законами и распоряжениями.

Губернаторы, коменданты и другие чиновники назначались без всякого челобития и исправляли свою должность без срока; между этими чиновниками существовало более четкое разделение дел и бюрократическая соподчиненность.

Желая поставить деятельность губернаторов под контроль местного дворянства, правительство указом 1713 г. учредило при каждом губернаторе 8—12 ландратов (советников). Ландратов предложили выбирать «всеми дворяны за их руками». Губернатор должен был все дела решать совместно с этой дворянской коллегией, в которой он мог выступать «не яко властитель,

70

но яко президент» с двумя голосами .

Как коллегии при воеводах в первые годы XVIII в., так и ландратские коллегии при губернаторах практически создать не удалось. Основная масса дворян уже находилась на государственной службе в армии, во флоте, в центральном и местном аппарате, и выбирать ландратов по уездам было некому. Назначенные Сенатом ландраты превратились в чиновников, исполнявших отдельные поручения губернаторов. Уже в 1714 г. ландраты были направлены в уезды для

[96]

проведения новой подворной переписи, на основании которой в 1715 г. в целях большего удобства сбора налогов и комплектования армии были созданы новые административнотерриториальные единицы — «доли». За основу деления на доли был взят податной округ, равный 5536 тягловых дворов, но практически в доле число дворов тяглецов колебалось от 5000 до 8000. Каждую долю возглавил Ландрат, который управлял населением доли в административном, полицейском, финансовом и судебном отношении. Из советника коллегии при губернаторе по закону в действительности ландрат превратился в губернского административного чиновника, наследника воеводы-коменданта.

Воеводскую (комендантскую) канцелярию соответственно заменила ландратская канцелярия.

Первая реформа местного аппарата 1708—1715 гг. несколько упорядочила правительственный аппарат, разрушив ведомственную пестроту и принципы территориального деления и управления. Однако эта реформа не устранила разнообразия в местном управлении. Созданная ею бюрократическая цепочка правительственных учреждений и должностных лиц была еще очень слабой, чтобы сковывать любые проявления недовольства народных масс феодальным и налоговым гнетом, произволом чиновников и рекрутчиной. Учреждение коллегии и предполагаемая новая подушная система обложения требовали проведения новой административной реформы местного управления.

Реформа 1719—1720 гг. явилась продолжением первой административной реформы. В мае 1719 г. территория каждой губернии (всего к этому времени существовало 11 губерний) была разделена на несколько провинций; в Петербургской губернии их было 11, в Московской — 9, в Киевской — 4 и т. д. Всего учреждалось 45 провинций, а вскоре их число возросло до пятидесяти. Как административно-территориальная единица губерния продолжала существовать; в Сенате и коллегиях все ведомости, списки и различные сведения составлялись по губерниям, но власть губернатора распространялась только на провинцию губернского города. Основной единицей территориального деления сделалась провинция. Во главе важнейших провинций стояли генерал- губернаторы, губернаторы и вице-губернаторы, а остальных провинций — воеводы.

Все эти должностные липа имели весьма широкую компетенцию в области административных, полицейских, финансовых и судебных дел. Инструкция, данная в январе 1719 г. воеводам, подробно определяла их права и полномочия, особо предписывала «смотреть, чтоб в их провинции никакие гулящие люди не обретались», заботиться, «чтоб никому насилия и грабежа учинено не было, а воровство и всякие разбои и преступления весьма были прекращены и по достоинству наказаны». Много внимания уделялось вопросам квартирования войск, разборам конфликтов в войсках и среди местного населения. Особыми статьями инструкция определяла попечительство во-

[97]

еводы о нуждах нарождающейся буржуазии. При воеводах учреждались провинциальные канцелярии.

Провинции подразделялись на округа — дистрикты, во главе которых стояли земские комиссары, выбираемые местным дворянством. Эти комиссары имели широкие финансовые и полицейские функции по поимке беглых и преступников, на выборных крестьянских должностных лиц, а также приказчиков, вотчинников и помещиков.

В каждой провинции возникли новые должности и учреждения. По реформе 1719—1720 гг. впервые в истории государственной России была сделана попытка создать местные органы и центральные учреждения — коллегии, т. е. превратить последние в «ведомства». Назначаемый Камер-коллегией камерир, или надзиратель земских сборов, возглавлял Контору камерирских дел. Камерир должен был, согласно особой инструкции, «прилежное и крепкое надзирание иметь над всеми его царского величества доходы и сборы» губернии, следить, чтобы эти сборы не только не умалялись, «но паче того, как бы по возможности умножать»71; в его же ведении находились заготовка и поставка провианта и фуража для армии.

В Штатс-контор-коллегию назначался рентмейстер (казначей), возглавлявший рентерею (кассу), которая принимала налоговые взносы плательщиков, хранила деньги и выдавала их по распоряжению воеводы и камерира.

Кроме того, в каждой провинции существовали: контора рекрутских дел — учреждение, заведовавшее рекрутскими наборами; канцелярия вальдмейстерских дел, управляющая казенными, главным образом корабельными, лесами; провиантмейстерская контора; провинциальные и городовые фискалы; канцелярия розыскных дел; канцелярия свидетельства «душ» и другие учреждения и должностные лица различных коллегий.

По указу Петра I все учреждения, создаваемые по новой административной реформе, должны были приступить к работе не позднее 1 января 1720 г., но с наступлением установленного срока нигде их еще не существовало. Практически они приступили к деятельности лишь в 1721 г.

Почти одновременно с местной реформой в 1719 г. провели судебную реформу, по которой была сделана попытка отделить суд от администрации путем создания двух самостоятельных судебных инстанций: нижних (провинциальных и городовых) и надворных судов.

Провинциальный суд состоял из обер-ландрихтера и нескольких асессоров и судил сельское население, а городской суд судил городское население, не входившее в посадскую общину.

Надворные суды создавались в губерниях: в 5 губерниях — по одному суду, в 3 (Петербургской, Рижской и Сибирской) — по два; в Архангельской и Астраханской губерниях судов не было. Надвор-

[98]

ные суды имели коллегиальное устройство и являлись второй инстанцией по уголовным и гражданским делам. Третьей инстанцией служила Юстиц-коллегия, а высшей — Сенат. Впрочем, этот порядок судебных инстанций часто не соблюдался.

Несмотря на создание местных органов отдельных коллегий и провозглашенное отделение суда от администрации, губернаторы и воеводы активно вмешивались в деятельность местных органов ведомств и судов. В 1722 г. провинциальные суды были упразднены, а их дела поступили опять в ведение воевод, а также асессоров из отставных офицеров. Надворные суды были упразднены в 1727 г.

Неудача самостоятельного существования судебных учреждений в России в конце первой четверти XVIII в. объясняется тем, что идея «разделения властей» была чужда феодальному государству на этой стадии его развития.

В условиях господства феодального способа производства, неорганизованного и стихийного проявления классового недовольства и низкой сознательности народных масс господствующий класс помещиков-крепостников еще не имел потребности маскировать свою волю «независимым» от администрации «беспристрастным» и «справедливым» судом.

Для выражения воли господствующего класса помещиков-крепостников и вотчинников- бояр, слившихся в единый дворянский класс-сословие, характерны были ничем не прикрытые грубые военно-полицейские формы классового господства, воплощенные в государственном аппарате и праве абсолютной монархии Петра I.

Теми же условиями классовой борьбы в абсолютно-бюрократической монархии России объясняется неудача создания «ведомств». Не располагая средствами карательного воздействия на население в деле взыскания налогов, рекрутских наборов и пр., местные ведомственные органы и учреждения были вынуждены обращаться за помощью к губернаторам и воеводам, т. е. попадали в зависимость от общих органов местной администрации и полиции.

Усложнение задач административных органов и учреждений в новой и старой столицах государства — в Петербурге и Москве — вызвало создание самостоятельных органов полиции: в 1718 г.— генерал-полицеймейстера в Петербурге, а в 1722 г.— обер-полицеймейстера в Москве. При каждом из этих органов были соответствующие канцелярии полицмейстерских дел. На полицейские органы столиц возлагалась охрана порядка, спокойствия и безопасности, ловля беглых, продовольственные мероприятия, вопросы городского благоустройства и т. п.

В своей деятельности эти органы опирались на старост улиц и десятских. В остальных городах и провинциях самостоятельные полицейские учреждения созданы не были и многочисленные полицейские задачи осуществлялись местными администраторами (губернаторами, воеводами, комиссарами и т. п.) и соответствующими им учреждениями.

[99]

В 1723—1724 гг. была завершена реформа городского сословного управления.

Существовавшие в первые годы XVIII в. бурмистерские избы со времени создания губерний превратились в подчиненные губернаторам финансовые канцелярии. В 1718 г. Петр I дал указание восстановить право местного городского сословного управления.

Регламент Главного магистрата подразделял горожан на «регулярных» и нерегулярных («подлых»). «Регулярные» подразделялись на гильдии и цехи. Первоначально гильдии были построены по профессиональному признаку. В первую гильдию наряду с богатыми купцами входили городские доктора и аптекари, живописцы, шкиперы купеческих кораблей и представители некоторых других профессий (в том числе не существующие в России банкиры), а во вторую — мелкие торговцы и ремесленники. Вскоре гильдии превратились в купеческие корпоративные объединения по их имущественному состоянию.

Для всех ремесленников обязательной была запись в цехи. Гильдии и цехи имели своих старшин, которые заведовали как сословными делами, так и выполнением некоторых функций государственного управления в области полиции и финансовых сборов (учет тяглого населения, взимание подушной подати, проведение рекрутских наборов и т. д.).

В 1723—1724 гг. были созданы городовые магистраты, заменившие бурмистерские избы. Магистраты представляли собой коллегиальные учреждения, состоявшие из президента, 2—4 бурмистров и 2—8 ратманов (в зависимости от значения и величины города). Эти должностные лица выбирались не из всего посадского населения, а лишь из «граждан первостатейных, добрых,

72

пожиточных и умных» .

В ведении магистратов находилось фактически все управление городом: уголовный и гражданский суд, полицейские, финансовые и хозяйственные дела. Важнейшие судебные решения магистратов передавались на утверждение надворных судов, «дабы от незнания... тяжкого определения не было». Магистратам подчинялись гильдии и цехи. В небольших городах учреждались ратуши с более простым устройством и узкой компетенцией.

Несмотря на увеличение числа чиновников и учреждений, местная администрация еще слабо справлялась со своими задачами. Низшая единица — дистрикт — охватывала слишком значительную территорию с населением в 1500—2000 дворов. В распоряжении возглавлявшего его земского комиссара было несколько подьячих, солдат и рассыльных,

С окончанием войны со Швецией армия была расквартирована и за каждым полком был закреплен военный округ постоянного квартирования — полковой дистрикт, который не совпадал с гражданским-дистриктом.

[100]

В расположении штаба полка из офицеров полка был создан Полковой двор. Начальником этого учреждения был полковой командир, которому подчинялся и земский комиссар, избираемый местными дворянами для сбора подушной подати. В случае неповиновения масс земский комиссар обращался за «содействием» на Полковой двор.

Эта военизация низового звена местных административно-полицейских органов свидетельствовала о том, что, несмотря на усовершенствование, новая система местного управления не могла осуществлять некоторые государственные функции (военную, финансовую, карательную).

<< | >>
Источник: Ерошкин Н.П.. История государственных учреждений дореволюционной России. 1968

Еще по теме § 4. МЕСТНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ:

  1. § 4. МЕСТНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ
  2. § 4. МЕСТНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ
  3. § 4. МЕСТНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ
  4. § 4. МЕСТНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ
  5. § 3. МЕСТНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ ВРЕМЕННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА
  6. § 3. МЕСТНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ И СОСЛОВНЫЕ ОРГАНЫ
  7. Имеет ли право охрана государственных учреждений не пропускать туда журналистов, которые не имеют аккредитации при данном учреждении?
  8. § 3. МЕСТНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ
  9. Глава 30. ПРЕСТУПЛЕНИЯ ПРОТИВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ИНТЕРЕСОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И СЛУЖБЫ В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.
  10. Часть 1 Внутрь черного ящика регионального развития: местная власть, местная собственность, местное сообщество
  11. Президент Российской Федерации Проект Федеральный закон «Об обязанности органов государственной власти, государственных организаций и органов местного самоуправления предоставлять информацию гражданам о своей деятельности»
  12. § 3. Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
  13. § 2. Государственный и местный бюджеты и их структура
  14. § 1. ГОСУДАРСТВО И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ
  15. § 3. ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ
  16. § 2. ВЫСШИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ
  17. § 2. ВЫСШИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ
  18. § 3. ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ